N. 03314/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 16/03/2026
N. 02188 /2026 REG.PROV.COLL. N. 03314/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3314 del 2025, proposto da IA AR,
ZI NN, SE LL, PI SS, IA TA, NA
LA, CO IA, AR NA, EL De LU, AT DO,
ME IA ZI D'AZ, NZ RI, AO BI, ON
TA, CO AG, AS La RT, SA MA, EL
RT, GD NO, CI IN, NA DD, IA ME CH,
PI LL, SA IA DO, NI DI e IC
AN, tutti rappresentati e difesi dall'Avvocato DI EI OS, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Montaione, n. 32
contro
Presidenza della Repubblica, in persona del Presidente della Repubblica pro tempore,
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri pro tempore, Ministero dell'Economia, in persona del Ministro pro tempore, N. 03314/2025 REG.RIC.
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore, Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, Ministero per la pubblica amministrazione, in persona del Ministro pro tempore, tutti rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza n. 17552 dell'11 ottobre 2024 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. III, resa tra le parti, che ha dichiarato inammissibile, per violazione del giudicato, il ricorso proposto in primo grado dagli odierni appellanti, meglio in epigrafe indicati.
visti il ricorso in appello e i relativi allegati; visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza della Repubblica, della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Economia, del Ministero dell'Istruzione e del Merito, del Ministero dell'Università e della Ricerca e Ministero per la pubblica amministrazione; visti tutti gli atti della causa; relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il Consigliere Massimiliano
EL e uditi per gli odierni appellanti, meglio in epigrafe sopra indicati, l'Avvocato
DI EI OS.
FATTO e DIRITTO
1. Gli odierni appellanti – nella dedotta qualità di docenti di ruolo di seconda fascia delle Accademie di Belle Arti italiane, appartenenti al comparto delle Istituzioni
AFAM (Alta formazione artistica, musicale e coreutica: di qui in poi solo AFAM) – N. 03314/2025 REG.RIC.
hanno adito, insieme con altri ricorrenti, il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sede di Roma (di qui in poi, per brevità, il Tribunale) e hanno premesso di aver già proposto, ad eccezione delle prof.sse IAN De Leoni e RA Tagliente, una precedente impugnativa dinanzi al Tribunale con due ricorsi di analogo contenuto, iscritti nel R.G. al n. 11568/2018 e al n. 11576/2018, al fine di accertare e dichiarare l'inadempimento delle amministrazioni intimate in ordine all'obbligo giuridico di adozione del Regolamento di disciplina delle procedure di reclutamento del personale
AFAM, previsto dall'art. 2, comma 7, lett. e) della l. n. 508 del 1999 e successivamente dal comma 1 dell'art. 19 della legge n. 128 del 2013, anche in relazione al silenzio serbato su apposito atto di intimazione, diffida e messa, con conseguente condanna delle stesse amministrazioni alla corresponsione degli importi a titolo di risarcimento dei danni per la perdita di chance relativa al passaggio alla prima fascia docente
AFAM, derivante dalla mancata adozione del citato regolamento, da quantificare in via equitativa, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria.
1.1. Dopo aver richiamato gli elementi in fatto esposti nei pregressi giudizi, i ricorrenti in prime cure hanno rappresentato che la pubblica amministrazione ha adottato i seguenti sopravvenuti atti, espressamente impugnati “in via consequenziale e collegata” con il mezzo di gravame all'esame:
a) il d.P.R. 24 ottobre 2018 con cui l'allora Ministero dell'Istruzione, dell'Università
e della Ricerca (di qui in poi solo MIUR), per le esigenze delle Istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM), è stato autorizzato (art. 1): i) all'assunzione a tempo indeterminato, sui posti effettivamente vacanti e disponibili, per l'anno accademico 2018/2019 di n. 513 unità di personale docente, di cui n. 462 di I fascia e n. 51 di II fascia a valere sulle cessazioni verificatesi negli anni 2017-
2018, e di ulteriori n. 40 unità di personale docente a valere sui residui di precedenti autorizzazioni (comma 1); ii) all'accantonamento di una quota pari al 10% del budget N. 03314/2025 REG.RIC.
assunzionale per le finalità di cui al comma 654 dell'articolo 1 della l. n. 205 del 2017
(comma 2);
b) l'Avviso del MIUR contenuto nella nota prot. n. 15332 del 7 novembre 2018, avente ad oggetto la scelta sedi per il conferimento di incarichi a tempo indeterminato e determinato in base alle graduatorie nazionali della l. n. 128 del 2013, ai sensi dell'art. 1, comma 653, della l. n. 205 del 2017 per l'anno accademico 2018/2019 in cui, a parziale rettifica numerica di quanto indicato nel predetto d.P.R. 24 ottobre 2018, è stata precisata l'assunzione a tempo indeterminato di n. 478 docenti di I fascia e n. 49 docenti di II fascia, invitando coloro che sono inseriti nelle graduatorie nazionali formate ai sensi della l. n. 128 del 2013, indette con D.M. 30 giugno 2014 n. 526, ad effettuare la scelta delle sedi di insegnamento.
c) l'Avviso del MIUR n. 16962 del 3 dicembre 2018, avente ad oggetto individuazioni per il conferimento di incarichi a tempo indeterminato graduatorie nazionali ex l. n.
128 del 2013 - a.a. 2018/2019, con cui gli interessati sono stati invitati ad accedere al proprio sito riservato per verificare l'eventuale conferimento d'incarico con la relativa sede assegnata.
d) l'Avviso del MIUR n. 17985 del 18 dicembre 2018, avente ad oggetto individuazioni per il conferimento di incarichi a tempo indeterminato graduatorie nazionali ex l. n. 128 del 2013 - a.a. 2018/2019, con cui gli interessati sono stati invitati ad accedere al proprio sito riservato per verificare l'eventuale conferimento d'incarico con la relativa sede assegnata.
1.2. I ricorrenti in prime cure hanno dedotto che, alla stregua della sopravvenienza dei predetti atti, risulta che:
- non sarebbe stato ancora adottato, alla data di proposizione del nuovo ricorso, il
Regolamento di disciplina delle procedure di reclutamento del personale docente di prima fascia di cui all'art. 2, comma 7, lett. e), della l. n. 508 del 1999, poi sollecitato e disciplinato temporalmente nel già riferito art. 19, comma 1, della l. n. 128 del 2013 N. 03314/2025 REG.RIC.
di conversione del d.l. n. 104 del 2013, al fine del passaggio degli odierni ricorrenti dalla II alla I fascia docente, atteso ormai da quasi venti anni;
- sono stati ulteriormente adottati atti provvedimentali e procedimentali per il passaggio in ruolo del personale precario AFAM, con assegnazioni contestuali ed automatiche di incarichi di prima fascia, nonché esercizio di opzione delle sedi di insegnamento.
1.3. Essi hanno chiesto al primo giudice, pertanto, l'annullamento dei predetti atti, reiterando la richiesta tesa all'accertamento e alla declaratoria dell'inadempimento delle amministrazioni intimate in ordine all'obbligo giuridico di adozione del
Regolamento di disciplina delle procedure di reclutamento del personale AFAM, con conseguente condanna delle stesse amministrazioni alla corresponsione degli importi per risarcimento dei danni per la perdita di chance relativa al passaggio alla prima fascia docente AFAM, derivante dalla mancata adozione del prefato regolamento, da quantificare in via equitativa, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria.
1.4. Sempre la parte ricorrente, con memoria del 17 giugno 2024, ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse relativamente ai ricorrenti RA VO,
OB FA, AN Gay, LE GI, SA IA, AN IAni, CO
AL, AN LE TA e RA LL, insistendo per l'accoglimento del ricorso «con particolare riguardo alla domanda risarcitoria ribadita nella presente memoria».
1.5. Con la memoria depositata il 24 giugno 2024 avanti al Tribunale, si sono costituite le amministrazioni intimate, meglio indicate in epigrafe, per ministero dell'Avvocatura dello Stat, che ha previamente eccepito la violazione del ne bis in idem da parte dei ricorrenti – analiticamente indicati nello stesso atto difensivo – che hanno proposto ricorsi pressoché identici a quello in esame, definiti con sentenze n.
12313 del 17 giugno 2024 e n. 13495 del 4 luglio 2024. N. 03314/2025 REG.RIC.
1.6. Nel merito, quanto agli altri ricorrenti, la stessa Avvocatura dello Stato, dopo aver richiamato il precedente orientamento giurisprudenziale, ha chiesto che sia dichiarata la parziale improcedibilità del ricorso e la prescrizione del credito, ed in ogni caso l'infondatezza della domanda, con il favore delle spese.
1.7. All'udienza di merito straordinario del 19 luglio 2024 il Collegio di prime cure ha sottoposto alle parti, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., il rilievo di irricevibilità per tardività della domanda risarcitoria quanto al periodo successivo all'entrata in vigore della l. n. 128 del 2013; la causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.
2. All'esito del giudizio, con la sentenza n. 17552 dell'11 ottobre 2024, il Tribunale ha in sintesi:
- dichiarato il ricorso improcedibile quanto ai ricorrenti, indicati in parte motiva, che hanno depositato dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse;
- dichiarato il ricorso inammissibile per i ricorrenti che hanno già proposto i ricorsi
R.G. n. 11568/2018 e n. 11576/2018, definiti con le sentenze n. 13495/2024 e n.
12313/2024;
- dichiarato il ricorso in parte irricevibile, in parte improcedibile ed in parte lo ha respinto, quanto ai rimanenti ricorrenti.
2.1. Più in particolare, per quanto afferisce agli odierni appellanti, il Tribunale ha accolto in via preliminare l'eccezione, formulata dalle amministrazioni resistenti, di inammissibilità del ricorso per violazione del principio del ne bis in idem, relativamente ai ricorrenti analiticamente indicati nella memoria dell'Avvocatura dello Stato ex art. 73 c.p.a. (p. 5 e 6), che hanno già proposto analoghi ricorsi, iscritti al R.G. n. 11568/2018 e n. 11576/2018.
2.2. L'eccezione è stata ritenuta fondata, vertendosi nella specie delle medesime questioni e delle medesime domande già avanzate nei suddetti giudizi, definiti con le sentenze n. 12313 del 17 giugno 2024 e n. 13495 del 4 luglio 2024 del medesimo
Tribunale. N. 03314/2025 REG.RIC.
2.3. Per costante giurisprudenza, in presenza di identità degli elementi costitutivi, il giudicato copre il dedotto e il deducibile, ovverosia anche le questioni che, pur non dedotte in giudizio, costituiscano un presupposto logico e indefettibile della decisione.
2.4. Il fatto che nel ricorso all'esame i ricorrenti abbiano chiesto anche l'annullamento del d.P.R. 24 ottobre 2018, unitamente agli atti conseguenti, nella parte in cui all'art. 1, comma 1, il MIUR è stato autorizzato all'assunzione a tempo indeterminato per l'anno accademico 2018/2019 di n. 462 unità di personale docente di I fascia, non muta i termini della questione, trattandosi, di una domanda meramente ancillare rispetto a quella principale di accertamento dell'inadempimento del MIUR e di conseguente risarcimento del danno, esaminata nei suddetti precedenti giudizi.
2.5. In tal senso, ha rilevato il Tribunale, gli stessi ricorrenti dichiarano in seno al ricorso che «i predetti atti sopravvenuti si inseriscono pertanto nell'ambito della impugnativa già proposta con i predetti ricorsi nn.rr.gg. 11568/2018 e 11576/2018, e cioè nel già delineato quadro lesivo dei diritti dei docenti ricorrenti sotto i vari profili professionali, di immagine ed esistenziale, nonché funzionale, economico e previdenziale, e vengono ora necessariamente impugnati in via consequenziale e collegata».
3 Con riferimento specifico agli attuali appellanti, dunque, la sentenza qui impugnata ha dichiarato inammissibile il ricorso per il formarsi del giudicato e la violazione del ne bis in idem.
4. Avverso tale sentenza hanno proposto appello gli interessati, meglio in epigrafe indicati, lamentandone l'erroneità, e hanno chiesto che questo Consiglio di Stato voglia, in accoglimento dell'appello:
- disporre l'annullamento e/o la riforma della impugnata sentenza;
- per l'effetto, disporre il conseguente accoglimento del ricorso di primo grado dinanzi al Tribunale, avente R.G. n. 781/2019 relativamente alle domande contenute nei suoi punti: N. 03314/2025 REG.RIC.
b) di accertamento e declaratoria del plurimo inadempimento omissivo del MIUR, nonché della Repubblica Italiana e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in ordine all'obbligo giuridico di adozione del Regolamento di disciplina delle procedure di reclutamento del personale AFAM previsto dall'art. 2, comma 7, lett. e) della l. n.
508 del 1999 e successivamente dal comma 01 dell'art. 19 della legge 8 novembre
2013 n. 128 di conversione del decreto legge 12 settembre 2013 n. 104, già richiesto nei precedenti ricorsi R.G. n. 11568/2018 e n. 11576/2018, proposti avanti al
Tribunale;
c) di condanna delle parti resistenti alla corresponsione ai ricorrenti degli importi per risarcimento dei danni per la perdita di chance dei ricorrenti relativa al loro passaggio alla prima fascia docente AFAM in conseguenza della mancata adozione del
Regolamento di disciplina delle procedure di reclutamento del personale docente di prima fascia di cui all'art. 2, comma 7, lett. e), della l. n. 508 del 1999, poi sollecitato e disciplinato temporalmente nel già riferito art. 19, comma 01, della l. n. 128 del 2013 di conversione del d.l n. 104 del 2013, da quantificare equitativamente nella somma da liquidare a ciascun ricorrente pari ad un decimo della differenza annuale tra il trattamento stipendiale lordo corrisposto nel tempo rispettivamente ai docenti AFAM di prima e seconda fascia per ogni anno solare di servizio da ciascun ricorrente prestato nella seconda fascia a decorrere dall'anno 1999 di entrata in vigore della l. n. 508 istitutiva del regolamento mai adottato per il periodo dal 1999 al 2013, e di un importo maggiore pari invece ad un quinto della differenza annuale tra il trattamento stipendiale lordo corrisposto nel tempo rispettivamente ai docenti AFAM di prima e seconda fascia per ogni anno solare di servizio da ciascun ricorrente prestato nella seconda fascia a decorrere dall'anno 2013 di entrata in vigore della l. n. 128 del 2013 di conversione del d.l n. 104 del 2013 e sino alla data attuale nonché, a seguire, dell'emananda sentenza, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria con N. 03314/2025 REG.RIC.
decorrenza dalle annualità di maturazione delle somme creditorie sino alla data del futuro soddisfo, o, in subordine, nella diversa misura ritenuta di giustizia.
4.1. Si sono costituite le amministrazioni appellate, meglio in epigrafe indicate, per chiedere la reiezione dell'appello, di cui hanno eccepito l'inammissibilità e, comunque, l'infondatezza anche nel merito.
4.2. Le parti hanno depositato le rispettive memorie in vista dell'udienza pubblica.
4.3. Infine, nell'udienza pubblica del 17 febbraio 2026, il Collegio, sentito il difensore degli appellanti, ha trattenuto la causa in decisione.
5. L'appello è in parte improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, e in parte infondato.
6. In primo luogo il Collegio prende atto che, come gli appellanti stessi hanno dichiarato nella memoria del 16 gennaio 2026 (p. 2) depositata in vista dell'udienza pubblica del 17 febbraio 2026, poiché successivamente alla proposizione del ricorso di primo grado gli odierni appellanti sono stati inquadrati nella prima fascia docente con decorrenza giuridica ed economica dal 20 maggio 2021 a seguito delle procedure idoneative indette dalle Accademie di Belle Arti di appartenenza in attuazione della procedura prevista dal Regolamento (finalmente intervenuto) contenuto nel d.m. MUR
n. 565 del 29 aprile 2021 per il passaggio dei docenti del comparto AFAM dalla seconda alla prima fascia docente, essi, a seguito del suddetto inquadramento nella fascia apicale, non hanno in conseguenza più avuto alcun interesse alla richiesta di annullamento dei vari provvedimenti amministrativi impugnati in primo grado, sicché la domanda su cui rimane il loro interesse e per cui hanno proposto l'appello ora in decisione è esclusivamente quella di natura risarcitoria.
6.1. Ne segue che, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., in seguito a quanto affermato e richiesto dai medesimi appellanti nella citata memoria del 16 gennaio
2026, l'appello deve essere dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, quanto alla domanda annullatoria. N. 03314/2025 REG.RIC.
7. Quanto, invece, alla domanda risarcitoria, per cui residua interesse, l'appello deve essere respinto in quanto, come correttamente ha rilevato la sentenza impugnata, gli odierni appellanti – a differenza di altri ricorrenti, con loro, in primo grado, che tuttavia non hanno appellato la sentenza – furono tutti parti del giudizio definito dal
Tribunale con la sentenza n. 12313 del 17 giugno 2024, passata in giudicato, che ha vagliato tutte le doglianze (ri)proposte nel presente giudizio, consequenziale a quello già instaurato avanti al Tribunale, e le ha respinte con l'efficacia ormai incontrovertibile del giudicato.
7.1. Invano gli appellanti tentano di dimostrare, da ultimo nella citata memoria difensiva del 16 gennaio 2026, che non vi sarebbe, nel caso di specie, il ne bis in idem in base a presunti elementi, oggettivi e soggettivi, di diversità rispetto al precedente giudizio, perché le questioni, definite dal Tribunale, sono le medesime oggetto del presente giudizio e tra le stesse parti e non mutano certo i termini di dette questioni né la circostanza che gli appellanti abbiano impugnato, nel presente giudizio, atti successivi, ulteriori rispetto a quelli già gravati nel presente giudizio, ma in realtà meramente ripetitivi e consequenziali rispetto a quelli già impugnati, per le medesime ragioni, nel presente giudizio (come gli appellanti stessi ammettono, in quanto, a loro dire, «avevano ulteriormente perpetrato la situazione di ingiustizia della categoria dei docenti ricorrenti a favore della sanatoria del precariato docente», p. 3 della memoria), né che essi abbiano convenuto in giudizio ulteriori amministrazioni rispetto a quelle, parti necessarie, già evocate nell'altro giudizio (e, in particolare e in aggiunta, il Ministero dell'Economia e delle Finanze e il Ministero per la pubblica amministrazione).
7.2. Ne segue che agli odierni appellanti, i quali furono tutti, si ripete, parti del giudizio definito con sentenza n. 12313 del 2024 avente autorità di giudicato, a loro sfavorevole, è vietato nel presente giudizio riproporre (o, comunque, insistere affinché venga ancora accolta) la stessa domanda risarcitoria “duplicata”, già respinta dal N. 03314/2025 REG.RIC.
Tribunale con ragioni ormai intangibili per la regola fondamentale dell'art. 2909 c.c., secondo cui l'accertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato, ad ogni effetto, tra le parti, precludendo loro in radice di insistere per l'accoglimento di domande che, seppure in ipotesi ammissibili al momento in cui il giudicato non si era ancora formato, non lo sono più nel momento in cui il giudice chiamato a decidere sulla seconda identica domanda si trova al cospetto di un giudicato sopravvenuto che, ormai, ha definito la prima, e sostanzialmente coincidente, domanda risarcitoria.
7.3. La sentenza impugnata va dunque immune da censura nell'avere rilevato l'impossibilità, per gli odierni appellanti, di riproporre le medesime questioni, a fini risarcitori, già definite da sentenza avente autorità di cosa giudicata, che appunto copre il dedotto e il deducibile, e conseguentemente sancendo l'inammissibilità della domanda risarcitoria.
8. Tali dirimenti rilievi esimono, pertanto, il Collegio dall'esaminare le questioni e le domande ulteriori riproposte dagli appellanti nel merito della domanda risarcitoria, che sono in radice inammissibili perché aggirerebbero, appunto, la regola dell'art. 2909 c.c.
9. Ne segue che per tali dirimenti ragioni, assorbenti di ogni altra questione, l'appello deve essere dichiarato in parte improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, e in parte respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
10. Le spese del presente grado del giudizio, per la complessità delle questioni sostanziali dedotte in giudizio, possono essere compensate tra le parti.
10.1. Rimane definitivamente a carico degli appellanti il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, proposto da IA AR, ZI NN, SE N. 03314/2025 REG.RIC.
LL, PI SS, IA TA, NA LA, CO IA,
AR NA, EL De LU, AT DO, ME IA ZI
D'AZ, NZ RI, AO BI, ON TA, CO
AG, AS La RT, SA MA, EL RT, GD NO,
CI IN, NA DD, IA ME CH, PI LL,
SA IA DO, NI DI e IC AN, in parte lo dichiara improcedibile e in parte lo respinge ai sensi di cui in motivazione e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.
Pone definitivamente a carico di IA AR, ZI NN, SE
LL, PI SS, IA TA, NA LA, CO IA,
AR NA, EL De LU, AT DO, ME IA ZI
D'AZ, NZ RI, AO BI, ON TA, CO
AG, AS La RT, SA MA, EL RT, GD NO,
CI IN, NA DD, IA ME CH, PI LL,
SA IA DO, NI DI e IC AN il contributo unificato richiesto per la proposizione dell'appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
CO AR, Presidente
Massimiliano EL, Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo, Consigliere
CO Morgantini, Consigliere
RA Marzano, Consigliere N. 03314/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Massimiliano EL
IL PRESIDENTE
CO AR
IL SEGRETARIO