Pubblicato il 08/05/2026

N. 03626/2026REG.PROV.COLL.

N. 04744/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4744 del 2023, proposto da
RO BR, rappresentato e difeso dall'avvocato Cesare Tapparo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Udine, via Mercatovecchio, 28;

contro

EA - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, ER - Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, Sezione Seconda, n. 713/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di EA e ER;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione di entrambe le parti;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2026 la Cons. RU TI.

Nessuno è comparso per le parti costituite.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

1. Con il ricorso introduttivo l’agricoltore ha impugnato l’intimazione di pagamento n. 068 2021 90091 99962 000, notificata in data 13.12.2021, con la quale si ingiunge il pagamento di Euro 343.631,37, relativa alla cartella di pagamento n. 300 2015 00000 8134 000, notificata in data 16.03.2015, per il prelievo supplementare relativo alle campagne lattiere 2005, 2006, 2007 e 2008.

2. Il ricorso era affidato a plurimi motivi volti a censurare: (i) il difetto di motivazione e la mancata allegazione della cartella; (ii) la genericità e indeterminatezza del calcolo della quota interessi; (iii) l’intervenuta prescrizione del credito; (iv) il contrasto con la normativa unionale e la carenza di istruttoria; (v) l’errata quantificazione in relazione alle compensazioni per recuperi PAC.

3. All’esito del giudizio, il TAR Lombardia - Brescia con la sentenza qui impugnata ha dichiarato inammissibile il ricorso quanto alle censure dedotte sub ii, iv e v, tutte attinenti profili della corretta quantificazione del credito EA, stante la preclusione derivante dal giudicato di cui alle sentenze del TAR n. 590/2018 e Consiglio di Stato n. 3796/2019 di rigetto del ricorso collettivo proposto anche dall’appellante averso gli atti del prelievo ma anche in forza della preclusione più in generale derivante dalle norme che regolano la procedura esecutiva mediante ruolo e che ammettono in sede di impugnativa dell’intimazione di pagamento soltanto il rilievo di vizi propri dell’ingiunzione; ha invece respinto il motivo di carattere formale sub (i) e ha considerato non prescritto il credito a fronte dell’avvenuta notifica della cartella nel 2015 e la successiva pendenza del giudizio sulla stessa.

4. Con il gravame proposto l’odierno appellante ritiene non condivisibile e errata la decisione su tutti i motivi di ricorso e deduce le seguenti censure:

I. “ Sulla declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse per effetto del giudicato formatosi sulla cartella di pagamento per effetto del ricorso collettivo respinto con sentenza del Tar e confermata dal Consiglio di stato. Mancanza del nominativo di RO BR tra i ricorrenti”.

II. “Illegittimità derivata e diretta della sentenza impugnata per manifesta e grave violazione del diritto unionale. Questione di illegittimità unionale della statuizione endogena contestata per grave e manifesto contrasto con il diritto unionale. Questione di legittimità costituzionale per violazione dei principi espressi dai precetti delle norme degli artt.3-10-27-111 Cost.”;

III. “ Violazione di legge ed eccesso di potere giurisdizionale della statuizione della sentenza impugnata inerente l’eccepito contrasto con il diritto unionale per contrasto e disapplicazione dei principi espressi dal Consiglio di Stato in plurime adunanze ed arresti in materia qua - Vizio di illegittimità diretta - originaria e derivata della statuizione della sentenza impugnata per violazione di legge ”;

IV. “ Sulla declaratoria di rigetto dell’eccezione di prescrizione del credito ”.

V. “ Sulla prescrizione degli interessi - art. 2948 c.c. violazione di legge” .

5. Con ordinanza cautelare n. 2635, assunta all’udienza del 27 giugno 2023, la Sezione ha respinto l’istanza di cautela ritenendo “ che difetta il fumus boni juris in quanto la sentenza di questo Consiglio n. 3796/2019 gli è opponibile nella misura in cui conferma la sentenza del TAR n. 590/2019 emessa su ricorso proposto dall’odierno appellante, che vi prestava acquiescenza non avendo interposto tempestivamente appello. Rilevato che il carattere ordinario/decennale della prescrizione applicabile alla materia di cui si discute è stata affermato a più riprese da questo Consiglio (Cons. St., n. 9706/2022; n. 8659/2021; n. 4996/2023) con argomenti condivisibili” .

6. Le appellate Agenzie non si sono costituite nel giudizio di appello.

7. Alla pubblica udienza del 15 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Con ordinanza n. 4258/2026 la Sezione, rilevato che l’atto di appello era stato notificato alle Agenzie soltanto presso l’indirizzo PEC dell’avvocatura distrettuale ma non presso l’avvocatura generale dello Stato, in applicazione dell’art. 44, comma 4, c.p.c. ha assegnato alla parte ricorrente termine per la rinnovazione della notificazione fissando nuova udienza di trattazione.

9. In seguito al rinnovo della notifica, ritualmente eseguita dalla parte onerata, si sono costituite le Agenzie intimate opponendosi all’accoglimento del ricorso in appello e chiedendo ex art. 104 c.p.a. l’ammissione di nuovi documenti che contestualmente hanno prodotto in giudizio.

La parte appellante si è invece opposta all’ammissione di nuovi documenti.

10. All’odierna udienza pubblica del 7 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

RI

1. Con il primo motivo di gravame si censura l’erroneità della sentenza impugnata per aver dichiarato parzialmente inammissibile il ricorso per effetto del giudicato formatosi sulla cartella di pagamento. In merito l’appellante deduce che dalla lettura della sentenza del Consiglio di Stato n. 3796/2019 si evince che fra i nominativi dei ricorrenti che avevano promosso il ricorso cumulativo non figura quello di RO BR. Ne conseguirebbe che alcuna efficacia di giudicato si sarebbe verificato nei suoi confronti, essendo estraneo e non parte di quel ricorso collettivo.

La censura non ha pregio.

Con la sentenza del TAR Lombardia n. 590/2018 è stato respinto il ricorso collettivo proposto anche dall’odierno appellante avverso la cartella di pagamento n. 3002015000008134000, notificata al medesimo in data 16.03.2015. A nulla rileva che il nome del ricorrente non figura nell’intestazione della sentenza che ha respinto l’appello proposto da alcuni soltanto dei ricorrenti originari per il fatto che il giudicato a lui opponibile deriva dalla sentenza di rigetto del ricorso primo grado.

Dalla versione non oscurata (per motivi di privacy) della sentenza del TAR Lombardia n. 590/2018, già presente nel fascicolo di primo grado, si evince che anche l’odierno appellante era parte ricorrente in quel processo proposto avverso la presupposta cartella di pagamento. Tale fatto si evince anche dal ricorso collettivo precedentemente rivolto al TAR Lazio, poi dichiaratosi incompetente, già presente negli atti di primo grado.

E’ pertanto da ritenersi corretta la decisione impugnata laddove afferma che “ Nella parte in cui (censure sub ii, iv e v) nell’attuale ricorso si muovono censure sostanzialmente identiche a quelle già esposte contro la cartella, o che comunque dovevano essere proposte avverso la cartella medesima, il presente ricorso è inammissibile ”.

In mero subordine si prende atto della produzione in grado di appello del ricorso introduttivo al suddetto giudizio, da cui si evince la presenza anche del ricorrente RO BR fra i ricorrenti originari ma soprattutto si evince che l’oggetto del suddetto giudizio era proprio la sopra richiamata cartella di pagamento del 2015, ritenendo tale documento ammissibile e rilevante in sede di appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a. in quanto finalizzato a dare definitiva chiarezza in ordine alla sentenza del Tar Milano che risulta tempestivamente prodotta in primo grado.

Va quindi respinto il rilievo sull’erronea declaratoria di inammissibilità.

2. Con il secondo e il terzo motivo, che in forza della connessione possono essere esaminati congiuntamente, viene dedotta l’illegittimità della sentenza laddove il giudice di prime cure non ha dato applicazione ai principi di diritto sovranazionale espressi dalle pronunce della Corte di Giustizia Europea nel 2019 e, da ultimo, nel gennaio del 2022, che sanciscono la nullità e l’inefficacia dei prelievi imputati per essere state le quote inutilizzate redistribuite secondo criteri prioritari e di privilegio, anziché secondo i criteri lineari e paritari preveduti dal diritto sovranazionale unionale.

Nel terzo motivo si richiamano, poi, i principi espressi dal Consiglio di Stato in plurimi arresti in materia all’indomani dell’ordinanza del Gup Paola Di Nicola.

L’appellante ritiene obbligatoria la disapplicazione di tutti gli atti amministrativi pregressi e obbligatorio il ‘ricalcolo’ dei prelievi anche nel caso in questione e lamenta che i giudici territoriali, di fatto, avrebbero aggirato il motivo di ricorso inerente la contestata illegittimità derivata comunitaria degli atti attuativi impugnati.

Entrambi i motivi sono infondati.

Come si vedrà infra , costituisce ormai principio consolidato quello secondo cui la questione relativa alla anticomunitarietà dell’atto amministrativo non costituisce un motivo di nullità dell’atto, ma di annullabilità, la quale può essere rilevata dal giudice solamente a condizione che non sussista: i) un precedente atto amministrativo della catena procedimentale, divenuto inoppugnabile per mancata impugnazione o per acquiescenza; ii) un giudicato sfavorevole al produttore rispetto a un precedente atto amministrativo della catena procedimentale.

Nel caso in questione è intervenuto un giudicato sfavorevole al produttore sulla presupposta cartella di pagamento emessa a valle delle imputazioni dei prelievi divenuti definitivi. Sulla definitività dei prelievi si torna nel dettaglio al successivo capo n. 3 che affronta il motivo quattro.

E’ quindi da ritenersi corretta da declaratoria di inammissibilità del motivo decretata dal TAR in considerazione del fatto che la violazione del diritto eurounionale, al pari della violazione di legge domestica (e addirittura al pari del caso del provvedimento c.d. incostituzionale), si risolve “solamente” in un motivo di annullabilità dell’atto, non di nullità, con l’assorbente conseguenza che, se il provvedimento (che per primo è inficiato dal vizio) non è tempestivamente impugnato, il vizio non è più contestabile oltre termine, né è contestabile impugnando formalmente atti a valle rispetto a quelli nei confronti del quale si sarebbe potuto (e quindi dovuto) già far valere il vizio (proprio in riferimento ad un caso similare cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 1 luglio 2021, n. 5041: “ ad essere dichiarata comunitariamente incompatibile con le sentenze rese dalla Corte di Giustizia UE (nelle cause C 46 e 348/2018) non è la norma attributiva del potere conferito allo Stato di applicare il prelievo supplementare, ma una delle disposizioni nazionali disciplinanti le modalità di esercizio di tale potere (più in particolare il calcolo del prelievo). Ebbene, alla stregua della consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (si vedano, tra le altre, sez. V, n. 3072/2009 e sez. VI n. 1983/2011), anche la contrarietà del provvedimento amministrativo al diritto dell'Unione, sia essa "diretta" (laddove il contenuto del provvedimento contrasti in sé con tale diritto), sia essa "indiretta" come nella presente fattispecie (in cui il provvedimento è conforme alla norma nazionale, ma questa è incompatibile con il diritto dell'Unione), si risolve in un normale vizio di violazione di legge che determina la semplice annullabilità del provvedimento amministrativo, da far valere entro il termine di decadenza con una ordinaria azione di annullamento. Sotto tutti i profili considerati, pertanto, non si può che registrare la definitiva decadenza della parte dalla possibilità di far valere i motivi di doglianza qui azionati ”; cfr. anche Cons. St. n. 6335 del 2022: “ la natura autoritativa di un provvedimento amministrativo non viene meno se la disposizione attributiva del potere è poi dichiarata incostituzionale … o si manifesta in contrasto col diritto europeo (Cons. St. 2580/22; 2194/22; 1920/22), a maggior ragione quando – come nella specie – il contrasto col diritto UE non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere; tali considerazioni rilevano sia quando la cartella di pagamento non sia stata a suo tempo impugnata (Cons. St., III, n. 3910/22) sia, a maggior ragione, quando essa sia stata impugnata e si sia formato un giudicato… ”).

Nello stesso senso, la giurisprudenza europea ha ulteriormente evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea (cfr. le sentenze della Corte di Giustizia AN del 21 dicembre 2021 e OF La Roche del 7 luglio 2022, che nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di Giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori).

3. Con il quarto mezzo si censura la pronuncia di rigetto dell’eccezione di prescrizione del credito in generale e nel quinto motivo si insiste nel fatto che sarebbero quanto meno prescritti gli interessi, per inutile decorso del termine di cinque anni di cui all’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c.

L’appellante, anche per questa doglianza insiste nel fatto che il ricorrente BR RO non era parte del ricorso cumulativo in appello, e per questo ritiene che l’efficacia di giudicato della sentenza del Consiglio di Stato non potrebbe essere a lui opposta. Afferma, inoltre, che nel giudizio di primo grado non sarebbe stata fornita la prova da parte delle amministrazioni intimate della notifica della cartella di pagamento e dei pregressi atti costituenti “titolo” (gli atti di accertamento dei prelievi latte indicati nella cartella) al ricorrente, e per questo mancherebbe la prova di atti interruttivi.

Questa omissione oltre tutto avrebbe inciso gravemente sul diritto di difesa della parte la quale non ha potuto verificare la corrispondenza degli importi intimati con quelli indicati nell’accertamento eventualmente assunto e svolgere contestazioni nei confronti di questi atti presupposti.

Anche queste doglianze sono prive di fondamento.

Sul punto, in via preliminare, si osserva come, secondo la consolidata giurisprudenza della Sezione, e che viene condivisa anche dall’appellante, il diritto di credito in questione si prescrive – quanto alla sorte capitale – in dieci anni, operando la disposizione di cui all’art. 2946 c.c. (cfr.: Con. Stato, Sez. VI, 20 gennaio 2025, n. 385; Id. Sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 64; Id., Sez. III, 7 novembre 2022 n. 9706) e – quanto agli interessi - in cinque anni, operando la disposizione di cui all’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c. (Cons. Stato, Sez. VI, 10 settembre 2024, n. 7505, punto 6.1.3.2; v., anche, Cass. civile, sez. V, 18 maggio 2023, n. 13781; Cass., Sezioni unite civili, 14 luglio 2022, n. 22281 del 14 luglio 2022, punto 9.4.1).

In secondo luogo occorre richiamare, altresì, il costante orientamento della Sezione, secondo il quale la costituzione in giudizio di EA nei giudizi avverso gli atti presupposti determina l’interruzione della prescrizione con effetto permanente ex art. 2945, comma 2, c.c. (Con. Stato, Sez. VI, 11 dicembre 2024, n. 9999; v., anche, Cass. civile, sez. lav., 29 luglio 2021, n. 21799; Id. n. 16470/2023).

Passando al caso concreto emerge dalla documentazione depositata da EA in primo grado, con certezza, che la presupposta cartella di pagamento n. 300 2015 00000081 34/000 è stata effettivamente ricevuta dall’odierno appellante. Questa circostanza si evince chiaramente dal ricorso collettivo, prodotto in giudizio da EA, proposto avanti al T.a.r. Lazio RG 6794/2015 per l’impugnazione della cartella di pagamento, che reca sia il nome dell’odierno appellante sia gli estremi dell’atto opposto. In seguito il Tar Lazio, con ordinanza collegiale n. 9061/2015, ha dichiarato la propria incompetenza territoriale. Il giudizio si è infine concluso con la sentenza del T.a.r. Milano n. 590/2018 di rigetto del ricorso del produttore, passata in giudicato siccome dallo stesso non appellata.

Già questi elementi sono sufficienti, come ritenuto dal primo giudice, per poter escludere in forza dell’effetto interruttivo permanente che sia maturata la prescrizione decennale ordinaria ex art. 2946 c.c., termine che non risulta essere stato messo in discussione in questa sede con riguardo al capitale.

Negli atti di primo grado vi è inoltre prova sul fatto che tutti ricorsi collettivi presentati dall’odierno appellante contro la restituzione del prelievo supplementare per i periodi 2005/2006 e 2006/2007 e contro l’esito calcoli di fine periodo per le consegne 2007/2008 sono stati dichiarati perenti con decreti del Tar Lazio n. 6664/2016, n. 6057/2016 e n. 5615/2017; risulta inoltre che i ricorsi presentati dall’appellante contro i provvedimenti EA in esito alla procedura di restituzione e compensazione del prelievo al primo acquirente relative ai periodi 2006/2007 e 2007/2008 sono stati respinti con sentenze del Tar Lazio n. 3868/2015 e n. 3892/2015. Vi è infine prova in atti che EA nel 2013 ha notificato all’appellante intimazione ex art. 8-quinquies, comma 5 L. 33/2009 per la campagna 2005/2006, che lo stesso abbia inoltrato richiesta di rateizzazione protocollata il 26.8.2013, poi accolta da EA ma non andata a buon fine; per le campagne 2006/2007, 2007/2008 e 2008/2009 le intimazioni ex art. 8-quinquies, comma 5 L. 33/2009 risultano invece notificate nel 2009 (e 2010) e le successive richieste di rateizzazione protocollate il 21.7.2009, 30/9/2010 e il 15.11.2010, sempre accolte da EA ma non concluse.

Il credito di cui si ingiunge il pagamento, pertanto non si è prescritto né nel periodo che intercorre tra la notifica della cartella e l’intimazione né nel periodo che precede la notifica della cartella di pagamento, perché vi sono stati moltissimi eventi interruttivi con effetti permanenti e le amministrazioni, EA o la Regione Lombardia, in tutti i giudizi citati risultano costituite.

Non sono prescritti neppure gli interessi se si considerano le sospensioni ex lege previste per ID che per il passaggio di ruoli tra ER e EA. In particolare, si deve tener conto del periodo di sospensione ai sensi art. 8-quinquies, comma 10, del D.L. 10 febbraio 2009 n. 5 “ per consentire l'ordinato passaggio all'agente della riscossione dei residui di gestione ” (dall’aprile al 15 luglio 2019, e cioè per centocinque giorni), sia del periodo di sospensione ai sensi dell’art. 68 del D.L. 17 marzo 2020 n. 18 e ss.mm.ii. connesso all’emergenza COVID-19 (dall’8 marzo 2020 al 31 agosto 2021, e cioè per cinquecentoquaranta giorni.)

Per le ragioni tutte esposte deve essere rigettato il ricorso in appello.

4. Sussistono nondimeno giustificati motivi, in considerazione della complessiva vicenda, per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SE De Felice, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

RU TI, Consigliere, Estensore

L'ST	IL PRESIDENTE
RU TI	SE De Felice

IL SEGRETARIO