Pubblicato il 11/12/2025

N. 09795/2025REG.PROV.COLL.

N. 06949/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6949 del 2024, proposto dalla società Eco Team S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Profeta, con domicilio eletto presso lo studio DO IO DI in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30;

contro

Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Chiara Lonero Baldassarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00762/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. LU TE e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso di primo grado la Eco Team S.r.l. domandava al T.a.r. per la Puglia sede di Bari di accertare la formazione del silenzio-assenso in ordine ad istanza di permesso di costruire n. 115319/2021 presentata al Comune di Bari ai sensi dell’art. 4 Legge Regionale n. 14/2009 “Piano Casa”, conseguentemente agendo per la declaratoria di nullità del provvedimento recante il diniego definitivo al rilascio del permesso di costruire del 27 aprile 2023. Deduceva altresì la violazione del principio tempus regit actionem per cui la validità della domanda dovesse essere valutata al tempo di presentazione della stessa.

In particolare l’appellante, proprietaria di fabbricati ricompresi in un compendio produttivo dismesso sito in Bari, presentava in data 5 maggio 2021 un’istanza di permesso di costruire afferente a intervento straordinario di demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico ex art. 4 L. Piano Casa.

Con nota del 7 giugno 2021 il Comune chiedeva numerosi elaborati integrativi, e l’appellante evadeva tale richiesta con nota del 6 luglio 2021.

Senonché l’Amministrazione comunicava in data 3 agosto 2021 il preavviso di rigetto dell’istanza.

Il 6 agosto 2021 la ricorrente trasmetteva gli elaborati aggiornati, ma veniva opposto ulteriore preavviso di diniego.

Con successiva nota del 1 ottobre 2021, recante ulteriore preavviso, l’Amministrazione eccepiva l’entrata in vigore della L.R. Puglia n. 25/2021, il cui art. 18 avrebbe impedito la monetizzazione degli standard.

In data 8 febbraio 2022 il Responsabile del procedimento e il Dirigente dell’Ufficio esprimevano parere favorevole condizionato alla delibera di determinazione della monetizzazione degli standard.

Sulla scorta di tale parere, con nota del 15 febbraio, l’ufficio tecnico chiedeva all’istante ulteriori adempimenti per il titolo abilitativo, richiesta reiterata il 21 dicembre 2022. Ivi veniva richiesto l’accertamento della compatibilità paesaggistica e l’attestato ITACA.

Con successiva nota del 10 marzo 2023, il Comune adduceva, a fondamento dell’ennesimo preavviso di diniego, la declaratoria di illegittimità costituzionale della L.R. Puglia, derivandone la caducazione del regime derogatorio di cui alla legge e l’inammissibilità dell’intervento.

In particolare con sentenza n. 17/2023 la Corte costituzionale dichiarava l’illegittimità degli artt. 1 e 2 della L.r. 38/2021, nella parte in cui prorogavano la validità del Piano oltre il 31 dicembre 2021.

In data 27 aprile 2023, il Comune di Bari adottava un provvedimento di diniego, ritenendo che l’istanza fosse incompleta alla data del 31 dicembre 2021 termine ultimo per poter beneficiare delle misure premiali.

Dopo ampie controdeduzioni dell’istante, il Comune dichiarava l’intervento inammissibile con nota del 27 marzo 2023 sul presupposto dell’incompletezza della domanda alla data del 31 dicembre 2021 e pertanto soggetta agli effetti della sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale della proroga al 31 dicembre 2022 della legge regionale sul piano casa.

Con sentenza n. 762 del 2024 il T.a.r. per la Puglia, sede di Bari. Sez. III, respingeva il ricorso compensando le spese di lite, per le seguenti motivazioni:

- il silenzio-assenso di cui all’art. 20, comma 8, del D.P.R. 380/2001 non si applica alle istanze di permesso di costruire presentate ai sensi della L.r. 14/2009, in quanto si tratterebbe di disciplina speciale e derogatoria rispetto al regime ordinario;

- quanto alla domanda di nullità, anch’essa è infondata, poiché la norma sull'inefficacia del provvedimento tardivo di cui all’art. 2, comma 8 bis della legge n. 241 del 1990 non si applica al caso in questione, atteso che la scadenza del termine non consuma la potestà di provvedere della P.A.;

- la subordinata domanda di annullamento del diniego definitivo va respinta, per incompletezza della pratica edilizia alla data del 31 dicembre 2021, essendo a quella data carente della documentazione richiesta, e comunque soggetta agli effetti della declaratoria di incostituzionalità della proroga al 31 dicembre 2022 disposta dalla l.r. n. 38/2021.

- la pratica edilizia non risultava completa anche per mancata produzione di documentazione utile a valutare l’ammissibilità della monetizzazione degli standard, risultando assente la relazione tecnica a cura del progettista, con conseguente assenza della Deliberazione favorevole della Giunta Comunale alla proposta progettuale e alla monetizzazione. Anche la documentazione relativa alla richiesta di autorizzazione paesaggistica era da ritenersi carente;

- la valutazione di completezza dell’istanza compete all’amministrazione secondo criteri di ragionevolezza e le modifiche progettuali significative equivalgono alla presentazione di un nuovo progetto.

Avverso tale sentenza ha interposto appello la Eco Team s.r.l. chiedendone la riforma in quanto errata in diritto.

Si è costituito in giudizio il Comune di Bari per resistere all’appello concludendo per la sua reiezione nel merito, con conferma integrale della sentenza appellata.

Alla udienza pubblica del 30 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie difensive e di replica con cui le parti hanno illustrato ulteriormente le rispettive tesi difensive.

Tanto premesso in fatto, l’appello è infondato alla luce dei principi di diritto affermati dalla sezione con sentenza n. 5508 del 25 giugno 2025 che si richiama quale precedente conforme ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a..

L’appellante, in particolare, ha dedotto i seguenti motivi di gravame:

1. Con il primo lamenta che il provvedimento impugnato sarebbe contraddittorio, avendo il Comune dichiarato l’incompletezza dell’istanza sulla base della supposta carenza dell’accertamento di compatibilità paesaggistica, dell’attestato di sostenibilità ambientale e della relazione sulla monetizzazione degli standard , senza che il Comune li abbia mai menzionati nella richiesta di integrazione documentale preliminare del 7 giugno 2021. La condotta tenuta dal Comune sarebbe affetta da eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità poiché il Comune ha ritenuto l’istanza incompleta per l’assenza di documenti che esso stesso ha richiesto solo successivamente, non già nella fase iniziale. Il T.a.r. avrebbe confuso la fase dell’iniziativa con quella dell’istruttoria.

2. Con il secondo motivo contesta la pronuncia del T.a.r. nella parte in cui ha basato la sua decisione sull’assunto per cui l’art. 20, comma 8, del D.P.R. n. 380/01, concernente appunto il silenzio assenso in materia edilizia, non si applicherebbe alla Legge sul Piano Casa, viceversa potendo operare solo con riguardo alle domande di permesso di costruire di carattere ordinario. Deduce al riguardo che:

a) il silenzio assenso è istituto generale dell’ordinamento e non può essere escluso per le istanze edilizie afferenti al Piano Casa. Il principio di legalità e tipicità degli atti amministrativi impone che ogni atto sia emanato in forza di una norma che ne predetermini contenuto, modalità, presupposti e oggetto. Inoltre, il silenzio assenso è principio generale volto a garantire la celerità e la certezza dell'azione amministrativa, non potendo essere derogato da norme regionali.

Infine la giurisprudenza ha già riconosciuto l’applicabilità del silenzio assenso alle istanze presentate ai sensi del Piano Casa, e le norme di semplificazione amministrativa rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, che può fissare livelli essenziali di prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

b) La sentenza impugnata, adducendo a parametro di interpretazione della nozione di istanza completa in ogni suo elemento l’art. 20 del D.P.R. 380/01, testimonia che non può predicarsi alcun dualismo procedimentale tra il rilascio del permesso di costruire ordinario e quello ai sensi della L.r. 14/09.

c) Il silenzio assenso è un istituto generale dell’ordinamento, applicabile salvo eccezioni specifiche stabilite dal legislatore. La legge regionale non può derogare a questo principio, che garantisce la celerità e la certezza dell’azione amministrativa, rispondendo al crisma del buon andamento previsto dall’art. 97 della Costituzione.

Il legislatore ha riconosciuto il silenzio assenso come istituto generale del procedimento amministrativo all’art. 20 della legge 241/90, che esclude la sua applicabilità solo in presenza di specifici interessi sensibili. Le modifiche introdotte dal D.L. 35/2005 hanno abbandonato l'idea che il silenzio assenso possa qualificarsi quale eccezione, rendendolo invece un principio generale applicabile all’ordinaria azione amministrativa, soprattutto se caratterizzata da bassa discrezionalità.

Pertanto, le istanze presentate ai sensi del Piano Casa rientrano nella disciplina del silenzio assenso, essendo questo un istituto di carattere generale.

d) Il silenzio assenso è considerato un livello essenziale delle prestazioni ai sensi dell'art. 117, co. 2, lett. m, della Costituzione. Questo significa che le Regioni e gli enti locali non possono stabilire garanzie inferiori, potendo viceversa prevedere solo livelli ulteriori di tutela.

Sul punto la Corte Costituzionale ha chiarito che le norme di semplificazione amministrativa, quali quelle concernenti il silenzio assenso, rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, atteso che le disposizioni statali relative alla durata massima dei procedimenti rispondono alla necessità di determinare livelli uniformi di tutela, che non possono essere derogati nemmeno a favore del privato.

e) Lo stesso Tar Bari, Sez. III, con sentenza del 10.03.2023, n. 474, passata in giudicato, ha accertato l’avvenuta formazione del silenzio assenso relativamente ad un’istanza presentata ai sensi dell’art. 4, del Piano Casa, vale a dire la medesima di cui si controverte nel caso di specie.

f) L'orientamento giurisprudenziale che esclude l’applicabilità del silenzio assenso al Piano Casa non è applicabile al caso in esame. Questo orientamento si riferisce al "Piano Casa" del D.L. 70/2011, che è diverso dal Piano Casa pugliese (L.r. 14/09). Il Piano Casa pugliese prevede il rilascio di titoli edilizi in deroga alle previsioni urbanistiche, ma si tratta di atti vincolati, basati sull'accertamento dei presupposti per ottenere le premialità volumetriche. Al contrario, il Piano Casa del D.L. 70/2011 riguarda permessi di costruire discrezionali, che richiedono la deliberazione del consiglio comunale per valutare l'interesse pubblico.

Dunque, la sentenza impugnata ha erroneamente applicato principi non pertinenti al caso specifico.

Anche se l'istanza fosse effettivamente incompleta, ciò non ostacolerebbe la formazione del silenzio assenso, a meno che la domanda non debba intendersi come giuridicamente inconfigurabile, cosa che non si verifica in questo caso.

3. Con il terzo motivo ha lamentato la errata interpretazione della nozione di “istanza completa”. L’istanza era completa in ogni suo elemento già alla data del 6 luglio 2021. I documenti successivamente richiesti dall’ente (attestato ITACA, relazione sugli standard, autorizzazione paesaggistica) sono strumentali alla fase conclusiva del procedimento e non necessari per qualificare l’istanza come completa.

Il contegno del Comune dimostrerebbe la completezza dell’istanza. L’Amministrazione ha formulato richiesta di integrazione documentale in data 7 giugno 2021, segnalando lacunosità della domanda con riferimento ad alcuni elaborati, senza però individuare quei documenti da cui il T.a.r. ha fatto dipendere l’incompletezza della domanda. Prima del termine del 31 dicembre 2021 la P.A. ha potuto formulare ben due pareri istruttori e preavvisi di rigetto, il che suppone la completezza della documentazione presentata.

Peraltro nel caso che occupa neanche era dovuto il titolo paesaggistico, stante la ricomprensione dell’intervento nei cd. “territori costruiti” di cui all’art. 1.03 comma 5 delle NTA del PUTT/p, con esenzione dalla tutela paesaggistica. In ogni caso l’accertamento di compatibilità paesaggistica doveva essere acquisito dal Comune e non poteva essere attestato dal progettista.

Quanto all’attestato di sostenibilità ambientale poi, questo non afferisce in alcun modo al segmento dell’istanza ma rileva solo al momento della conclusione dei lavori.

Quanto poi alla presentazione successiva di una nuova soluzione progettuale, questa non potrebbe essere utilizzata quale indizio idoneo a dimostrare l’incompletezza dell’istanza originaria, atteso che trattasi di ragione nuova non dedotta nel provvedimento, in violazione del divieto di integrazione della motivazione. Ad ogni buon conto, non si tratterebbe di una soluzione progettuale differente ma manifestazione di un segmento procedimentale concernente le modifiche al progetto ordinario.

4. Con il quarto motivo lamenta che la sentenza avrebbe recepito rilievi difensionali comunali che esorbitano dal perimetro della motivazione del provvedimento impugnato. Nel provvedimento gravato non si fa infatti alcuna menzione dei documenti mancanti o di presunte modifiche progettuali.

Nel costituirsi in giudizio il Comune di Bari ha replicato osservando quanto segue:

1. Il comportamento dell’Amministrazione non è stato affatto caratterizzato da contraddittorietà, ed anzi è stata regolarmente contestata l’incompletezza dell’istanza per mancanza di documentazione essenziale. Le richieste di integrazione non lasciavano margini di incertezza e avrebbero dovuto essere prontamente comprese e affrontate dai tecnici.

2. Non può dirsi integrato alcun silenzio assenso perché alla data del 13 settembre 2021 era stata formulata richiesta di integrazioni e già date due comunicazioni di preavviso di diniego. Tra le due comunicazioni di preavviso è poi intervenuta una nuova soluzione progettuale, da cui è derivata la mancata conclusione del procedimento, per contrarietà alla L.R. e per mancata trasmissione dell’istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica.

Il progetto poi è stato definito nei suoi tratti essenziali solo nel corso del 2022, dunque non poteva ritenersi l’istanza completa alla data del 31 dicembre 2021.

Quanto alla disciplina del silenzio assenso con riferimento alla L.R. Puglia, fa proprie le motivazioni della sentenza appellata.

3. Ribadisce l’incompletezza dell’istanza per carenza dell’attestato di sostenibilità ambientale di cui al protocollo ITACA, dell’accertamento di compatibilità Paesaggistica e della relazione relativa alla modalità di reperimento degli standard urbanistici. Sostiene poi che la completezza dell’istanza, quanto al caso de quo , va valutata sulla base dello specifico procedimento attivato, dovendo consentire una puntuale ed accurata verifica della sussistenza o meno delle condizioni che consentono l’accesso ai bonus correlati alla deroga.

4. Deduce che l’appellante non avrebbe indicato in quale atto difensivo sarebbe avvenuta la supposta integrazione postuma della motivazione del diniego impugnato: gli atti difensivi dell’Amministrazione si sarebbero limitati a riportare l’ iter procedimentale, senza integrare la motivazione.

Così riassunti i motivi di appello e le difese articolate dal Comune di Bari, il Collegio è dell’avviso che l’appello sia infondato per le seguenti ragioni.

In applicazione del principio della ragione più liquida e nel rispetto di quello concorrente di economia della motivazione (cfr. art. 3, comma 2 e 88, comma 2 lett. d) c.p.a. e Ad. Plen. n. 5 del 2015) il Collegio ritiene prioritario l’esame del secondo e del terzo motivo di appello relativi:

a) alla applicabilità al caso di specie del dispositivo sul silenzio assenso;

b) alla possibilità di poter ritenere la pratica completa al 31 dicembre 2021 trattandosi di requisito temporale di ammissibilità della stessa.

Quanto al primo punto il Collegio con numerose sentenze (n. 9597 del 2023; n. 2096 del 2024; n. 2361 del 2025; n. 2356 del 2025; n. 3002 del 2025; si veda altresì Cons. Stato, Sezione II, 13 dicembre 2024, n. 10076) e, da ultimo, con la n. 5508 del 2025, proprio con riferimento alla legislazione sul piano casa della Regione Puglia (oggetto anche della n. 3002 del 2025), ha osservato che:

- l’istanza presentata ai sensi del Piano Casa non risulta riconducibile al paradigma declinato dalla normativa in materia di silenzio-assenso, ma ad una fattispecie di silenzio-inadempimento, in quanto la normativa di cui all’articolo 20 comma 8 del Testo unico edilizia è applicabile unicamente al rilascio dei titoli edilizi ordinari (Cons. Stato, Sez. IV, 9 aprile 2025 n. 3002).

- Nella suddetta pronuncia n. 3002 del 2025, che attiene anch’essa specificamente, come il caso in esame, alla disciplina sul piano casa della Regione Puglia e non alla diversa ipotesi di riqualificazione di cui al decreto legge n. 70/2011, questo Consiglio di Stato ha osservato che la circostanza che il Piano Casa sia regolato anche con leggi regionali differenziate e che, come affermato anche dall’appellante, ogni Regione abbia varato la propria legge che consente interventi in deroga agli strumenti urbanistici con l’obiettivo di rilancio del settore edile, lungi dal condurre all’ammissibilità della formazione del permesso di costruire per silenzio-assenso anche in questa peculiare ipotesi - in quanto la deroga prevista opererebbe nei confronti della disciplina urbanistica e non dei principi generali - comporta, al contrario, che il contenuto del provvedimento, di assenso o di rigetto, del permesso di costruire, richiesto sulla base delle diverse norme regionali, non risulti predeterminato a monte, escludendo, dunque, in radice la sussistenza dei presupposti affinché possa ritenersi che si sia formato il silenzio assenso. Quest’ultimo, infatti, per assurgere a carattere di generalità e, quindi, di applicazione generalizzata, deve trovare tipizzati, nella fonte di regolazione, nazionale o regionale, i suoi elementi costitutivi, che non si rinvengono, invece, nelle fattispecie di silenzio formatosi sulle istanze di permesso presentate ai sensi della normativa sul Piano Casa, “ poiché l’intervento da realizzare (appunto in deroga in forza della legislazione sul Piano Casa) è intrinsecamente difforme dai parametri urbanistici, ovvero non conforme alla normativa statale e regionale di riferimento, ragion per cui necessita, per definizione, del permesso di costruire espresso che tale deroga verifichi (sul piano dei presupposti) e autorizzi (sul piano della edificabilità eccezionale) ” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV n. 3002/2025 cit.)

- la Sezione deve ribadire quanto già affermato nei propri precedenti (da ultimo cfr. sentenza n. 3002 del 2025), vale a dire che le norme sul “Piano casa” attributive di benefici volumetrici sono disposizioni eccezionali, come tali insuscettibili di interpretazione estensiva o analogica (cfr. ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, 1828 del 2017; Corte cost. n. 208 del 2019), per cui non scontano i medesimi presupposti richiesti dalla legislazione nazionale (art. 20, legge n. 241 del 1990);

- nella recente sentenza n. 3002 del 2025 la Sezione, richiamando la declaratoria da parte della Corte Costituzionale dell’infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento all’art. 3, primo comma, Cost., della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 nella parte in cui non ha esteso la possibilità di condono, già prevista per la riconversione ad uso abitativo dei sottotetti in edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari, agli altri interventi di ristrutturazione edilizia che diano luogo ad un aumento delle unità immobiliari con mantenimento della stessa sagoma e volumetria, ha così precisato che una “ corretta interpretazione della legge sul Piano Casa…(porta ad) escludere che, attraverso le agevolazioni della normativa in esame, si possano legittimare, mediante istituti di semplificazione (id est, per silentium), incrementi volumetrici al di fuori degli stretti limiti consentiti i quali, proprio per il carattere eccezionale e temporaneo della disciplina in questione nonché per la forte incidenza sull’assetto urbanistico del territorio, necessitano del previo vaglio da parte dell’autorità amministrativa ”.

Come si è visto non giova all’appellante la distinzione tra istanze di rilascio di permesso di costruire presentate ai sensi delle leggi regionali sul Piano casa e quelle presentate ai sensi del decreto legge n. 70 del 2011 poiché i precedenti richiamati, come il caso di specie, riguardano proprio fattispecie riferibili alle misure premiali contenute in leggi regionali, analogamente a quanto accade per la legge della Regione Puglia sul piano casa n. 14 del 2009: si tratta cioè di leggi speciali per le quali non è stata ritenuta applicabile, per le motivazioni esposte, la disciplina di cui all’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 stante l’ampia discrezionalità e la pluralità di presupposti che condizionano l’accesso alle misure premiali – soprattutto in termini di volumetrie - e che devono necessariamente essere oggetto di attenta istruttoria da parte degli uffici tecnici comunali.

Escludendo la possibilità di formazione del permesso di costruire per silentium , ai sensi della disciplina regionale sul Piano Casa e riconoscendo la legittimità dell’operato dell’Amministrazione comunale, il T.a.r. ha dunque dato coerente applicazione ai principi generali informatori della materia.

Da quanto precede discende altresì, come correttamente rilevato dal T.a.r., che non può predicarsi l’inefficacia del diniego espresso in data 27 aprile 2023, ai sensi dell’art. 2, comma 8 bis della legge n. 241 del 1990, trattandosi di previsione che non opera nel caso di specie (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5508 del 2025 punto 19).

Con riferimento alla completezza dell’istanza il Collegio osserva quanto segue.

In punto di diritto va rammentato preliminarmente che la L.R. n. 14/2009 ha introdotto misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività edilizia e consente interventi anche in deroga agli strumenti urbanistici, entro termini ben definiti.

La legge regionale n. 20 del 12 agosto 2022, all’art. 9 recita: “ le pratiche edilizie inoltrate e protocollate ai sensi della legge regionale 14/2009 presso gli sportelli unici per l’edilizia dei comuni pugliesi, prima della data del 29.07.2022, sono istruite secondo le prescrizioni della medesima legge regionale ”.

L’art. 7 della legge regionale n. 14 del 2009, nella versione modificata dalla L.R. 38/2021, fissava al 31 dicembre 2022 il termine ultimo per la presentazione “completa” delle istanze edilizie; prevedeva, inoltre, che “ tutti gli interventi previsti dalla presente legge sono realizzabili solo se la segnalazione certificata di inizio attività in alternativa al permesso di costruire o l’istanza per il rilascio del permesso di costruire risultano presentate, complete in ogni loro elemento, entro il 31 dicembre 2022 ”.

Tuttavia, l’estensione al 31 dicembre 2022 del termine di presentazione dell’istanza è stata dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale con sentenza n. 17 del 10 febbraio 2023, prima della adozione del diniego impugnato, con conseguente ripristino – anche per il procedimento a quella data ancora pendente oggetto del presente giudizio - del termine originario al 31 dicembre 2021.

Inoltre l’art. 5 della legge regionale n. 51 del 2017 ha ribadito che l’istanza deve essere completa “ in ogni suo elemento ” chiarendo che l’art. 7, comma 1, si interpreta nel senso che “ la data di presentazione dell’istanza per permesso di costruire, purché completa in ogni suo elemento, costituisce anche riferimento temporale per la determinazione della normativa edilizia regionale applicabile ai fini del rilascio del titolo ”.

Ne consegue che, ai fini dell’applicazione della disciplina straordinaria, è centrale il concetto di istanza “ completa in ogni suo elemento ”.

Tale completezza va valutata in funzione del tipo di intervento edilizio richiesto e della possibilità per l’Amministrazione di svolgere l’istruttoria in modo completo ed esaustivo.

Una domanda può considerarsi completa solo se corredata di tutti gli elementi identificativi dell’intervento e di quelli documentali idonei a consentire la valutazione del progetto nel suo complesso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5508 del 2025 punto 20).

Nel caso di specie la domanda presentata in data 5 maggio 2021 deve ritenersi incompleta in quanto alla data del 31 dicembre 2021 mancavano tre documenti rilevanti ai fini della assentibilità dell’intervento:

- la relazione sugli standard inviata solo in data 30.11.2022;

- l’accertamento di compatibilità paesaggistica;

- le asseverazioni sul rispetto della normativa sul risparmio energetico e dei criteri di edilizia sostenibile richiesti per accedere alle premialità volumetriche dall’art. 4, comma 4, della legge regionale n. 14 del 2009, il c.d. protocollo ITACA, come pure l’attestato di sostenibilità ambientale e, in generale, la documentazione prescritta dalla legge regionale n. 13 del 2008 (trasmesso solo in data 17.1.2023).

Quanto in particolare al rispetto della normativa sul risparmio energetico, il menzionato art. 4, comma 4, prevedeva infatti che: “ L’incremento volumetrico previsto dal presente articolo si applica a condizione che la ricostruzione venga realizzata secondo i criteri di edilizia sostenibile indicati dalla legge regionale 10 giugno 2008, n. 13 (Norme per l'abitare sostenibile). A tal fine, l'edificio ricostruito deve acquisire almeno il punteggio 2 nello strumento di valutazione previsto dalla L.R. n. 13/2008 e dotarsi della certificazione di cui all'articolo 9 della stessa legge prima della presentazione della segnalazione certificata di agibilità dì cui all’articolo 24 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (TUE), emanato con d.p.r. 380/2001 ”.

Lo stesso art. 1 della legge regionale n. 14 del 2009, tra le varie finalità, annovera quella del miglioramento della qualità energetica del patrimonio edilizio esistente.

Del resto l’asseverazione sul rispetto della normativa in materia di “efficienza energetica” è espressamente richiesta anche dall’art. 20, comma 1 del D.P.R. n. 380 del 2001 quale requisito essenziale della domanda a fini della operatività del dispositivo del silenzio assenso, il che significa che, in sua assenza, l’istanza deve ritenersi inconfigurabile (cfr. in termini Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2024, n. 7768).

Alla luce di quanto precede non può essere condivisa la tesi di parte appellante secondo cui la documentazione relativa alla certificazione energetica potesse essere integrata in sede istruttoria trattandosi, al contrario, di condizione di configurabilità della stessa istanza che, per legge (art. 7, comma 1, l.r. n. 14 del 2009), doveva essere completa “in ogni suo elemento”.

Il fatto che siano previste una serie di asseverazioni ex post ai fini della presentazione della segnalazione certificata di agibilità non fa venir l’obbligo di predisporre già in sede di progettazione, e quindi di presentazione dell’istanza di rilascio del titolo edilizio, la relazione tecnica attestante il rispetto delle prescrizioni per il contenimento del consumo di energia degli edifici e dei relativi impianti termici (cfr. art. 8 del d. lgs. n. 192 del 2005 e art. 9, comma 1 nonché art. 11, comma 5 della l.r. n. 14 del 2009).

Alla luce di quanto precede non rilevano le contestazioni della appellante circa il carattere non necessario dell’accertamento di compatibilità paesaggistica poiché comunque risulta mancante ulteriore documentazione essenziale ai fini della completezza dell’istanza.

In ogni caso non sussiste alcun contraddittorietà poiché il Comune ha ripetutamente richiesto i documenti mancanti.

Parimenti irrilevante è la circostanza per cui il Comune avrebbe omesso di chiedere le necessarie integrazioni nel termine di trenta giorni di cui all’art. 20, comma 5, del d.P.R. n. 380 del 2001 – circostanza che, a dire dell’appellante, confermerebbe che in realtà non vi fosse alcuna carenza di requisiti essenziali da integrare – poiché la mancata richiesta di integrazioni non elide il dato della incompletezza dell’istanza alla data del 31 dicembre 2021: era infatti onere della parte istante curare che l’istanza fosse completa in ogni suo elemento essenziale nel termine indicato dall’art. 7 della legge regionale n. 14 del 2009, in vista di una verifica istruttoria che ben avrebbe potuto essere svolta anche successivamente a tale data, in ragione della non perentorietà dei termini di svolgimento del procedimento e della rilevanza del termine del 31 dicembre 2021 ai soli fini della presentazione dell’istanza, non anche della conclusione del procedimento.

In ogni caso se la certificazione relativa al rispetto della normativa sul risparmio energetico è stata effettivamente richiesta solo successivamente con le note istruttorie del 15.2.2022, del 3.5.2022 e del 21.12.2022, le carenze della relazione istruttoria relativa agli standard è stata segnalata sin dalla nota comunale del 7.6.2021 e sono state definitivamente integrate solo con relazione trasmessa il 30 novembre 2022 quindi in data successiva al 31.12.2021.

Inoltre poiché le carenze documentali emergono da una piana lettura degli atti del procedimento – che le hanno debitamente evidenziate - anche l’eccezione secondo cui il Comune avrebbe integrato la motivazione del diniego in giudizio è infondata e dev’essere respinta.

Per completezza deve essere segnalato che il diniego del 27 aprile 2023 segnala anche la violazione dell’art. 3, comma 1 lett. d) del d.P.R. n. 380 del 2001, a mente del quale la rigenerazione urbana mediante incremento volumetrico e cambio di destinazione d’uso deve essere prevista dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici che nella specie non prevedono tali interventi.

Trattandosi di diniego plurimotivato, in presenza di un motivo di per sè sufficiente a giustificare il provvedimento negativo, la sua mancata contestazione comporta la stessa inammissibilità del ricorso di primo grado: non è tuttavia necessario sottoporre la questione, rilevabile d’ufficio, al contraddittorio tra le parti, stante la portata assorbente della infondatezza nel merito di tutti i motivi di appello, come sopra scrutinati.

Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve pertanto essere respinto.

Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna la società Eco Team s.r.l. alla rifusione in favore del Comune di Bari delle spese del grado che si liquidano complessivamente in euro 4.000,00, oltre IVA, CAP e spese generali come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

UI NE, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

LU TE, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU TE	UI NE

IL SEGRETARIO