Pubblicato il 27/11/2025

N. 09354/2025REG.PROV.COLL.

N. 03214/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3214 del 2023, proposto da IO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Lolli, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluca Maria Esposito e Antonio Pugliese, con domicilio eletto fisico presso lo studio del primo in Roma, Lungotevere Arnaldo da Brescia, n. 11 e con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
Città metropolitana di GN, in persona del sindaco metropolitano pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Cristina Barone e Francesca Scarpiello, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
Ministero delle imprese e del made in Italy, non costituito in giudizio.

nei confronti

di Alsun s.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza stralcio, n. 12837 del 10 ottobre 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della società per azione Gse - Gestore dei Servizi Energetici e della Città metropolitana di GN;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 30 settembre 2025, il consigliere CO IG;

udito per Gse s.p.a. l’avvocato Alessandro Avagliano per delega dell’avvocato Antonio Pugliese;

viste le conclusioni scritte depositate dall’avvocato Alessandro Lolli per IO s.r.l. e dall’avvocato Cristina Barone per la Città metropolitana di GN.

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dal provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. GSE/P20140136290 del 18 settembre 2014, avente ad oggetto « comunicazione dell’esito finale della richiesta di concessione della tariffa incentivante, ai sensi del d.m. 5 luglio 2011, per l’impianto fotovoltaico denominato IO Cimitero Castenaso 182 kW, ubicato in Via XXI ottobre 1944 snc, Comune di Castenaso (BO), identificato con il numero 814533, Soggetto responsabile IO S.r.l. »;

b) dal presupposto atto dell’allora VI di GN (attualmente Città metropolitana di GN) prot. 11.11.2/2/2013 del 16 aprile 2013 di irricevibilità dell’istanza di avvio della procedura di cosiddetto “ screening ” volontario in relazione alla valutazione d’impatto ambientale, presentata dalla IO s.r.l. ai sensi dell’art. 4- bis , comma 2, lettera a), della legge regionale dell’Emilia-Romagna 18 maggio 1999, n. 9, vigente ratione temporis ,;

c) dalla domanda di condanna del Gestore dei servizi energetici al risarcimento, in favore dell Eluion s.r.l., del danno conseguente all’adozione del provvedimento sub a).

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) la IO s.r.l., previa presentazione in data 3 luglio 2012 di una comunicazione di inizio lavori al Comune di Castenaso (BO), realizzò un impianto fotovoltaico adiacente al cimitero comunale;

b) a seguito di rilievi formulati da Enel s.p.a., divenne necessario spostare la cabina elettrica, con creazione una nuova viabilità di accesso in zona gravata da vincolo archeologico e oggetto di interventi di natura religiosa e sportiva;

c) con riferimento a tale spostamento, il Comune di Castenaso, in data 12 marzo 2013 e in accordo con la IO s.r.l, ritenne che fosse necessario avviare una procedura di valutazione d’impatto ambientale presso gli enti competenti;

d) in data 29 marzo 2013 la IO s.r.l. presentò un’istanza di “ screening ” della valutazione d’impatto ambientale alla VI di GN ai sensi dell’art. 4- bis , comma 2, lettera a), della legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 9/1999, vigente ratione temporis ;

e) in data 16 aprile 2013 la VI di GN dichiarò irricevibile la suddetta istanza, in quanto l’intervento era asseritamente già stato realizzato;

f) in data 3 luglio 2013 la IO s.r.l. presentò al Gestore dei servizi energetici un’istanza (prot. GSE/FTVA20131934455 per l’impianto fotovoltaico denominato “IO Cimitero Castenaso” di potenza di 182 kW, ubicato nel Comune di Castenaso, in via XXI ottobre 1944 e identificato con il numero 814533) di ammissione alle tariffe incentivanti di cui al decreto del Ministro dello sviluppo OM del 5 luglio 2012 (cosiddetto quarto conto energia) in relazione a quanto previsto dall’art. 1, comma 425, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, che ne consente l’applicazione a impianti entrati in esercizio successivamente ai termini dallo stesso previsti, al ricorso di determinate condizioni, tra cui la sottoposizione del progetto alla procedura di valutazione d’impatto ambientale;

g) con provvedimento del 18 settembre 2014 il Gestore respinse tale istanza a causa del mancato avvio della procedura di valutazione d’impatto ambientale presso gli enti competenti e della conseguente insussistenza delle condizioni prescritte dal citato comma 425.

3. Avverso gli atti indicati al paragrafo 1, la IO s.r.l. ha proposto il ricorso n. 15095 del 2014 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, affidato a tre motivi, compendiati in: « Violazione di legge per violazione dell’art. 1, comma 425, L. 228/2012 », « Eccesso di potere per erroneo presupposto di fatto e difetto di congrua istruttoria nell’adozione dell’atto presupposto » e « Violazione di legge per violazione dell’art. 4 bis L.R. 9/1999 ». La ricorrente ha altresì chiesto la condanna del Gse al risarcimento del danno, quantificato in euro 975.530, pari alla differenza tra la tariffa attuale e la tariffa incentivante non concessa per tutto il periodo di vigenza del provvedimento impugnato, e da aggiornarsi in corso di causa.

4. La società per azioni Gse - Gestore dei servizi energetici, l’allora VI di GN (attualmente Città metropolitana di GN) e l’allora Ministero dello sviluppo OM (attualmente Ministero delle imprese e del made in Italy) si sono tutti costituiti in resistenza nel giudizio di primo grado.

5. Con l’impugnata sentenza n. 12837 del 10 ottobre 2022, il T.a.r. per il Lazio, sezione terza stralcio, ha dichiarato in parte irricevibile il ricorso e in parte lo ha respinto il ricorso. Ha inoltre condannato il ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore del Gse e della Città metropolitana, liquidate in euro 1.500, oltre agli accessori di legge, per ciascuna delle predette parti e le ha compensate tra la ricorrente e il Ministero.

5.1. In particolare, il collegio di primo grado, in accoglimento di specifica eccezione di irricevibilità formulata in memoria dalla Città metropolitana di GN con riferimento all’impugnazione del proprio provvedimento del 16 aprile 2013, ha rilevato che « ND (…) la ricorrente presentato la propria istanza di ammissione agli incentivi di cui al d.m. del 5 maggio 2011, in data 3 luglio 2013, avvalendosi espressamente della proroga di cui al riportato art. 1, comma 425, della Legge 228/2012, essendo l’impianto entrato in esercizio il 28 giugno 2013 (dunque successivamente al 31 marzo 2013), la stessa avrebbe potuto, infatti, essere ammessa alla tariffa richiesta esclusivamente nel caso in cui fosse pendente, alle date indicate, un procedimento di VIA, richiedendo la norma la “sottoposizione” del progetto a tale procedura, termine che presuppone, ad avviso del Collegio, la pendenza del procedimento. La declaratoria di irricevibilità, e la conseguente archiviazione dell’istanza da parte della VI – Città Metropolitana resistente, determinando il venir meno della condizione normativamente prevista per l’accesso al “4 conto energia” ha, dunque, determinato una immediata lesione della sfera giuridica della ricorrente, che aveva, di conseguenza, l’onere di procedere alla tempestiva impugnazione del provvedimento, nel termine di sessanta giorni sancito dall’art. 41 comma 2 c.p.a. Il ricorso, in quanto come detto avviato a notificazione in data 17 novembre 2014, dunque ben oltre tale termine, deve pertanto ritenersi in parte qua irricevibile ».

5.2. Il T.a.r. ha respinto per infondatezza il ricorso in relazione al provvedimento del Gse del 18 settembre 2014, osservando al riguardo che: « la condizione richiesta dall’art. 1 comma 425, della l. 228/2012 affinché un impianto fotovoltaico entrato in esercizio oltre i termini prescritti dal d.m. 5 maggio 2011 possa beneficiare delle tariffe incentivanti da quest’ultimo previste, è che lo stesso, oltre a essere stato realizzato su edifici o aree pubbliche, sia entrato in esercizio entro il 31 marzo 2013 ovvero entro il 30 giugno successivo se, in tale ultimo caso, debitamente autorizzato e sottoposto alla procedura di VIA alla stessa data del 31 marzo 2013 (…) Nel caso di specie, l’impianto è pacificamente entrato in esercizio il 28 giugno 2013 così che, al fine di beneficiare dell’incentivo in questione, sarebbe stata necessaria la sottoposizione, al 31 marzo 2013, del progetto alla procedura di VIA; tuttavia, come correttamente rilevato dal Gestore nella motivazione del provvedimento, non solo tale procedura non risulta mai avviata, ma per di più l’istanza di screening, peraltro riguardante solo una parte delle opere di cui l’impianto si compone, cioè la cabina elettrica di connessione, è stata ritenuta irricevibile, con conseguente insussistenza delle condizioni cui la più volte citata norma speciale subordina l’ammissibilità alla tariffa (…) Ne consegue che la motivazione del provvedimento, fondata sulla mancata sottoposizione dell’intervento alla procedura di VIA e sulla disposta archiviazione della procedura di screening, deve ritenersi corretta e non scalfita dai motivi di ricorso, non risultando per quanto detto rispettate le condizioni alle quali, in via eccezionale e transitoria, l’art. 1 comma 425 della l. 228/2012 ha previsto l’“ultrattività” del IV contro energia, dovendo peraltro le stesse, aventi natura derogatoria ed eccezionale, essere tassativamente rispettate ai fini dell’accesso al beneficio ».

Il T.a.r. ha conseguentemente respinto anche la domanda risarcitoria.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 4 aprile 2023 e in data 7 aprile 2023 – la IO s.r.l. ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando due motivi e riproponendo la domanda risarcitoria.

7. La società per azioni Gse - Gestore dei servizi energetici e la Città metropolitana di GN si sono ambedue costituite in giudizio, resistendo al gravame.

8. Ministero delle imprese e del made in Italy e la Alsun s.r.l., pur ritualmente evocati, non si sono costituiti in giudizio.

9. In vista dell’udienza di discussione le tre parti costituite hanno depositato memorie e la Città metropolitana di GN anche memoria di replica. Con tali atti defensionali le parti hanno ulteriormente le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 30 settembre 2025.

11. In limine litis , il collegio, in relazione alla prospettazione effettuata dalla Città metropolitana di GN nella sua memoria di replica, secondo cui l’appellante, nella sua memoria, avrebbe svolto affermazioni per le quali « si siano comunque quivi “trascesi” i limiti difensivi, e ci si rimette al Giudice d’Appello per le valutazioni che riterrà opportune », osserva che, sebbene fortemente critiche, le contestate deduzioni difensive dell’interessata non superano la soglia della continenza delle espressioni, che per le difese processuali, orali e scritte, è maggiormente elevata rispetto ad altri contesti.

12. L’appello è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti considerazioni.

13. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 8 a pagina 11 del gravame – l’appellante ha lamentato « Error in procedendo e in iudicando: la sentenza afferma che doveva essere impugnato tempestivamente e non come atto presupposto il provvedimento della VI con cui è stato archiviato lo screening ».

14. Siffatta doglianza è fondata, poiché l’atto dell’allora VI di GN prot. 11.11.2/2/2013 del 16 aprile 2013 ha dato atto dell’avvio del procedimento di “ screening ” della valutazione d’impatto ambientale in data 31 marzo 2013, ovverosia in tempo utile per rientrare nell’ambito di applicazione del quarto conto energia (recato dal d.m. del d.m. del 5 luglio 2011) con realizzazione impiantistica entro giugno 2013, e lo ha archiviato per un palese errore di fatto, riferendo che la nuova cabina elettrica era stata già assentita, mentre, in realtà, la precedente comunicazione di inizio lavori era relativa una diversa cabina elettrica.

È evidente, pertanto, che il difetto d’interesse della IO s.r.l. a contestare tale atto provinciale, in alcun modo impeditivo della realizzazione della cabina.

Soltanto successivamente, il Gestore dei servizi energetici, con il provvedimento prot. GSE/P20140136290 del 18 settembre 2014 di diniego di ammissione agli incentivi, ha interpretato, in modo non preventivabile, l’archiviazione disposta dalla VI come un atto escludente l’avvio di procedimento, cosicché l’interesse a ricorrere (anche avverso l’atto prodromico – ma non immediatamente e ragionevolmente percepibile come tale – dell’ente provinciale) è sorto soltanto in data 18 settembre 2024 e da tale data decorreva il termine di impugnazione di tutti gli atti impugnati dinanzi al T.a.r., compreso l’atto provinciale del 16 aprile 2013.

Ne consegue la totale ricevibilità, in relazione a tutti gli atti ivi impugnati, del ricorso di primo grado, notificato, invero, in data 17 novembre 2024 e, quindi, senza dubbio entro il termine, di cui all’art. 29 c.p.a., di sessanta giorni dalla comunicazione dell’atto lesivo del Gse del 18 settembre 2024.

15. Mediante la seconda censura – estesa da pagina 11 a pagina 16 del gravame – l’interessato ha dedotto « Error in iudicando: Violazione di legge per violazione dell’art. 1, comma 425, L. 228/2012 e dell’art. 4 bis L.R. 9/1999: la sentenza ha violato tali norme nella parte in cui ha ritenuto che l’impianto non potesse fruire della proroga di cui alla legge 2012 per l’accesso al quarto conto energia ».

16. Il motivo è fondato.

Dagli atti di causa emerge che, in data 12 marzo 2013, il Comune di Castenaso, atteso che l’Enel aveva chiesto lo spostamento della cabina in zona archeologica, ha sollecitato la IO s.r.l. di avviare un percorso di valutazione (cosiddetto “ screening ”) di impatto ambientale, il che è stato effettuato dall’interessata in data 29 marzo 2013.

Al riguardo va precisato che la procedura di “ screening ” non era normativamente obbligatoria, ma vista la parziale ricaduta dell’opera, limitatamente alla nuova cabina, in zona archeologica, e in ragione della univoca prescrizione del Comune, essa non può considerarsi effettivamente volontaria, bensì sostanzialmente obbligatoria nel contesto della complessiva vicenda amministrative, siccome indefettibile per l’attuazione di una determinazione dell’ente comunale.

In tale quadro non è dirimente la circostanza che nella domanda di “ screening ” del 29 marzo 2013 è riportato che il legale rappresentante della IO s.r.l. « CHIEDE di sottoporre volontariamente alla procedura di verifica Art. 42bis co 2 lett a) della medesima LR 9/1999 » il progetto della cabina, giacché, sebbene l’istituto sia previsto in astratto come volontario dalla legislazione regionale dell’Emilia-Romagna, esso di fatto e in concreto era obbligatorio al fine dell’utile esito della complessiva vicenda burocratica.

È altresì univoco che lo “ screening ” ha riguardato solo la cabina, tanto, in via assorbente ogni ulteriore considerazione sul punto, per l’espresso contenuto della relativa istanza del 29 marzo 2013, dove si fa riferimento soltanto alla « Realizzazione delle opere necessarie all’allacciamento dell’impianto fotovoltaico sito in Castenaso presso Via XXI OTTOBRE 1994 n. 4/4 consistenti un nuova cabina elettrica di connessione alla rete MT 15 kV da realizzarsi in cavidotto sotterraneo », quanto per l’osservazione di tipo logico per cui il resto dell’intervento, non ricadente in zona archeologica, lo “ screening ” sarebbe stato del tutto inutile.

Peraltro, laddove la VI avesse reputato necessario uno “ screening ” per la valutazione d’impatto ambientale sull’intero impianto (e non se ne comprenderebbe il motivo, essendo detto impianto, salvo la cabina elettrica, fuori dall’area archeologica), avrebbe potuto chiedere integrazioni istruttorie, il che non si è verificato.

Ciò posto, si osserva che, almeno sul piano formale, l’istanza del 29 marzo 2013 era corredata di tutti gli elementi necessari, ovverosia il progetto preliminare, lo studio ambientale preliminare e la relazione sulla conformità alle disposizioni urbanistiche, ambientali e paesaggistiche.

Ciononostante, la VI ha archiviato l’istanza, in quanto non sottoponibile a “ screening ” l’opera già autorizzata, il che è escluso dagli atti di giudizio. L’ente provinciale, per tal via, ha evidentemente confuso, come già sopra specificato, il progetto presentato per lo “ screening ” con quello assentito presso l’amministrazione comunale con comunicazione di inizio lavori e poi respinto dall’Enel nella sola parte inerente alla cabina, nonostante emerga dalla documentazione – e sia comunque non specificamente e tempestivamente contestato – che i due manufatti insistevano sua aree distinte.

Ne discende che l’istanza è stata archiviata illegittimamente e di conseguenza il relativo atto deve essere annullato.

Tuttavia, l’archiviazione non ha impedito l’avvio dell’esecuzione del progetto e la sua realizzazione del progetto (e, invero, l’atto di archiviazione non era lesivo e non poteva e non doveva essere immediatamente impugnato) nei termini utili per accedere agli incentivi del quarto conto energia.

In proposito, si evidenzia che, a differenza di quanto sostenuto dal Gestore, per usufruire della proroga fino al 31 marzo 2013 per l’accesso agli incentivi del quarto conto energia – disposta dall’art. 1, comma 425, della legge n. 228/2012, tramite il richiamo all’art. 1, comma 4, lettera c), del decreto del Ministro dello sviluppo OM del 5 luglio 2012 (cosiddetto quinto conto energia), che, a sua volta aveva prorogato l’applicazione del quarto conto energia recato dal d.m. 5 maggio 2011 per alcune tipologie di interventi – non doveva essere già emessa una valutazione d’impatto ambientale, ma doveva pendente la relativa procedura, che nel caso di specie era pendente, atteso che l’istanza di “ screening ” (erroneamente archiviata, con atto annullato in questa sede e i cui effetti non possono conseguentemente nuocere all’interessata) è sostanzialmente un modello alternativo d’introduzione della procedura di valutazione d’impatto ambientale.

Pertanto il provvedimento del Gestore del 18 settembre 2014 è illegittimo, in quanto ha escluso l’ammissione dell’intervento al quarto conto energia, soltanto perché « non risulta allo stato avviata presso gli Enti competenti alcuna procedura di VIA », nonostante gran parte dell’intervento sia esterna all’area archeologica e non necessiti, dunque, di alcuna valutazione d’impatto ambientale, e perché « la richiesta di Screening volontario inerente la sola parte delle “opere necessarie all’allacciamento dell’impianto fotovoltaico sito in Castenaso presso Via XXI OTTOBRE 1994 n. 4/4 consistenti un nuova cabina elettrica di connessione alla rete MT 15 kV da realizzarsi in cavidotto sotterraneo” è stata ritenuta peraltro dalla VI di GN irricevibile e dunque archiviata d’ufficio non potendosi, in tal caso, neppure ritenere avviato il relativo procedimento amministrativo », benché l’archiviazione sia stata frutto di un palese errore di fatto.

16.1. Tanto premesso, il giudice amministrativo, in questa fase, non può sostituirsi alle amministrazioni coinvolte, residuando spazi per l’esercizio di poteri amministrativi alla luce delle risultanze di un nuovo procedimento.

In particolare, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, in assenza di una definizione della domanda di screening volontario da parte della Città metropolitana di GN, il Gestore non può procedere ad adottare un provvedimento di ammissione dell’impianto alle tariffe incentivanti del quarto conto energia.

Quando la Città metropolitana si sarà doverosamente espressa positivamente sullo screening, allora il Gestore potrà e dovrà esercitare i propri poteri di verifica della domanda di accesso alle tariffe incentivanti del quarto conto energia e dell’allegata documentazione e dovrà determinarsi di conseguenza.

17. La domanda risarcitoria – sviluppata da pagina 16 a pagina 18 del gravame – è inammissibile, siccome allo stato non vagliabile per difetto assoluto di un suo pregiudiziale e indefettibile presupposto, non essendo stato ancora accertata la spettanza del bene della vita, il che non esclude che essa possa essere, se del caso, riproposta in altro giudizio laddove tale bene venga eventualmente riconosciuto.

18. In conclusione l’appello deve essere accolto nei sensi sopra descritti e, pertanto, in riforma della sentenza impugnato, il ricorso di primo grado va dichiarato ricevibile integralmente e va accolto con le precisazioni sopra illustrate e conseguentemente vanno annullati i due atti ivi impugnati (provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. GSE/P20140136290 del 18 settembre 2014 e atto della VI di GN prot. 11.11.2/2/2013 del 16 aprile), va disposto che la Città metropolitana di GN si pronunci espressamente sull’istanza presentata, in data 29 marzo 2013, dalla IO s.r.l. ex art. 4- bis , comma 2, lettera a), della legge regionale dell’Emilia-Romagna 18 maggio 1999, n. 9, vigente ratione temporis , e che il Gestore dei servizi energetici successivamente si ridetermini di conseguenza sull’istanza di ammissione alle tariffe incentivanti di cui al d.m. del 5 luglio 2011 (cosiddetto quarto conto energia) presentata in data 3 luglio 2013 dalla IO s.r.l. (prot. GSE/FTVA20131934455) in relazione all’impianto fotovoltaico denominato “IO Cimitero Castenaso” di potenza di 182 kW, ubicato nel Comune di Castenaso (BO), in via XXI ottobre 1944 e identificato con il numero 814533; va dichiarata inammissibile la domanda risarcitoria, siccome allo stato non vagliabile.

19. La peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite di ambedue i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 3214 del 2023, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza di primo grado, dichiara integralmente ricevibile il ricorso di primo grado e lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, con le conseguenze e le precisazioni di cui al paragrafo 18 della parte motiva.

Compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 30 settembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

GI ST AN, Presidente

CO IG, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

CO Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO IG	GI ST AN

IL SEGRETARIO