Pubblicato il 03/03/2026

N. 01657/2026REG.PROV.COLL.

N. 04544/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4544 del 2020, proposto da
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Acciaieria Valle Olona S.r.l. in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, sig. NO ND, rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Grassani, Stefano Mendolia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Stefano Grassani in Roma, piazza dei Caprettari 70;

nei confronti

Fonderia di Torbole Spa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia n. 02637/2019, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Acciaieria Valle Olona S.r.l. in Liquidazione e del sig. NO ND;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 il Cons. BE AV e uditi per le parti gli avvocati Filippo Arena in sostituzione dell'avv. Stefano Grassani e Stefano Mendolia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Acciaieria Valle Olona S.p.A. (in seguito anche solo “A.V.O.”) operava, all’epoca dei fatti per cui è causa, nel settore delle fonderie della ghisa e dell’acciaio, svolgendo attività di produzione, lavorazione e commercio di tubi in ghisa e di getti in ghisa.

2. Con l’art. 12 L. n. 273/2002, il legislatore italiano avviava un programma di razionalizzazione del settore delle fonderie della ghisa e dell’acciaio. Secondo quanto indicato al comma 2 di tale norma, il programma doveva essere diretto, “ nel rispetto della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato ”, al perseguimento delle seguenti finalità: “ a) promuovere una migliore qualificazione della produzione, anche attraverso la riorganizzazione della capacità produttiva e lo sviluppo di condizioni favorevoli alla sua concentrazione nelle imprese che presentano più elevati livelli di competitività; b) favorire migliori forme di collegamento fra la domanda e l'offerta; c) favorire la rilocalizzazione delle imprese per le quali sussistano problemi di compatibilità ambientale con il territorio in cui sono situati i loro stabilimenti, in base a quanto stabilito dal decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 372, recante attuazione della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento; d) favorire l'innovazione tecnologica volta alla riduzione delle fonti inquinanti e all'aumento del risparmio energetico .”. Il comma 3 della medesima norma stabiliva, poi, che le modalità e i criteri di realizzazione del programma sarebbero stati definiti con decreto del Ministero delle attività produttive, sentita la Conferenza per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.

3. Il Ministero dello Sviluppo Economico, subentrato al Ministero per le attività produttive, emanava il decreto ministeriale 13 gennaio 2004, n. 73 (“ Regolamento recante norme di attuazione dell’art. 12 della legge 12.12.2003 n. 272 ”), a mezzo del quale specificava, per ciascuna delle finalità indicate all’art. 12 della L. n. 273/2002, le singole azioni di intervento e i fondi stanziati. In particolare, con riferimento alla finalità di cui all’art. 12, comma 2, lett. a), della L. n. 273/2002, il Decreto Ministeriale 13 gennaio 2004 stabiliva all’art. 2 quanto segue:

“ 1. Ai fini della riorganizzazione del settore, per la presenza nel sistema produttivo di un eccesso di capacità produttiva, vengono incentivati programmi per la distruzione fisica degli impianti e macchinari che compongono il ciclo di produzione, con la conseguente chiusura del sito produttivo. Per sito produttivo si intende una unità produttiva idonea a realizzare un ciclo completo di attività di fonderia: fusione, colata, formatura, finitura come definiti nell'allegato C.

2. La misura del contributo fa riferimento al più elevato dei due valori previsti dalla Comunicazione della U.E. C (2002) 315 del 7 marzo 2002: «margine di contribuzione a costi fissi» - «valore residuo degli impianti da rottamare», ed è:

a) del 100% nell'ipotesi di riduzione della capacità produttiva conseguente a fusione tra imprese o ad accordi tra imprese di fonderia, che prevedano, tra l'altro, adeguata soluzione dei problemi occupazionali. In particolare, la fonderia che acquisisce la produzione dismessa deve dimostrare di aver raggiunto, nella media degli ultimi tre bilanci approvati, valori positivi di ROS. La certificazione deve essere effettuata da parte di una società di revisione. Va inoltre dimostrata, con perizia di tecnico esperto del settore, la capacità di realizzare, con i propri impianti, la produzione della fonderia che cessa l'attività;

b) del 60% della sua entità massima per la sola riduzione di capacità produttiva.

3. I predetti valori sono così individuati:

a) valore attualizzato del margine di contribuzione del rendimento degli impianti nell'ultimo triennio 2000-2002; per la determinazione del margine di contribuzione dell'impresa industriale, si fa riferimento alle sole voci di ricavo e di costo a monte del risultato operativo ad esclusione quindi delle componenti di natura sia finanziaria sia extraoperativa;

b) valore contabile residuo degli impianti da rottamare, al netto degli ammortamenti effettuati al 31 dicembre 2002.

4. I valori stessi sono accertati attraverso una istruttoria tecnica svolta da istituzione creditizia specializzata nella valutazione di complessi aziendali ed impianti industriali, con convenzione con il Ministero delle attività produttive, a seguito di selezione ad evidenza pubblica. L'onere derivante dalla predetta convenzione è a carico dello stanziamento previsto dall'articolo 12 della legge 12 dicembre 2002, n. 273.

5. Le imprese istanti sono altresì tenute:

a) ad effettuare una riclassificazione dei bilanci da parte di società di revisione, secondo lo schema di cui all'allegato D;

b) a prevedere, nei programmi di distruzione degli impianti, una adeguata soluzione dei problemi occupazionali conseguenti;

c) a procedere alla distruzione degli impianti oggetto di incentivazione entro un anno dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del presente regolamento;

d) per fruire del 100% del contributo, a presentare un accordo sottoscritto con l'impresa in grado di realizzare la produzione dismessa in cui siano indicati i requisiti di cui al comma 2, lettera a), del presente articolo.

6. La distruzione degli impianti produttivi consiste nel taglio delle parti degli impianti indicate nell'allegato C. I costi di tali operazioni sono detratti dal ricavo della cessione del rottame.

7. Apposite commissioni costituite con decreto del Direttore generale per il coordinamento degli incentivi alle imprese procedono alla verifica della distruzione degli impianti produttivi. Per i relativi compensi si fa riferimento al decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato 27 marzo 1984, e successive modificazioni. Il relativo onere è a carico dello stanziamento previsto dall'articolo 2, della legge 12 dicembre 2002, n. 273.

8. I ricavi ottenuti dalle imprese istanti con la vendita del rottame, al netto dei costi sostenuti per gli interventi riconducibili al taglio alla fiamma e alla demolizione degli impianti, sono conferiti mediante versamento alle entrate di bilancio dello Stato e, comunque, dopo aver percepito l'intero contributo spettante per la rottamazione degli impianti. Non sono detraibili i costi di rimozione e smaltimento di eventuali materiali tossico-nocivi. Non sono riconoscibili costi di personale protratti oltre la data di verifica, da parte della Commissione ispettiva, della avvenuta rottamazione degli impianti. La differenza tra ricavi e costi ammissibili, riferita alla vendita del rottame, viene calcolata dall'amministrazione sulla base della documentazione redatta in conformità dell'allegato E. Il risultato di tale calcolo viene comunicato alle imprese per il successivo versamento alle entrate di bilancio .”

4. Con istanza del 18 giugno 2004 AV domandava al Ministero dello Sviluppo Economico di accedere all’agevolazione prevista dall’art. 2, comma 2, lett. a) del D.M. n. 73/2004 nella misura di €. 2.664.281,69, prospettando un programma di riorganizzazione della capacità produttiva e la stipula di accordi per la soluzione dei problemi occupazionali: precisamente AV dichiarava un valore residuo degli impianti di €. 213.281,69 ed un Margine di Contribuzione a Costi Fissi di €. 2.664.281,69.

5. Con distinti decreti del 16 dicembre 2005 e 22 dicembre 2005 del Ministero, vista l’incapienza dello stanziamento previsto per le iniziative di cui all’art. 2 della L. n. 273/2002, la Società era ammessa a fruire di un contributo complessivo di €. 1.658.590,58.

6. Successivamente, con decreto del Ministero delle Attività Produttive del 6 febbraio 2006, veniva ulteriormente precisato che:

- “ L'indennizzo per la perdita del valore patrimoniale dell'impianto, determinata dall'adesione dell'impresa istante al programma nazionale di riorganizzazione della capacità produttiva nel settore delle fonderie è costituito dal contributo per la distruzione fisica degli impianti e macchinari che compongono il ciclo di produzione, di cui all'art. 2 del decreto ministeriale 13 gennaio 2004, n. 73, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - serie generale - n. 69 del 23 marzo 2004 .” (art. 1);

- l’indennizzo medesimo “ è corrisposto in seguito alla cancellazione dell'impresa dal «Registro delle imprese» ai sensi dell'art. 2495 del codice civile , ovvero per le imprese costituite da più rami di attività, in seguito a cessione del ramo di attività di fonderia ad altra impresa di nuova costituzione, la quale, dopo aver concluso le operazioni e gli adempimenti per la distruzione fisica degli impianti, cessi l'attività .” (art. 2);

- la misura del contributo dovesse determinata in conformità ai parametri stabiliti dall’art. 2, comma 3, del d.m. n.73/2004 (art. 3).

7. Il Ministero dello Sviluppo Economico, a seguito dell’apposita istruttoria, finalizzata a determinare il valore dell’impianto da rottamare, con nota del 14.09.2006 determinava in via definitiva l’indennizzo a favore della Acciaieria Valle Olona s.r.l., nella quale si era nel frattempo trasformata la Acciaieria valle Olona S.p.A., in €. 1.645.365,58; con tale nota precisava, tuttavia, che l’erogazione del contributo era subordinata a due condizioni, ovvero: la verifica della distruzione dell’impianto da parte della apposita Commissione ministeriale, nonché l’intervenuta cessione del ramo di attività oggetto di dismissione ad altra impresa di nuova costituzione, la quale, dopo aver concluso le operazioni e gli adempimenti per la distruzione fisica degli impianti, avesse cessato l'attività.

8. Il legislatore interveniva nuovamente sulla materia con l’art. 51-quater del decreto legge n. 248 del 31 dicembre 2007, convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 2008, n.31, ribadendo, con tale norma, che l’incentivo de quo dovesse essere corrisposto con le modalità di cui al predetto decreto ministeriale 6 febbraio 2006. Con decreto del Ministero per lo Sviluppo Economico del 17 aprile 2009, quindi, il Ministero confermava che “ La misura del contributo da corrispondere a titolo di indennizzo per la perdita patrimoniale degli impianti a seguito dell’adesione al programma nazionale di riorganizzazione della capacità produttiva del settore delle fonderie, ai sensi dell’art. 3, comma 1, del D.M. del 6 febbraio 2006, è determinata in conformità a quanto previsto dall’art. 2, comma 3 del D.M. n. 73/2004, individuando i valori di cui al paragrafo a) “margine di contribuzione a costi fissi” e al paragrafo b) “valore residuo degli impianti da rottamare” e, facendo riferimento al più elevato dei due, è del 100%, ovvero del 60%, secondo i criteri stabiliti dall’art. 2, comma 2, del citato D.M. n. 73/2004 ”.

9. AV s.r.l. provvedeva il 6 aprile 2007 alla cessione del ramo d’impresa relativo all’attività di fonderia alla Fonderia Valle Olona s.r.l., società appositamente costituita il 16 marzo 2007 tra i ND NO e ND RO, la quale assumeva l’obbligo di procedere alla distruzione degli impianti ceduti; la Fonderia Valle Olona s.r.l. provvedeva allo smantellamento, veniva poi messa in stato di liquidazione il 30 maggio 2007 e definitivamente cancellata dal Registro Imprese il 22 ottobre 2007 (come risulta dal certificato camerale prodotto come doc. 23 della ricorrente). I signori NO ND, in qualità di socio superstite della Fonderia Valle Olona s.r.l., rappresentava quindi al Ministero di essere l’avente diritto al contributo, ed in tale qualità ha poi promosso il presente giudizio, unitamente alla Accaieria Valle Olona s.r.l.

10. Con decreto direttoriale 17 aprile 2009 il Ministero dello Sviluppo Economico-Direzione Generale per la politica industriale e la competitività, ribadiva nuovamente che la misura del contributo da corrispondere avrebbe dovuto essere determinato in conformità ai parametri stabiliti dall’art. 2, commi 2 e 3, del menzionato d.m. n.73/2004.

11. Dopo varie sollecitazioni, con provvedimento del 7 novembre 2013, n. 3105, il Ministero dello Sviluppo Economico, Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica – Direzione Generale, richiamata una nota del 28 luglio 2010 della OF-Federaziona Nazionale Fonderie in cui chiedeva al Ministero di valutare la possibilità di procedere alla erogazione dell’indennizzo “ nelle forme previste dal de minimis ”, autorizzava l’erogazione, a favore della Acciaieria Valle Olona s.r.l., già Acciaieria Valle Olona S.p.A., dell’indennizzo nei limiti previsti dal Regolamento de minimis , ovvero nei limiti della somma di € 200.000,00, peraltro disponendo che il pagamento fosse effettuato a favore di Equitalia Nord S.p.A., in qualità creditore pignorante.

12. Avverso il suddetto provvedimento la A.V.O. s.r.l. in liquidazione e il sig. NO ND ricorrevano innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, chiedendo l’annullamento della determinazione ministeriale del 7 novembre 2013 e la condanna del Ministero alla erogazione del contributo determinato con il provvedimento del 14 settembre 2006, oltre al risarcimento da danno da ritardo; in subordine, i ricorrenti formulavano inoltre domanda di condanna del Ministero al risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell’affidamento risposto sulla legittimità dei provvedimenti attuativi dell’art. 12, della L. n. 273/2002.

13. I motivi posti a fondamento dei ricorsi di primo grado possono essere così sintetizzati:

I) violazione di legge – art. 7 legge 241/90 - mancata comunicazione dell’avvio del procedimento: l’Amministrazione avrebbe omesso di dare comunicazione dell’apertura del procedimento di autotutela finalizzato all’annullamento del provvedimento - del 14 settembre 2006 - di concessione del contributo ed era stato contestualmente ridotto il contributo in applicazione del regime del de minimis ;

II) violazione di legge – art. 21-nonies L. 241/1990; eccesso di potere per disparità di trattamento; violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza; violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, in relazione alla circostanza che gli atti impugnati, che implicano implicito annullamento in autotutela della determinazione che ha concesso il contributo, é intervenuto a distanza di anni, con lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario del provvedimento;

III) violazione di legge – art. 3 L. 241/90 – difetto di motivazione: il provvedimento impugnato si fonda su una motivazione in cui per la prima volta, dopo 9 anni, si accenna alla esistenza di una procedura di notifica della misura alla UE, avviata in applicazione della disciplina degli aiuti di stato e al fatto che quest’ultima non sarebbe stata portata a termine; tuttavia il Ministero non fornisce indicazioni più precise sull’epoca di inizio della procedura, le ragioni per cui non è stata portata a termine e il significato della “sospensione” dell’erogazione degli incentivi richiesti;

IV) violazione di legge – violazione del trattato sul funzionamento dell’unione europea (artt. 107 e ss.) - Reg. CE 22.3.1999, n. 659 - erronea applicazione della normativa comunitaria, in particolare dell’art. 107 TFUE: il contributo erogato ex art 12 della L. 273/2002 e art 51 quater D.L. 248/2007 non sarebbe qualificabile come aiuto di stato in quanto avrebbe natura di ‘indennizzo’ e non conferirebbe un vantaggio economico ad un’impresa, in quanto avente meramente carattere compensativo della distruzione di un impianto produttivo. Inoltre il contributo, essendo corrisposto solo a seguito della cancellazione dell’impresa dal Registro delle Imprese ai sensi dell’art. 2495 c.c., ovvero, per le imprese costituite da più rami di attività, in seguito alla cessione del ramo di attività di fonderia ad altra impresa di nuova costituzione, che, dopo avere concluso le operazioni e gli adempimenti per la distruzione fisica degli impianti, cessi l’attività, non sarebbe idoneo a falsare la concorrenza nel settore in quanto erogato a favore di un soggetto ormai estraneo allo stesso;

V) eccesso di potere; contraddittorietà con atti precedenti; irrazionalità; violazione di legge: con i provvedimenti di liquidazione del contributo del 2006 il Ministero aveva condizionato l'erogazione dell'agevolazione esclusivamente alla conclusione delle operazioni di verifica della distruzione degli impianti produttivi da parte dell'apposita Commissione Ministeriale, nonché all'assoggettamento delle imprese alla fattispecie prevista dall'art 2 del DM 6.02.2006. Tale impostazione sarebbe stata confermata con i provvedimenti successivi. La contraddittorietà del decreto impugnato con tali provvedimenti sarebbe di tutta evidenza.

14. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio con ordinanza n. 12492 del 19 dicembre 2017 declinava la propria competenza a favore del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia.

15. A seguito di rituale riassunzione del giudizio, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, con la sentenza del cui appello si tratta:

- ha ritenuto il decreto del 7 novembre 2013 atto necessitato e doveroso conseguente al mancato rispetto della disciplina europea in materia di aiuti di stato;

- ha ritenuto infondati i motivi posti a fondamento della domanda di annullamento;

- ha respinto la domanda tendente al pagamento del contributo per la parte non ancora erogata;

- ha respinto la domanda di risarcimento del danno da ritardo, per mancata dimostrazione del danno dedotto: in particolare ha affermato che non vi sarebbe prova del nesso di causalità tra la perdita di liquidità della società – con conseguente mancato pagamento di IVA all’erario – e la mancata percezione del contributo, e non sarebbe provato il danno connesso alla mancata disponibilità di un credito certo, liquido ed esigibile (cioè il contributo originariamente determinato), posto che “ mancando un presupposto fondamentale, ovvero la valutazione di compatibilità del contributo con le regole in materia di aiuti di Stato ”, il contributo non può ritenersi esigibile;

- ha accolto la domanda di risarcimento del danno per lesione del legittimo affidamento, sul presupposto che il Ministero avrebbe, con il proprio comportamento, ingenerato nella ricorrente un affidamento sulla possibilità di ricevere il contributo, reiterando e riconfermando la spettanza del contributo: tale comportamento avrebbe violato doveri di informazione nei confronti della impresa interessata, in particolare sul punto delle criticità riscontrate in sede di procedimento di notifica alla Commissione, che sono state taciute sino all’ultimo. Non potrebbe poi ascriversi a responsabilità della ricorrente il mancato esperimento di controlli sul procedimento di notifica alla Commissione, che non sarebbe realisticamente esigibile;

-ha quantificato il danno in via equitativa nel 30% della differenza tra il contributo inizialmente quantificato e i 200.000,00 erogati in forza del decreto impugnato, oltre alle spese sostenute per dare corso alla domanda di contributo; in tutto, per un ammontare complessivo di €. 462.251,26.

16. Avverso tale decisione ha proposto appello il Ministero.

Con unico, articolato, motivo d’appello, il Ministero deduce l’erroneità dell’appellata sentenza per contraddittorietà, dal momento che essa da una parte riconosce la legittimità del provvedimento di autotutela e la sua doverosità, dall’altra parte addossa all’Amministrazione la responsabilità, disapplicando il principio per cui il beneficiario di un aiuto concesso illegittimamente non può invocare il legittimo affidamento, in quanto la regola di diligenza gli impone di accertarsi se lo Stato abbia provveduto alla notifica dell’aiuto alla Commissione, e tale onere non viene meno per il solo fatto che l’Amministrazione nel frattempo si attivi per assicurare il buon esito della procedura. Il ragionamento del TAR, quindi, si scontrerebbe con il principio di autoresponsabilità, sia perché la necessità della notifica alla Commissione era stata evidenziata nel parere reso dal Consiglio di Stato sullo schema del decreto n. 73/2004, sia perché la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha ormai più volte evidenziato che un operatore economico diligente deve normalmente essere in grado di accertarsi che la procedura di controllo dell’aiuto sia stata rispettata (cfr. Corte di Giustizia, 20.03.1997, causa C-24/95, Alcan Deutschland). Inoltre, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha già riconosciuto che l’esercizio del potere di autotutela riguardo a provvedimenti che comportano un illegittimo esborso di pubblico denaro non richiede una specifica valutazione della sussistenza e della prevalenza dell'interesse pubblico, essendo questo in re ipsa nella indebita erogazione di benefici economici a danno delle finanze pubbliche, e non consente di ritenere maturata una posizione di definitivo affidamento del beneficiario del contributo. Infine, anche gli atti che, secondo il TAR, avrebbero ingenerato l’affidamento della ricorrente, non possono ragionevolmente ritenersi idonei a tale scopo.

Il Ministero ha contestato, poi, il criterio di liquidazione del danno seguito dal TAR, rilevando che la ricorrente non aveva dimostrato il danno subìto e che non sussistevano le condizioni per fare ricorso al criterio equitativo, che ha natura del tutto residuale. Il TAR avrebbe anche errato nel ritenere che il danno subìto dalla Società dovesse rapportarsi alla lesione del patrimonio connessa alla avvenuta demolizione dell’impianto: secondo il Ministero appellante la Società avrebbe dovuto dimostrare che avrebbe proseguito l’attività aziendale.

17. L’Acciaieria Valle Olona s.r.l. in liquidazione ed il sig. NO ND si sono costituiti in giudizio per resistere alla impugnazione, proponendo anche i seguenti motivi di appello incidentale:

I) erroneità dell’appellata sentenza laddove respinge i 5 motivi articolati a sostegno della domanda di annullamento sul mero presupposto che la rideterminazione del contributo fosse un atto dovuto. Tale conclusione sarebbe erronea: prima di tutto perché la misura in parola non poteva considerarsi quale aiuto di stato, ed inoltre per la ragione che un tale argomentare equivarrebbe ammettere che lo Stato, ad onta dei principi vigenti in uno stato di diritto, possa impunemente mutare d’avviso, sospendendo l’erogazione di un contributo già riconosciuto da anni e dopo aver preteso delle controprestazioni significative, senza neppure premurarsi di portare a termine il procedimento di notifica alla Commissione.

Si contesta anche l’affermazione del TAR secondo cui la qualificazione di una misura come aiuto “compete in via esclusiva alla Commissione UE”.

Infine l’appellante incidentale rileva che il TAR non è entrato nel merito dei nessuno dei 5 motivi posti a fondamento della domanda di annullamento, che vengono riproposti formalmente.

II) contraddittorietà ed erroneità della appellata sentenza in punto danno da ritardo: l’assenza di un provvedimento della Commissione sarebbe del tutto inconferente sulla determinazione del danno da ritardo; il ritardo nell’adozione del provvedimento finale avrebbe indotto l’impresa a cessare la produzione sin dal 2004, a distruggere l’impianto produttivo, con conseguente perdita della capacità produttiva, cagionando inoltre una perdita di liquidità che ha, a sua volta, determinato ulteriori conseguenze pregiudizievoli. Sussisterebbero, inoltre, tutti gli ulteriori elementi costitutivi della responsabilità della amministrazione ex art. 2 bis della L. n. 241/90.

III) contraddittorietà ed erroneità della appellata sentenza in ordine alla quantificazione del danno da lesione del legittimo affidamento. Gli appellanti incidentali contestano l’affermazione del TAR secondo cui non poteva essere riconosciuto, come danno risarcibile il valore degli impianti, “ considerato che in tal modo la ricorrente otterrebbe più di quanto sarebbe alla stessa spettato se il procedimento amministrativo ex L. 273/2002 fosse andato a buon fine ”. Il pregiudizio sarebbe insito nella dismissione degli impianti e quindi il danno corrispondente al valore dei medesimi, inclusi i redditi che avrebbero potuto generare: a tale proposito l’appellante richiama il valore degli impianti già calcolato ai fini della domanda, pari a €. 2.664.381,69, per concludere che a titolo di risarcimento da ritardo il Ministero dovrebbe essere condannato, quantomeno, al pagamento dell’importo del contributo originario, oltre ai costi sostenuti per tutta l’operazione.

17.1. Gli appellanti incidentali, quindi, ripropongono tutti i motivi già articolati in primo grado.

18. A seguito dell’udienza pubblica del 04.04.2023, il Collegio emetteva un’ordinanza istruttoria disponendo l’acquisizione: (i) dell’atto con cui il Ministero aveva notificato alla Commissione Europea la misura contemplata nel decreto ministeriale n. 73/2004; (ii) degli atti che documentano l’interlocuzione successivamente intervenuta tra il Ministero e la Commissione; (iii) dell’atto di ritiro del Ministero; (iv) di eventuali atti di interlocuzione successiva intrattenuti tra la Commissione e il Ministero.

18.1. In ottemperanza alle suddette ordinanze istruttorie, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy (succeduto al Ministero dello Sviluppo Economico) ha depositato la nota prot. U.0246290 del 31.7.2023 con la quale la Direzione competente ha riferito che “ la procedura di notifica alla Commissione Europea delle misure agevolativa in questione “è stata a suo tempo seguita dalla attuale D.G. per la Politica Industriale, l’Innovazione e le PMI” e che la Direzione Generale Incentivi alle Imprese “non è in possesso della documentazione”. Al riguardo, si comunica che, trattandosi di notifiche risalenti nel tempo, in quanto inerenti la misura contemplata nel decreto ministeriale n. 73/2004, ed essendo venuto meno l’obbligo legale di conservazione, da una verifica presso gli archivi di questa Direzione Generale non è stato possibile reperire atti afferenti la richiesta in oggetto. In aggiunta, si fa presente che il sistema informatico della Commissione europea tramite il quale a suo tempo sono state espletate entrambe le procedure di notifica (denominato “SANI”) è stato, nel frattempo, sostituito da un diverso sistema informatico (denominato “SANI2”) per cui non è possibile nemmeno rinvenire la predetta documentazione in via telematica ”.

19. Il ricorso è stato chiamato per la decisione all’udienza del 12.10.2023, in occasione della quale il Collegio, con ordinanza n. 10262 del 29 novembre 2023, ha sospeso il giudizio rilevando la necessità di attendere l’esito del rinvio pregiudiziale disposto, nei giudizi n. 6895/2019 R.G. e n. 6896/2019 R.G. sui seguenti quesiti, rilevanti anche ai fini della definizione del presente giudizio:

“ I) Se una misura qual è quella disciplinata dalla normativa nazionale richiamata al paragrafo 20, e in particolare la misura prevista dall’art. 2, comma 2, lett. a) del decreto ministeriale n. 73/2004 sia qualificabile quale “aiuto “ ai sensi e per gli effetti degli artt. 107 e 108 TFUE nonché del Regolamento (UE) del Consiglio del 22.03.1999 - n. 659;

II) Se una misura qual è quella disciplinata dalla normativa nazionale richiamata al paragrafo 20, e in particolare la misura prevista dall’art. 2, comma 2, lett. b) del decreto ministeriale n. 73/2004, sia qualificabile quale “aiuto “ ai sensi e per gli effetti degli artt. 107 e 108 TFUE nonché del Regolamento (UE) del Consiglio del 22.03.1999 - n. 659 .”.

20. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è pronunciata sull’ordinanza di rinvio pregiudiziale dianzi citata con sentenza del 13 marzo 2025, resa sulle cause riunite C-746723 e C- 747/23.

21. La causa è stata quindi chiamata, a seguito di istanza di fissazione dell’udienza depositata da parte appellata, alla udienza pubblica del 30 ottobre 2025, in occasione della quale, previo scambio di memorie, la causa è stata chiamata in decisione.

DIRITTO

22. Il Collegio ritiene necessario procedere, per una questione di pregiudizialità logica, dall’esame del primo motivo d’appello incidentale, tendente ad accertare che la misura oggetto dell’atto impugnato non sarebbe un aiuto di Stato, che pertanto l’atto impugnato non costituiva un atto doveroso, che il TAR avrebbe potuto e dovuto effettuare la verifica della natura del contributo, non competendo in via esclusiva alla Commissione una tale valutazione. Gli appellanti incidentali, inoltre, rilevano che “ la Sentenza non entra nel merito di ciascuna delle cinque censure puntualmente avanzate dalle Ricorrenti ”, preannunciando la riproposizione di detti motivi, come in effetti avvenuto.

22.1. E’ necessaria una preliminare attività di interpretazione e qualificazione della censura in esame. Questa, laddove evidenzia che “ la Sentenza non entra nel merito di ciascuna delle cinque censure puntualmente avanzate dalla Ricorrenti ”, in sostanza lamenta anche una omessa disamina dei cinque motivi posti a fondamento della domanda di annullamento.

22.1.2. In parte qua la censura in esame è fondata, dovendosi rilevare che il TAR non ha effettuato una vera disamina di tali censure, che presupponevano l’affermata natura dell’atto impugnato quale atto di annullamento in autotutela del contributo precedentemente già riconosciuto.

22.1.3. Osserva il Collegio, infatti, che il TAR, ritenendo che il contributo non potesse essere erogato in mancanza di autorizzazione della Commissione, è pervenuto alla conclusione che “ il Ministero, stante l’impossibilità di una valutazione autonoma sulla compatibilità del contributo pubblico, non poteva che erogare il contributo nella misura di euro 200.000,00, misura stabilita dall’articolo 3 del Regolamento per la corresponsione degli aiuti de minimis (Reg. (CE) 15/12/2006, n. 1998/2006/CE, vigente ratione temporis), per i quali è prevista l’esenzione dall’obbligo di notifica alla Commissione, in quanto si tratta di aiuti che sono a monte valutati come inidonei (per l’entità della misura massima erogabile) a falsare le dinamiche2. Il sostanziale annullamento in autotutela dei decreti del 16 dicembre 2004 e 22 dicembre 2015 con cui il Ministero aveva riconosciuto alla ricorrente il contributo complessivo euro 1.658.590,58, si atteggia come un atto necessitato e doveroso conseguente al mancato rispetto della disciplina europea in materia di aiuti di Stato, per cui lo stesso non può essere annullato (cfr. Tar Torino 18 marzo 2019 n. 292) .”. Quindi, dalla natura necessitata dell’atto impugnato il TAR ha fatto discendere l’infondatezza dei motivi di primo grado, osservando che “ 15. Dalla doverosità dell’annullamento in autotutela, ricavabile dalla disciplina europea in materia di aiuti di Stato, discende la conseguente infondatezza anche dei primi tre motivi di ricorso. 15.1. L’attività necessitata per la realizzazione dei superiori interessi dell’Unione Europea si impone, infatti, agli Stati membri a prescindere dal rispetto delle garanzie procedimentali previste dal diritto interno nei procedimenti di autotutela. 16. Per le ragioni che precedono la domanda di annullamento del decreto del 7 novembre 2013 deve essere rigetta”.

22.1.4. Il richiamato passaggio della motivazione della appellata sentenza evidenzia che il TAR, dopo aver affermato in via del tutto incidentale che l’atto impugnato integrerebbe un annullamento in autotutela, ha ritenuto dirimente il mancato espletamento della procedura di autorizzazione innanzi alla Commissione Europea ai fini di affermare la doverosità dell’annullamento in autotutela: per questa ragione il TAR non è sceso in un esame approfondito dei motivi di ricorso di primo grado (sinteticamente richiamati al precedente paragrafo 13), tutti presupponenti la natura di autoannullamento di autotutela del decreto del 7 novembre 2013, e quindi non si è neanche soffermato ad esaminare il decreto medesimo al fine di indagarne la natura.

22.1.5. La circostanza che il TAR non abbia esaminato partitamente le censure di primo grado, arrestandone l’esame alla constatazione di un fatto giuridico di per sé preclusivo al relativo accoglimento, consente al Collegio di ritenere fondato il primo motivo d’appello sotto il profilo della omessa disamina, e di procedere all’esame dei motivi di ricorso articolati a fondamento della domanda di annullamento.

22.2. La disamina dei motivi di primo grado deve partire da una indagine relativa alla natura dell’atto impugnato.

22.2.1. Nelle premesse, oltre alla cronistoria dei fatti rilevanti vi si legge quanto segue:

“ CONSIDERATO che l’erogazione degli incentivi a suo tempo concessi alle imprese in questione ha subito una sospensione a seguito dei profili di criticità emersi in sede di notifica della misura alla U.E. che hanno impedito il completamento di tale procedura nei confronti della Commissione Europea; TENUTO CONTO dell’istanza avanzata dall’OF – Federazione Nazionale Fonderie con nota n. 118570 del 28 luglio 2010, con la quale si sottopone alla valutazione di questo Ministero “la possibilità di procedere all’erogazione degli indennizzi nelle forme previste dal de minimis”; VISTE la relazione n. 6682 del 28.09.2010 con la quale la predetta soluzione è stata prospettata al Direttore Generale per l’Incentivazione delle Attività Imprenditoriali, e la conseguente ministeriale del 21.01.2011, con la quale è stata richiesta al Ministero dell’Economie e delle Finanze la riassegnazione sul capitolo 7342 – Piano di gestione 81 – del bilancio del Ministero dello Sviluppo Economico, in termini di competenza e di cassa, di complessivi €. 2.800.000,00 in ragione di €. 200.000,00 (de minimis) per ciascuno degli impegni a suo tempo assunti ai sensi della L. n. 273/2002, tra cui quello in favore della sopra citata ACCIAIERIA VALLE OLONA s.r.l. in liquidazione;… ”.

Quindi, il provvedimento, dato atto delle successive modifiche contabili necessarie, e della pendenza di un pignoramento promosso da Equitalia Nord S.p.a. nei confronti della Acciaieria Valle Olona s.r.l., così dispone: “ E’ autorizzato il pagamento di €. 200.000,00 a favore di EQUITALIA OR SPA…... L’onere del pagamento di complessivi €. 200.000,00, di cui al presente comma, grava sul capitolo.... ”.

22.2.2. Il provvedimento in esame si fonda sul presupposto che la sospensione dell’erogazione del contributo era già stata decisa in un’altra sede, non meglio precisata, connessa alla notifica della misura alla Commissione Europea; dopo di che, sul presupposto che tale sospensione fosse ancora in essere, il provvedimento si è limitato ad autorizzare l’erogazione agli appellanti di €. 200.000,00, senza disporre esplicitamente la revoca della parte eccedente del contributo concesso, e senza dare atto esplicitamente della già avvenuta revoca della predetta eccedenza con diverso provvedimento: l’erogazione dei 200.000,00 euro viene giustificata, nel provvedimento, con la richiesta in tal senso avanzata da OF e, sostanzialmente, con la possibilità di qualificare un tale contributo quale de minimis .

22.2.3. Il provvedimento in esame è certamente ambiguo, non avendo esso disposto o dato atto della revoca del contributo nella misura eccedente i 200.000,00 euro; tuttavia il lungo lasso di tempo intercorso tra il momento in cui è emersa la possibile illiceità del contributo, quale aiuto di stato, e l’adozione del decreto ministeriale del 29 ottobre 2012, suggerisce che il Ministero abbia deciso di erogare il contributo di 200.000,00 euro in via definitiva e una tantum , implicitamente revocando la parte del contributo eccedente tale importo, e ciò per ragioni connesse alla mancata notifica della misura alla Commissione Europea, e quindi alla qualificazione della stessa quale aiuto di stato.

22.3. Ciò premesso, il Collegio è dell’avviso che i suddetti motivi del ricorso di primo grado non possono essere accolti a cospetto del fatto che la misura per cui è causa deve qualificarsi quale aiuto di stato non assistito da autorizzazione della Commissione Europea.

22.3.1. Merita preliminarmente rammentare che nel momento in cui sia accertata la natura illegale, per violazione dell’art. 108 T.F.U.E., di un aiuto di stato, questo deve essere assolutamente recuperato, e se non erogato deve essere bloccato. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, infatti, con la sentenza della Grande Sezione 5 marzo 2019, nella causa C-349/17, paragrafi 89-91, ha affermato che spetta ai giudici nazionali e a tutte le autorità degli Stati membri “ garantire che vengano tratte, conformemente al loro diritto nazionale, tutte le conseguenze di un’eventuale violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE, segnatamente per quanto riguarda sia la validità degli atti di esecuzione sia il recupero delle sovvenzioni finanziarie concesse in violazione della disposizione sopra citata, cosicché l’oggetto del loro compito è di adottare le misure idonee a rimediare all’illegittimità della messa ad esecuzione degli aiuti, affinché il beneficiario non conservi la libera disponibilità di questi ultimi per il tempo rimanente fino alla decisione della Commissione … Orbene, qualsiasi disposizione del diritto dell’Unione che soddisfi i requisiti necessari per produrre un effetto diretto vincola tutte le autorità degli Stati membri, vale a dire non soltanto i giudici nazionali, ma anche tutti gli organi amministrativi, comprese le autorità decentrate, e tali autorità sono tenute a darvi applicazione … Infatti, secondo una costante giurisprudenza della Corte, sia le autorità amministrative, sia i giudici nazionali incaricati di applicare, nell’ambito delle loro rispettive competenze, le norme del diritto dell’Unione, hanno l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme … Ne consegue che un’autorità nazionale, ove constati che un aiuto da essa concesso in applicazione del regolamento n. 800/2008 non soddisfa le condizioni stabilite per beneficiare dell’esenzione prevista da tale regolamento, è tenuta, mutatis mutandis, a rispettare gli stessi obblighi che vengono richiamati al punto 89 della presente sentenza, tra cui quello di recuperare di propria iniziativa l’aiuto illegittimamente concesso”.

Nella successiva sentenza del 7 aprile 2022, resa nelle cause riunite C-102/21 e C-103/21, la Corte, oltre a ribadire l’obbligo di recupero degli aiuti di stato concessi in violazione dell’art. 108, paragrafo 3, T.F.U.E., ha ulteriormente rammentato (paragrafo 44) che “ da una giurisprudenza costante risulta che il divieto di messa ad esecuzione dei progetti di aiuto enunciato all'articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE è provvisto di effetto diretto, e che l'immediata applicabilità di detto divieto di messa ad esecuzione stabilito da tale disposizione si estende a qualsiasi aiuto che sia stato portato ad esecuzione senza essere notificato (v., in tal senso, sentenza del 5 marzo 2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, punto 88 e giurisprudenza ivi citata). ”, e che (paragrafi 50 e 51) “ nel sistema di controllo degli aiuti di Stato istituito dal Trattato, i giudici nazionali e la Commissione svolgono ruoli complementari ma distinti (sentenza del 2 maggio 2019, A-Fonds, C-598/17, EU:C:2019:352, punto 45 e giurisprudenza ivi citata). 51 Pertanto, la Commissione non può imporre il recupero di un aiuto per il solo motivo della sua illegalità e deve quindi procedere a una valutazione completa della compatibilità di quest'ultimo con il mercato interno a prescindere dal fatto che il divieto di esecuzione senza previa autorizzazione sia stato rispettato o meno (v., in tal senso, sentenza del 14 febbraio 1990, Francia/Commissione , C-301/87, EU:C:1990:67, punti da 17 a 23), Commissione alla quale l'articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 2015/1589 consente tuttavia di ordinare il recupero a titolo provvisorio di un aiuto concesso illegalmente fino a che non abbia deciso in merito alla sua compatibilità con il mercato interno .”.

22.3.2. A fronte di tali pronunciamenti la Sezione (cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza n. 4961 del 1° aprile 2025) ha recentemente affermato che “ un’autorità nazionale, in presenza di un aiuto illegale, è tenuta a recuperare, anche di propria iniziativa e senza necessità che intervenga un ordine di recupero della Commissione europea, l’aiuto illegittimamente concesso. Di conseguenza, è infondata la tesi dell’appellante secondo cui le autorità statali, in presenza di un aiuto illegale, potrebbero adottare solamente misure temporanee ed interinali in attesa della decisione di recupero della Commissione europea .”.

22.3.3. Consegue da quanto dianzi esposto che se confermata la natura di aiuto di stato del contributo per cui è causa, la decisione del Ministero di sospenderne l’erogazione sarebbe pienamente giustificata e legittima, addirittura doverosa e quindi vincolata, e pertanto tale da rendere irrilevante il tempo trascorso dal provvedimento che ha riconosciuto il beneficio e, inoltre, da rendere irrilevante l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, l’inadeguatezza della motivazione e la apparente contraddittorietà con atti precedenti.

22.4. In effetti, la natura della misura oggetto di causa è già stata sottoposta all’esame della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la quale, con la sentenza del 13 marzo 2025, resa sulle cause riunite C-746723 e C- 747/23, ha rammentato, in termini generali, che la qualificazione di una misura nazionale come “ aiuto di stato ” ai sensi dell’art. 107 TFUE, richiede che siano soddisfatti quattro requisiti, ovvero: (i) che si tratti di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali; (ii) che sia idoneo a incidere sugli scambi tra Stati membri; (iii) che conceda un vantaggio selettivo al suo beneficiario; (iv) che falsi o minacci di falsare la concorrenza.

Dai paragrafi 35 e 36 della decisione emerge, in particolare, che l’idoneità di una misura a minacciare/distorcere la concorrenza è valutata in via sostanzialmente astratta, non occorrendo alcuna dimostrazione al riguardo, una volta che sia accertato che il settore inciso dalla misura è aperto alla concorrenza: nel caso specifico è pacifico che il settore delle fonderie della ghisa e acciaio era aperto alla concorrenza ed era oggetto di scambi transfrontalieri.

Dai paragrafi 40-42 della decisione si evince, inoltre, che deve qualificarsi come aiuto di stato qualsiasi misura che apporti un vantaggio che i beneficiari non potrebbero ottenere “ in condizioni normali di mercato ”: al fine di effettuare tale valutazione si applica il principio dell’operatore privato, secondo cui si va a verificare se lo Stato membro conceda il beneficio nella sua qualità di operatore privato o nella sua qualità di potere pubblico, ed inoltre si devono valutare la natura e l’oggetto della misura, il contesto in cui si colloca e l’obiettivo perseguito; nel caso di specie è pacifico che la misura é stata erogata dallo Stato italiano in qualità di autorità pubblica e non di privato, il che preclude l’applicazione del principio dell’operatore privato.

Con specifico riferimento al caso concreto la Corte, “ competente a fornire al giudice alcune indicazioni ” ha anche precisato che la misura oggetto di causa ha lo scopo di alleviare, almeno in parte, gli oneri collegati alla cessazione della produzione di un settore caratterizzato da una certa sovraccapacità produttiva, ed ha inoltre rilevato che in un settore caratterizzato da sovrapproduzione è difficile che il valore di vendita di una azienda rispecchi il valore intrinseco dell’azienda medesima. Sulla base di tali considerazioni, e tenendo conto del fatto che nel caso di specie l’indennizzo è stato rapportato al valore attualizzato del margine di contribuzione ai costi fissi per un periodo precedente al programma ( id est : la sommatoria degli eventuali utili realizzati nel periodo considerato, attualizzata), o nel valore degli impianti al netto delle quote di ammortamento già maturate, se superiore, la Corte ha affermato che “ appare verosimile ” che i contributi finanziari riconosciuti nell’ambito del programma oggetto di causa, “ siano economicamente più vantaggiosi della contropartita che tali imprese avrebbero potuto ottenere, alle condizioni proprie di un siffatto mercato, in cambio della dismissione di tali unità ” (paragrafi 43-48), fatta salva, comunque, una verifica da parte del giudice del rinvio relativamente alla possibilità che gli operatori economici potessero conseguire un vantaggio comparabile in condizioni normali di mercato (par. 49).

Infine, la Corte rileva (paragrafi 50 e 51) che nel caso di specie il soggetto beneficiario della misura risulta essere, salvo verifica del giudice del rinvio, una “impresa”, posto che al fine di conseguire il contributo era sufficiente che l’impresa richiedente e beneficiaria cedesse il relativo ramo d’azienda ad un’altra impresa, che avrebbe materialmente provveduto allo smantellamento della attività produttiva e, dipoi, a cancellarsi dal registro delle imprese.

In conclusione, al paragrafo 52 la Corte ha statuito che “ l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE deve essere interpretato nel senso che i contributi finanziari previsti nell’ambito di un programma di razionalizzazione di cui possono beneficiare le imprese del settore delle fonderie di ghisa e di acciaio, i quali corrispondono al 100% del valore contabile degli impianti produttivi dismessi dall’impresa richiedente, al netto degli ammortamenti già effettuati, o del valore attualizzato del margine di contribuzione ai costi fissi del rendimento di tali impianti per un periodo precedente all’adozione di tale programma, se quest’ultimo valore è più elevato, quando la riduzione della capacità produttiva è accompagnata da una fusione o da accordi tra imprese di tale settore, di cui una è l’impresa richiedente, che prevedano, in particolare, un’adeguata soluzione dei problemi occupazionali, oppure al 60% del più elevato di tali due valori, in caso di mero smantellamento degli impianti produttivi di detta impresa richiedente, conferiscono un vantaggio idoneo ad incidere sugli scambi tra Stati membri e sulla concorrenza purché sia dimostrato, da una parte, che la medesima impresa non avrebbe potuto ottenere il medesimo vantaggio in circostanze corrispondenti alle condizioni normali del mercato di cui trattasi e, dall’altra, che vi sia una situazione di concorrenza effettiva su tale mercato .”.

22.4.1. Con memoria ex art. 73 c.p.a., depositata il 29 settembre 2025, parte appellante sollecita il Collegio ad effettuare la verifica relativa alla possibilità, per le imprese interessate, a conseguire un beneficio comparabile o maggiore in condizioni di libero mercato, osservando che il contributo non è stato parametrato al valore dell’impianto come impianto funzionante e, peraltro, non è neppure stato concesso nella misura massima, per incapienza della stanziamento: afferma infatti l’appellante che “ il contributo in concreto concesso (e poi non erogato) è stato inferiore al valore previsto dal Regolamento per insufficienza dei fondi: ergo inferiore al valore dell’impianto dismesso. Il senso del contributo, infatti, come si legge negli stessi atti ministeriali, non era certo quello di aiutare i produttori, consentendo loro di realizzare un extra-profitto dalla vendita, ma semmai, come apertamente dichiarato, quello di spingere verso una riduzione del numero di impianti, nel tentativo di riallineare la capacità produttiva complessiva del settore alla domanda di mercato. Stando così le cose, è del tutto ragionevole ipotizzare – e comunque, lo si sottolinea, non vi è alcun elemento che dimostri il contrario, né il ministero si è mai premurato di fornirne - che la prosecuzione dell’attività o la vendita dell’impianto funzionante sul mercato avrebbe condotto, alla medesima o maggiore valorizzazione economica dell’impianto .”.

Parte appellante richiama altre vicende caratterizzate dalla erogazione di finanziamenti o contributi volti alla chiusura di attività o settori produttivi – in particolare la vicenda relativa alla chiusura della impresa italiana Carbosulcis S.p.A. e quella relativa alla chiusura delle miniere di carbone nella Renania settentrionale –, nelle quali era stata richiesta la preventiva autorizzazione della Commissione ai sensi della normativa sugli aiuti di stato, evidenziandone la sostanziale differenza rispetto alla vicenda per cui è causa al fine di sostenere che nel caso di specie la misura non era soggetta a notifica alla Commissione e non può qualificarsi quale aiuto di stato: in particolare, la differenza tra il caso di specie e gli altri due casi risiederebbe nel fatto che “ Il programma di riduzione della capacità delle fonderie non prevedeva alcun indennizzo a compensazione delle perdite di esercizio, a copertura dei costi sociali, a sostegno di eventuali altre responsabilità delle imprese; né, come detto, prevedeva una particolare valorizzazione dell’impianto da cedere, superiore a quella che le imprese avrebbero ottenuto dalla vendita ‘privata’ dello stesso .”.

22.4.2. Il Collegio ritiene che i rilievi di parte appellante per quanto suggestivi non sono idonei a consentire al Collegio di pervenire ad una soluzione diversa da quella prospettata dalla Corte di Giustizia nella sentenza sopra esaminata.

22.4.3. Occorre premettere che la Corte ha fatto salva una verifica da parte del giudice del rinvio unicamente su due aspetti, ovvero: la possibilità che l’appellante conseguisse un vantaggio comparabile in condizioni normali di mercato e la natura del soggetto beneficiario quale “impresa”.

22.4.4. Per quanto riguarda il primo aspetto il Collegio rileva, in particolare, che la verifica del giudice del rinvio dovrebbe avere ad oggetto la questione se i contributi finanziari riconosciuti nell’ambito del programma oggetto di causa,“ siano economicamente più vantaggiosi della contropartita che tali imprese avrebbero potuto ottenere, alle condizioni proprie di un siffatto mercato, in cambio della dismissione di tali unità ” (così al par. 48 della sentenza 13 marzo 2025 della CGUE). Orbene, il termine “dismissione” si riferisce, nel linguaggio comune, a un processo di rimozione permanente di un impianto dal ciclo produttivo, il che include solitamente lo smantellamento, la demolizione e lo smaltimento dei suoi componenti, salvo il caso in cui si riesca a cedere a terzi un macchinario di per sé funzionante, con tutte le sue componenti. Ciò precisato, ai fini di stabilire se il contributo oggetto degli atti impugnati possa essere qualificato quale “ aiuto di stato ”, il contributo stesso non deve essere comparato – come sostiene l’appellante – con il valore ipoteticamente ricavabile a seguito della offerta sul libero mercato (id est: della vendita a terzi) dell’impianto come impianto ancora attivo e capace di generare reddito, ma deve invece essere comparato con il valore che l’appellante avrebbe conseguito se, spontaneamente, avesse deciso di chiudere l’unità produttiva, di smantellare l’impianto e di vendere a terzi singoli macchinari, singoli componenti o il rottame, tenendo conto anche dei costi di distruzione e smaltimento. Questo è il corretto processo di comparazione che deve essere effettuato seguendo le indicazioni emergenti dalla sentenza che la Corte di Giustizia ha reso a seguito del rinvio pregiudiziale disposto dal Collegio, e peraltro anche seguendo la logica: ed invero l’appellante, proponendo di comparare il contributo per cui è causa con il valore che avrebbe conseguito rivendendo l’unità produttiva ancora funzionante, confonde due piani diversi e due realtà diverse, e in sostanza propone di comparare entità non comparabili perché aventi natura diversa, una afferente una unità produttiva di cui è già stata decretata la fine per volontà della proprietà, l’altra afferente una unità produttiva che invece conserva, fisicamente e per volontà della proprietà, l’idoneità alla produzione di beni.

22.4.5. Ciò precisato, è agevole osservare che parte appellante non ha fornito alcuna prova concreta del fatto che se, nel 2004, avesse deciso spontaneamente di chiudere definitivamente l’attività produttiva, la dismissione dell’impianto produttivo le avrebbe reso una somma pari o maggiore di quella riconosciutale con nota del 14.09.2006, pari a €. 1.645.365,58.

Dal documento n. 4 prodotto il 2° settembre 2019, costituito da una relazione tecnica allegata alla domanda di contributo, risulta che il Margine di Contribuzione a Costi Fissi della Società era, nel triennio 2000, 2001, 2002, pari a €. 2.664.281,69, mentre il valore residuo dei beni aziendali, al 31 dicembre 2002, era di €. 213.672,36. La Società, pertanto, aveva chiesto un contributo di €. 2.664.281,69, rapportato al maggiore tra i due valori. Il valore intrinseco dei macchinari era, dunque, certamente inferiore al contributo di €. 1.645.365,58, riconosciuto dal Ministero con il provvedimento del 14 settembre 2006 (doc. 2 della ricorrente), di talché si può ritenere inverosimile che in seguito a una vendita dei beni aziendali sul libero mercato l’appellante avrebbe conseguito un valore uguale o più elevato rispetto a quello del contributo per cui è causa.

E’ peraltro anche utile rilevare che, in linea generale, nel momento in cui una linea produttiva viene definitivamente chiusa, il valore concreto dei relativi macchinari viene a dipendere dalla possibilità di ricollocarli in altra azienda che produca gli stessi beni: ma tale possibilità, come rilevato dalla Corte di Giustizia al par. 48 della decisione resa inter partes , era di difficile inveramento nel contesto di un settore merceologico caratterizzato da sovrapproduzione, per il quale lo stesso legislatore aveva ravvisato l’opportunità di ridurre la capacità produttiva mediante riduzione del numero degli stabilimenti produttivi. Parte appellante non ha poi dedotto, e tampoco dimostrato, che i macchinari in questione potessero essere convertiti alla produzione di altri prodotti, né ha indicato quali imprese produttrici di beni differenti avrebbero potuto essere interessate ad acquistarli al loro valore intrinseco, intendendo per tale il valore contabile al netto degli ammortamenti. In mancanza di una simile dimostrazione la vendita dei macchinari al suddetto valore contabile rimane una ipotesi di non probabile accadimento, ed ancora meno probabile è l’ipotesi che i macchinari potessero essere venduti ad un prezzo addirittura superiore. Risulta ben più probabile, invece, una vendita dei macchinari smembrati ad un prezzo di rottame o di poco superiore.

22.4.6. Alla luce delle suesposte considerazioni il Collegio ritiene che i contributi finanziari per cui è causa, riconosciuti all’appellante, fossero economicamente più vantaggiosi di quanto la stessa avrebbe ricavato dismettendo l’impianto alle condizioni proprie del mercato di riferimento, caratterizzato – come già precisato – da sovrapproduzione.

22.4.7. La Corte di Giustizia ha poi riconosciuto al giudice del rinvio la competenza a verificare la qualità di “impresa” del soggetto beneficiario dei contributi per cui è causa: anche su questo punto il Collegio non può che pervenire alla medesima conclusione della Corte, essendo pacifico che il destinatario del contributo, cioè la Fonderie Valle Olona s.r.l. era una impresa alla quale sono succeduti, dopo la relativa cancellazione dal Registro Imprese, i soci persone fisiche, signori ND: la circostanza che questi ultimi siano subentrati nella titolarità del contributo (a tale proposito va precisato che non si comprende per quale motivo con l’atto impugnato il beneficio sia stato riconosciuto alla Acciaierie Valle Olona s.r.l., in luogo della cessionaria degli impianti), non toglie che i vari decreti ministeriali sopra richiamati non erano chiari nell’escludere che il beneficiario finale del contributo fosse una impresa: in particolare, non era previsto che a seguito della cancellazione della impresa proprietaria dei macchinari distrutti, i macchinari oggetto di distruzione dovessero essere ceduti a delle persone fisiche non imprenditori, o a società i cui soci fossero persone fisiche non imprenditori, in modo da garantire che il contributo non beneficiasse una impresa.

22.4.8. Quanto al rilievo dell’appellante secondo cui il programma di riduzione della capacità produttiva all’origine dei fatti di causa non avrebbe gli stessi connotati di altri programmi che in passato hanno reso necessaria la notifica alla Commissione – id est : chiusura della impresa italiana Carbosulcis S.p.A. e quella relativa alla chiusura delle miniere di carbone nella Renania settentrionale -, il Collegio lo ritiene irrilevante, avendo la Corte di Giustizia, con la sentenza dianzi esaminata, già valutato che il contributo per cui è causa presenta le caratteristiche per essere considerato un aiuto di stato soggetto a preventiva notifica alla Commissione.

22.5. Alla luce delle considerazioni che precedono si deve concludere che la misura concessa all’appellante ai sensi dell’art. 12 della L. n. 273/2002 e del D.M. n. 73/2004 costituiva, e costituisce, aiuto di stato, soggetto a preventiva notifica alla Commissione Europea, in difetto della quale l’erogazione del contributo va sospesa doverosamente dalle autorità nazionali.

22.6. Tale circostanza risulta dirimente, alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia esaminata ai paragrafi 22.3, ai fini di legittimare la sospensione e revoca della erogazione del contributo nella misura eccedente i 200.000,00 euro, nonché ai fini della declaratoria di infondatezza dei primi tre motivi del ricorso di primo grado.

22.6.1. Infatti, anche a voler qualificare l’atto impugnato quale atto in autotutela, i principi riguardanti gli atti adottati in autotutela sono recessivi quando vengano in considerazione atti di recupero o sospensione di aiuti di Stato illegali, il che giustifica il respingimento dei primi tre motivi del ricorso di primo grado.

22.6.2. Il quarto motivo originario è ugualmente infondato, assumendosi con esso che la misura non costituisce aiuto di stato.

22.6.3. Il quinto motivo, con cui si assume illegittimità dell’atto impugnato per contraddittorietà rispetto agli atti che hanno riconosciuto il contributo, e per violazione dell’art. 12 della L. n. 273/2002 e dell’art. 51 quater del D.L. n. 248/2007, è pure infondato, ancorquì in ragione della natura imperativa dell’obbligo, da parte degli Stati membri, di recuperare/sospendere aiuti di stato concessi illegalmente, che rende necessaria, all’occorrenza, anche la disapplicazione di norme nazionali che legittimino simili aiuti.

22.7. Il primo motivo d’appello incidentale va quindi accolto limitatamente all’omessa disamina dei motivi di primo grado, che però sono infondati; per l’effetto la domanda di annullamento proposta con il ricorso di primo grado va respinta.

23. Sempre per una questione di pregiudizialità logica il Collegio procede alla disamina dell’appello incidentale, che ha ad oggetto le statuizioni con cui il TAR ha motivato il rigetto della domanda di risarcimento del danno da ritardo.

23.1. Il Collegio rileva che in primo grado la ricorrente aveva formulato, in via principale, oltre alla domanda di annullamento e alla domanda di pagamento della restante quota del contributo a suo tempo riconosciuta, anche la richiesta di risarcimento dal danno “ per il ritardo nella definizione del procedimento e nella erogazione del contributo, in misura non inferiore agli interessi legali maturati sulla somma di Euro 1.645.365,58 dal 23 settembre 2005, ovvero, in subordine, dal 30 settembre 2009, fino alla data dell’erogazione di €. 200.000,00 e fino al saldo per il resto, oltre agli oneri finanziari subiti e documentati o comunque nella diversa misura provata ovvero determinata equitativamente ex art. 1226-2056 c.c.; ”.

23.1.2. Anche la domanda in questione deve essere respinta.

23.1.3. La domanda è chiaramente finalizzata, in primo luogo, alla liquidazione del danno cagionato dal ritardato pagamento del contributo: così proposta la domanda deve essere inquadrata nell’ambito dell’art. 2 bis, comma 1, della L. n. 241/90, che la giurisprudenza ritiene contemplare una fattispecie di responsabilità della pubblica amministrazione ex art. 2043 c.c. L’accoglimento di una tale domanda, pertanto, presuppone la dimostrazione di tutti i requisiti che fondano la responsabilità ex art. 2043 per tardivo conseguimento del bene della vita, in particolare la dimostrazione della certa spettanza di tale bene. A tale proposito è bene chiarire che la responsabilità della P.A. per danno da ritardo presuppone la chiusura tardiva del procedimento con un provvedimento favorevole all’istante. Diversamente, nel caso in cui il procedimento non sia ancora terminato ma possa ancora essere portato a termine, una responsabilità della P.A. per ritardo può essere valutata solo nell’an, ma non anche nel quantum. Quando, poi, il procedimento non possa più concludersi per la sopravvenienza di fatti impeditivi, allora la responsabilità della P.A. non si atteggia più come responsabilità da ritardo, ma come responsabilità da perdita di chances.

23.1.4. Nel caso specifico, essendo la domanda fondata sul ritardo, la ricorrente doveva dimostrare la conclusione del procedimento con il provvedimento a sé favorevole, ovvero la dimostrazione della spettanza del contributo, il cui tardivo pagamento avrebbe cagionato una serie di danni, tra cui anche la mancanza di liquidità della Acciaieria Valle Olona s.r.l..

23.1.5. Per quanto argomentato nei paragrafi che precedono, tuttavia, parte appellata non ha diritto alla erogazione del contributo nella misura eccedente a €. 200.000,000, e quindi, allo stato ad essa non spetta il bene della vita che, in tesi, potrebbe conseguire in ritardo in esito al giudizio: in questo senso coglie nel segno l’appellata sentenza laddove afferma che non può riconoscersi a parte ricorrente un risarcimento commisurato al tardivo conseguimento di una somma di danaro certa, liquida ed esigibile, in quanto “ non può infatti ritenersi che la somma di cui al contributo ministeriale fosse esigibile mancando un presupposto fondamentale, ovvero la valutazione di compatibilità del contributo con le regole in materia di aiuti di Stato ”.

23.2. L’appellante incidentale contesta anche la affermazione del TAR secondo cui non è provato che il mancato tempestivo pagamento del contributo avrebbe cagionato la perdita di liquidità della A.V.O. s.r.l., e il conseguente mancato pagamento di IVA da parte di questa: sostiene che il ritardo nella adozione del provvedimento finale avrebbe indotto l’impresa alla distruzione del proprio impianto produttivo, con conseguente perdita della capacità produttiva, ed avrebbe cagionato una grave mancanza di liquidità alla Società, anche perché la A.V.O. S.p.A. aveva cessato l’attività produttiva sin dal 2004, per adeguarsi alle disposizioni normative ed assicurarsi il contributo.

23.2.1. Il Collegio rileva che la questione, così come prospettata dall’appellante incidentale, è mal formulata, atteso che la questione del nesso di causalità, negato dal TAR, non è di per sé dirimente al fine del riconoscimento del danno di che trattasi: come già precisato, infatti, affinché possa predicarsi la responsabilità della P.A. per ritardo è necessario il riscontro dell’adozione di un provvedimento conclusivo favorevole all’interessato o, quantomeno, il riscontro della spettanza del bene della vita.

23.2.2. Orbene, se per “provvedimento conclusivo”, la cui tardiva adozione si assume aver causato danni, si intende l’atto di erogazione della parte residua del contributo a suo tempo riconosciuto, è evidente che non si può prescindere dalla verifica della spettanza di tale contributo quale elemento costitutivo della responsabilità della Pubblica Amministrazione “da ritardo”: e nel caso di specie, per le ragioni già dette, la spettanza di tale bene della vita va escluso.

23.2.3. Se, invece, per “provvedimento conclusivo” si intende il provvedimento che in concreto è stato impugnato, che l’appellante incidentale aveva interesse a conoscere tempestivamente, la domanda ugualmente non può essere accolta , per la ragione che i danni conseguenti alla tardiva adozione, e conoscenza, di tale provvedimento in realtà rimangono assorbiti nella domanda di risarcimento del danno per lesione di legittimo affidamento, a mezzo della quale l’appellante incidentale fa valere il pregiudizio correlato all’aver aderito al programma, che essa avrebbe potuto evitare se avesse conosciuto tempestivamente l’esito finale del procedimento, ovvero la definitiva riduzione del contributo a €. 200.000,00.

23.3. Sotto diverso profilo la domanda di risarcimento in esame sembra alludere alla fattispecie contemplata all’art. 2 bis, comma 2, della L. n. 241/90, che stabilisce l’obbligo dell’Amministrazione di pagare un indennizzo dovuto per inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento: anche così qualificata la domanda, tuttavia, essa non può essere accolta, in quanto l’indennizzo previsto dall’art. 2 bis, comma 2, della L. n. 241/90, richiede la preventiva attivazione del potere sostitutivo previsto dall’art. 2, comma 9 bis, della stessa legge, potere che non risulta sia stato attivato da parte appellata.

23.4. Alla luce delle considerazioni che precedono va respinto il secondo motivo d’appello incidentale, e, correlativamente, l’appellata sentenza va, in punto respingimento della domanda di risarcimento del danno da ritardo, confermata con motivazione integrata.

24. L’appello principale e il terzo motivo d’appello incidentale possono essere esaminati congiuntamente, avendo ambedue ad oggetto la domanda di risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento, che l’appellante incidentale ha, formulato, nel ricorso introduttivo di primo grado, in via subordinata e nei seguenti termini: “ condannare: le Amministrazioni Resistenti al risarcimento dei danni subiti dai Ricorrenti in conseguenza della illegittimità dei provvedimenti esecutivi del’art. 12 della l. 273/2002 e dei comportamenti lesivi dell’affidamento dei Ricorrenti medesimi nella tempestiva erogazione del contributo quantificato con decreto del Ministero dello Sviluppo Economico –DGCII-Ufficio E3 del 14 settembre 2006, prot. 1209309, ivi compreso il ritardo nella definizione del procedimento, danno da risarcire in forma specifica ex art. 2058 c.c., ovvero, in subordine, per equivalente, in misura non inferiore a Euro 1.445.365,58, oltre agli oneri finanziari provocati dal ritardo nella definizione del procedimento subiti e documentati, ovvero nella diversa misura provata, ovvero secondo equità ex art. 2056-1226 c.c., con rivalutazione ed interessi sulla somma dovuta via via rivalutata dalla data della dovuta erogazione del Contributo al saldo ”.

24.1. La domanda deve essere respinta per il motivo, di per sé ostativo all’accoglimento della domanda risarcitoria, che parte appellata non ha fornito, come dedotto nell’appello principale del Ministero, la prova del quantum del danno, ragione per cui l’appellata sentenza deve essere sul punto riformata.

24.2. Merita rammentare, in primo luogo, che secondo il costante e risalente insegnamento della Corte di Cassazione “ La parte che non limiti la domanda alla richiesta di condanna generica al risarcimento del danno (e cioè ad una pronunzia di mero accertamento della potenzialità dannosa di un determinato illecito) ma chieda anche la condanna alla corresponsione di quanto occorra per il ristoro del danno subito, ha l'onere di fornire la prova dell'esistenza di un danno in concreto e dell'ammontare di questo, in difetto della quale la domanda va rigettata anche se il giudice (senza per questo incorrere nel vizio di contraddittorietà della motivazione) abbia accertata la sussistenza del fatto potenzialmente dannoso. ” ( ex multis : Cass. Civ., Sez. II, n. 6262 del 10 luglio 1996). Inoltre, va ricordato che la riduzione dell’originaria domanda, per limitarla solo a una condanna generica, in linea di principio è inammissibile e può essere esaminata e valutata dal giudice della causa solo con l’accordo delle parti o, quantomeno, se la controparte non ci faccia opposizione; di conseguenza, “ Qualora sia stata proposta una domanda specifica di risarcimento del danno, il giudice d'appello non può pronunciare una condanna generica, in quanto l'istanza di liquidazione del danno deve avvenire secondo la normale struttura del giudizio risarcitorio, fermo restando l'onere a carico dell'istante di provare il danno in tutti i suoi elementi e salva l'eventuale applicazione degli artt. 279, n. 4, c.p.c. e 1226 c.c. Non è consentita, infatti, la proposizione, oltre che di una domanda principale, estesa sia all'"an" sia al "quantum", di una domanda subordinata limitata alla condanna generica; il giudice, infatti, in base ai principi di corrispondenza tra domanda e pronuncia giudiziale e di ripartizione degli oneri probatori, ove sia carente la prova anche solo relativamente al "quantum", deve rigettare la domanda principale e non può prendere in considerazione anche la domanda subordinata, che deve ritenersi improponibile, atteso che, per il principio del "ne bis in idem" non può ammettersi che in un successivo giudizio possa essere ripetuto il già effettuato giudizio sul "quantum" . (Cass. Civ., Sez. II, ord. n. 10323 del 29 maggio 2020). Negli stessi termini si veda anche Cass. Civ. Sez. II, sentenza n. 20127 del 24 settembre 2014, secondo cui “ Nel giudizio di risarcimento del danno, solo in presenza dell'accordo delle parti o, quanto meno, della mancata opposizione del convenuto, il giudice può scindere il giudizio medesimo, che è di norma unitario, e limitare la pronuncia all'"an debeatur"; in mancanza di una delle due condizioni, egli deve decidere anche la domanda di quantificazione del danno, per accoglierla (ricorrendo, se del caso alla forma di cui all'art. 279, n. 4, cod. proc. civ., e, per il merito, al disposto dell'art. 1226 cod. civ.), o per respingerla (quando non sia determinabile l'entità del danno), restando sempre esclusa la possibilità di pronunciare una condanna generica di risarcimento con rinvio della liquidazione ad altro giudizio. Ne consegue che, ove la limitazione dell'originaria domanda di pronuncia piena al semplice accertamento del diritto al risarcimento non possa operare a causa dell'opposizione di controparte, riprende vigore l'istanza di liquidazione del danno secondo la normale struttura del giudizio risarcitorio, fermo restando l'onere a carico dell'istante di provare il danno in tutti i suoi elementi e salva l'eventuale applicazione dei citati artt. 279, n. 4, cod. proc. civ. e 1226 cod. civ..”.

24.3. La giurisprudenza citata al paragrafo che precede deve trovare applicazione anche al caso presente, posto che l’originaria parte ricorrente, oggi appellata e appellante incidentale, nel ricorso di primo grado ha formulato una richiesta di risarcimento, per lesione del legittimo affidamento “ in misura non inferiore a Euro 1.445.365,58, oltre agli oneri finanziari provocati dal ritardo nella definizione del procedimento subiti e documentati, ovvero nella diversa misura provata, ovvero secondo equità ex art. 2056-1226 c.c., con rivalutazione ed interessi sulla somma dovuta via via rivalutata dalla data della dovuta erogazione del Contributo al saldo ”: trattasi indubbiamente di una domanda che non era/é finalizzata solo all’accertamento di un evento dannoso e della astratta responsabilità del Ministero nella relativa causazione, ma mirava anche ad ottenere in via giudiziale una quantificazione del danno, per il pagamento del quale si formulava anche una richiesta di condanna del Ministero. Parte appellata anche dopo la sentenza di primo grado non ha limitato la domanda all’ an della responsabilità ascritta al Ministero, insistendo invece per la condanna dell’Amministrazione al pagamento di somma non inferiore a €. 1.445.365,58 o, in stretto subordine, al pagamento di non meno di €. 437.577,17.

24.4.A questo punto il Collegio deve ulteriormente precisare che la domanda di risarcimento del danno causato dall’affidamento riposto nella legittimità dei provvedimenti applicativi della L. n. 273/2002, nella legittimità del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 14 settembre 2006, prot. n. 1209309 e nella tempestiva conclusione del procedimento, con erogazione del contributo riconosciuto tramite il suddetto Decreto Ministeriale, non è stata adeguatamente istruita.

24.4.1. Per comprendere l’affermazione che precede è necessario preliminarmente richiamare i tratti distintivi delle tipologie di responsabilità ascrivibili alla Pubblica Amministrazione, in particolare della responsabilità da atto amministrativo illegittimo, della responsabilità da atto amministrativo legittimo e della responsabilità precontrattuale. Nei primi due casi la lesione, o il pregiudizio, che si verifica nella sfera giuridica del soggetto, è direttamente ascrivibile a un atto amministrativo, atto che, sotto questo profilo, non è atteso né auspicato e, anzi, è semmai avversato dal soggetto leso. Nel primo caso l’entità del risarcimento viene rapportata direttamente al valore del pregiudizio o della lesione, cioè della utilità venuta meno per effetto dell’atto illegittimo, pertanto si suol dire che questa fattispecie di responsabilità implica per il soggetto leso la possibilità di ottenere il risarcimento del c.d. interesse positivo. Nel secondo caso non viene in considerazione un risarcimento ma un indennizzo che in qualche modo compensa il soggetto leso del pregiudizio subito in ragione di un interesse prevalente.

24.4.2. Nel caso della responsabilità precontrattuale la lesione nella sfera giuridica del soggetto leso non è causata in via diretta da un atto amministrativo, ma da un comportamento ascrivibile direttamente al soggetto leso, il quale si è determinato a tenere il suddetto comportamento a causa della fiducia mal riposta sul fatto che l’amministrazione si sarebbe comportata in maniera coerente, non contraddittoria e secondo buona fede. La sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 5 del 2018 ha chiarito che la pubblica amministrazione è obbligata a osservare le regola di condotta della buona fede anche nel corso di un procedimento amministrativo, e che affinché possa predicarsi la responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione debbono concorrere i seguenti elementi (cfr. par. 51 della motivazione ): (i) un “ affidamento incolpevole circa l'esistenza di un presupposto su cui il privato ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività economicamente onerose ”, (ii) la circostanza che tale affidamento incolpevole “ risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall'indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà ”, (iii) la circostanza che “ tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all'amministrazione, in termini di colpa o dolo .”, (iv) e infine che “ il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità rispetto alla condotta scorretta che si imputa all'amministrazione. Occorre, dunque, che dimostri che il comportamento scorretto dell'amministrazione ha rappresentato, secondo la logica civilistica del "più probabile che non", la condicio sine qua non della scelta negoziale rivelatasi dannosa e, quindi, del pregiudizio economico di cui chiede il risarcimento. In altri termini, il privato deve fornire la prova che quelle scelte negoziali non sarebbero state compiute ove l'amministrazione si fosse comportata correttamente ”.

24.4.3. La responsabilità precontrattuale costituisce, quindi, la sede di elezione in cui viene tutelato l’affidamento incolpevole del privato, con l’ulteriore precisazione che l’amministrazione può dare causa a un affidamento incolpevole anche con provvedimenti amministrativi favorevoli al privato ma illegittimi, e per tale ragione successivamente annullati in via giurisdizionale o ritirati in via amministrativa: proprio su questo punto si è pronunciata l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze gemelle n. 19 e 20 del 2021, mentre con la sentenza n. 21 del 2021 l’Adunanza Plenaria ha precisato che in tal caso la responsabilità, inquadrabile appunto nella responsabilità precontrattuale, è limitata all’interesse negativo, cioè ai costi sostenuti per avere subìto interferenze illecite nelle proprie scelte negoziali, sì da indurre il danneggiato a stipulare contratti, inutilmente. Inoltre, rientrano nell’interesse negativo le chances contrattuali perdute in conseguenza del convincimento che il provvedimento favorevole, poi annullato, fosse, invece, legittimo.

24.5. Tanto precisato, è utile ricordare che nel ricorso introduttivo del primo grado la ricorrente illustrava la domanda risarcitoria subordinata rappresentando che, facendo affidamento sulla legittimità del procedimento e del contributo inizialmente riconosciutole, “ ha interrotto la propria attività di fonderia con conseguente perdita dei relativi proventi ” e “ si è privata di impianti produttivi efficienti e, di conseguenza, dei redditi che tali impianti avrebbero potuto produrre se non destinati alla distruzione imposta dal procedimento disegnato dal DM n. 73/2004 e dal DM 6 febbraio 2006 ”; inoltre, “ ha affrontato e sostenuto rilevanti costi per coltivare un procedimento amministrativo lungo e oneroso, inclusi i costi affrontati per la distruzione dell’Impianto e per costituire una società alla quale trasferire gli impianti in esecuzione del DM 6 febbraio 2006 e per liquidarla .”: in altre parole la ricorrente faceva valere il danno subito, non solo in relazione alle spese inutilmente sostenute per accedere al contributo e dare corso alla distruzione degli impianti, ma soprattutto in relazione alla perdita di un patrimonio produttivo di reddito e, quindi, in relazione al valore dell’azienda distrutta e della relativa capacità di produrre reddito. Nell’illustrare la domanda, inoltre, la ricorrente sottolineava che il comportamento del Ministero, estrinsecatosi nell’omissione di importanti informazioni nel corso del procedimento, in particolare in relazione alla possibile natura di aiuto di stato del contributo, doveva considerarsi contrario a buona fede e di fatto idoneo ad ingenerare la convinzione che il procedimento e il relativo provvedimento conclusivo fossero legittimi, e quindi suscettibili di ingenerare un affidamento incolpevole.

24.6. La domanda risarcitoria formulata in via subordinata dalla ricorrente si fondava, insomma, sugli elementi caratteristici della responsabilità precontrattuale, e come tale avrebbe dovuto essere qualificata e valutata dal TAR, conseguendo da ciò che l’area del danno risarcibile avrebbe dovuto mantenersi nei limiti del c.d. interesse negativo, ovvero nei limiti del danno emergente derivante dalle spese sostenute per accedere al contributo illegittimo nonché del lucro cessante connesso alle occasioni perdute: queste ultime da identificarsi, evidentemente, in occasioni alternative e diverse, rispetto a quella costituita dalla percezione del contributo venuto meno.

24.7. In considerazione di quanto precede il Collegio ritiene che - in disparte la dimostrazione relativa alle singole spese sostenute per accedere al contributo - la ricorrente avrebbe dovuto dimostrare, prima di ogni cosa, quale fosse, all’epoca della presentazione della domanda di contributo, il valore di mercato dell’impianto produttivo, da intendersi come impianto produttivo attivo, idoneo a generare reddito e suscettibile di essere venduto come tale: ciò per la ragione che rispetto alla opzione costituita dall’accedere al contributo previa distruzione dell’impianto, le “occasioni perse” dalla Società, di cui il Ministero dovrebbe in tesi rispondere a titolo di responsabilità precontrattuale, non possono che individuarsi nel mantenimento dell’impianto in stato attivo ed efficiente, al fine di trarne il reddito connesso agli utili di impresa o nella prospettiva di venderlo sul mercato al giusto prezzo.

24.7.1. Erra il Ministero quando afferma che la odierna appellante incidentale avrebbe dovuto dimostrare che non avrebbe proceduto alla demolizione degli impianti: l’azienda era vitale prima che fosse demolita in conseguenza dell’adesione al programma di dismissione, pertanto è evidente che l’adesione al programma ha inciso su una azienda, per l’appunto, vitale. Ma è per questa ragione che la Società avrebbe dovuto fornire una prova adeguata di quale fosse il valore di tale azienda nel momento in cui ne veniva decretata la morte, nei termini che di seguito vengono precisati.

24.8. Le statuizioni del TAR, contestate sia dal Ministero con l’appello principale, sia dall’appellante incidentale, sono erronee perché prendono a parametro di riferimento, per la quantificazione del danno, il contributo prima concesso e poi revocato. Il TAR ha infatti chiaramente affermato che “ la quantificazione del danno non può che avvenire in via equitativa, assumendo come riferimento il contributo quantificato dall’Amministrazione, ma dovendo altresì tenere conto che, seppur per colpa dell’Amministrazione (che ha omesso di coltivare il procedimento di notificazione alla Commissione Europea), non si ha la certezza che tale beneficio sarebbe stato ottenuto nella sua interezza, non essendovi stata la valutazione di compatibilità con il mercato interne e le relative dinamiche concorrenziali. 21.5. Appare congruo liquidare il danno nella percentuale del 30% della differenza tra il contributo inizialmente quantificato (pari ad euro 1.658.590,58) ed il contributo effettivamente erogato (pari ad euro 200.000,00), per un importo corrispondente alla somma di euro 437.577,17. Va precisato che il Collegio ritiene debba prendersi quale riferimento l’importo del contributo determinato dai decreti del 16 dicembre 2004 e del 22 dicembre 2005 (ovvero, appunto, complessivamente euro 1.658.590,58), e non quello, inferiore, indicato nella comunicazione del 14 settembre 2006 (pari a euro 1.645.365,58), in quanto determinato in tale entità solo in ragione delle disponibilità finanziarie. 21.6. Vanno altresì riconosciute le spese sostenute dopo la concessione del contributo, quindi escluse quelle sostenute per la presentazione della domanda (dunque precedenti alla data del 18 giugno 2004) in quanto imputabili ad attività che la Società avrebbe dovuto comunque porre in essere per partecipare al bando, a prescindere dall’esito del procedimento. Sulla base della documentazione prodotta sub. doc. 28 dalla ricorrente e non contestata dal Ministero il danno relativo alle spese sostenute successivamente alla presentazione della domanda è quantificato in euro 24.674,09. ”.

Con questo ragionamento il TAR sembra aver riconosciuto alla ricorrente un danno da perdita di chances correlato al contributo revocato, considerando la perdita del contributo una “chance perduta”: in tal modo il TAR non solo non ha tenuto conto della domanda della ricorrente, che ha chiaramente (e peraltro correttamente) reclamato il danno derivante dalla perdita degli impianti e della relativa capacità produttiva, ma ha anche finito per accordare, seppure in percentuale ridotta, proprio quel bene della vita al quale la Società non poteva accedere a causa della illegittimità intrinseca del provvedimento che l’aveva ammessa al contributo.

Soprattutto, e in terzo luogo, il TAR ha errato perché un danno da perdita di chances avrebbe semmai potuto configurarsi, ed essere quantificato, con riferimento alla possibilità che la ricorrente vendesse l’impianto produttivo sul mercato: esclusa questa possibilità e non avendo la Società prefigurato ulteriori possibili alternative, il danno subito dalla stessa non poteva che essere valutato con riferimento al valore che l’impianto produttivo aveva prima che la ricorrente, presentando la domanda di contributo, posto che in quel momento si evidenziava la volontà della Società di cessare l’attività e di procedere alla distruzione materiale dell’impianto.

24.9. Per dimostrare il danno subìto la ricorrente si è limitata ad evocare l’importo di €. 2.664.281,69 corrispondente, a suo dire, al Margine di Contribuzione a Costi Fissi della Società nel triennio 2000, 2001, 2002, posto a base della domanda di contributo e risultante dalle scritture contabili. Il Collegio, tuttavia, non ritiene che il margine di contribuzione a costi fissi, che rappresenta la differenza tra i ricavi ottenuti da una azienda e i relativi costi, variabili e/o fissi, sia di per sé rappresentativo del valore di mercato di tale azienda, costituendo, semmai, solo uno dei parametri di riferimento: il valore di mercato di una azienda è infatti determinano anche dal settore produttivo, dalle prospettive di vendita dell’impianto o dei relativi prodotti, dal valore del patrimonio netto, dalla clientela, dal possesso di marchi e dal know-how. Di conseguenza il mero dato costituito dal Margine di Contribuzione a Costi Fissi del triennio 2000-2002 non può costituire un dato da solo attendibile per valutare il valore reale che l’azienda aveva al momento in cui veniva presentata la domanda di contributo: tale dato era stato individuato nei decreti ministeriali quale uno dei parametri di riferimento per valutare l’entità del contributo, ma non sul presupposto che rappresentasse il valore reale dell’azienda – ciò in coerenza con la funzione della misura, che era finalizzata a incentivare la dismissione di impianti produttivi, ma non anche a risarcire interamente i relativi proprietari.

24.10. Alle considerazioni, già dirimenti, che precedono si aggiunga l’ulteriore rilievo secondo cui dalla certificazione allegata alla domanda di contributo presentata dalla A.V.O., e in particolare dall’Allegato 1 della PQ Auditing Professional Quality (doc. 4 della ricorrente), si evince che il valore di €. 2.664.281,69 non si riferisce al “margine di contribuzione” a costi fissi, ma corrisponde invece al totale dei costi fissi della A.V.O. nel triennio 2000-2002 (905.529,72 + 917.569,04 + 841.182,93); l’effettivo “margine di contribuzione” dell’azienda, riferita al triennio rilevante e tenuto conto sia dei costi variabili che dei costi fissi, ammonta invece a complessivi €. 540.831,81 (107.173,85 + 143.173,99 + 290.483,97): ciò perché, come già precisato, per “margine di contribuzione” si intende la differenza tra i ricavi ottenuti da una azienda e i relativi costi, variabili e/o fissi. Il Collegio, quindi, ritiene che in sede di concessione del contributo sia stato compiuto anche un errore da parte del Ministero, che non ha rilevato a cosa effettivamente si riferisse tale valore; ovviamente tale errore certamente non vincola il Collegio ai fini della decisione sulla domanda risarcitoria.

24.11. Per le ragioni che precedono il Collegio è dell’avviso che l’odierna appellante incidentale non ha adempiuto all’onere di dimostrare l’entità del danno riferibile alle “occasioni perse”, non avendo fornito alcuna attendibile informazione relativa al valore di mercato dell’azienda cessata, alle prospettive di reddito e alle prospettive di vendita della azienda medesima, né avendo dimostrato di aver subìto un danno maggiore del contributo effettivamente riconosciutole.

24.12. Quanto ai costi sostenuti per aderire al procedimento di concessione del contributo, che l’appellante incidentale avrebbe asseritamente evitato ove fosse stata al corrente della natura illegale del contributo stesso, spese che secondo l’appellante incidentale sono comprovate dai documenti da essa prodotti sub n. 28, il Collegio rileva che si tratta di una serie di fatture emesse da soggetti che avrebbero reso, a vario titolo, prestazioni di consulenza a favore della A.V.O. s.r.l., le quali non sono accompagnate dalla copia di bonifico bancario o altra dimostrazione dell’effettivo pagamento, né recano una quietanza, o quantomeno una quietanza leggibile, del creditore accipiente: le uniche fatture complete, da questo punto di vista, sono quelle della Cremonesi s.n.c., che però si riferiscono all’acquisto di libri contabili e di un formulario rifiuti, cioè a spese non riferibili specificamente alla domanda di contributo e al procedimento che ne è seguito. La circostanza, sottolineata dal TAR, per cui il Ministero non ha sollevato in primo grado alcuna contestazione relativamente alla suddetta documentazione, non esime il Collegio dal dovere di valutarne l’effettiva idoneità probatoria, tanto più a fronte di un appello che impugna la sentenza anche sul quantum del risarcimento.

24.13. In definitiva la domanda avente ad oggetto il risarcimento correlato alla lesione di un affidamento incolpevole deve essere respinta per la ragione assorbente che l’appellante incidentale non ha fornito una adeguata dimostrazione del quantum del danno subìto, al qual fine essa avrebbe certamente potuto e dovuto produrre una perizia tecnica contabile, fondata sulla contabilità aziendale e rapportata all’epoca dei fatti. Tenuto conto di tale considerazione il Collegio non ritiene che si possa procedere ad una liquidazione del danno in via equitativa, dal momento che la Società era certamente in condizione di accedere alla contabilità aziendale e ai bilanci, e quindi di fornire al Collegio almeno un valore orientativo, appunto tramite perizia tecnica, che all’occorrenza avrebbe potuto essere sottoposta a consulenza tecnica d’ufficio.

24.14. Quanto sopra esime il Collegio dal pronunciarsi circa l’effettiva ricorrenza di un “affidamento incolpevole” suscettibile di tutela, nonché circa la sussistenza dell’elemento soggettivo di colpevolezza che deve apprezzarsi in capo alla pubblica amministrazione, ai fini di una declaratoria di responsabilità: in questo senso va assorbita quella parte dell’appello principale dedicata a contestare l’esistenza di un affidamento incolpevole in capo alla ricorrente nonché l’esistenza di un coefficiente soggettivo di colpevolezza in capo al Ministero.

24.15. Infine merita rilevare che la Società non ha neppure proposto, in via alternativa o subordinata, una domanda tendente al riconoscimento di un indennizzo per il pregiudizio subìto da un atto lecito, considerando tale il provvedimento in concreto impugnato, che ha disposto l’erogazione di soli €. 200.000,00, implicitamente revocando il contributo per la parte eccedente.

24.16. Il capo della sentenza in esame, pertanto, va totalmente riformato in accoglimento, parziale, dell’appello principale, laddove, contestandosi la quantificazione del danno operata dal TAR, è stato devoluto al giudice dell’appello il potere di verificare tutto il quantum del risarcimento. Correlativamente la domanda risarcitoria formulata in via subordinata con il ricorso di primo grado va respinta.

25. In conclusione, l’appello va accolto in parte, ed in parziale riforma della appellata sentenza il ricorso di primo grado va respinto sia relativamente alla domanda di annullamento che relativamente alla domanda subordinata di risarcimento del danno per lesione di affidamento incolpevole, assorbite le censure dirette a contestare la sussistenza di un affidamento incolpevole della appellante incidentale e l’elemento soggettivo di colpevolezza del Ministero.

26. La complessità delle questioni affrontate giustifica la totale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia n. 2637/2019 respinge la domanda di annullamento nonché la domanda subordinata di risarcimento del danno per lesione di affidamento incolpevole proposte con il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 30 ottobre 2025 e 22 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:

RG De LI, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

BE AV, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE AV	RG De LI

IL SEGRETARIO