Pubblicato il 09/04/2025

N. 03010/2025REG.PROV.COLL.

N. 02051/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2051 del 2023, proposto da Fer.Mer., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Brunella Merola, Luigi Lupone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Imparato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dell’Ente Provinciale per il Turismo di Salerno, della Federalberghi Salerno, Federalberghi Campania, della Filcams Cgil Campania, in persona dei rispettivi rappresentanti legali, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di Salerno (Sezione Terza) n. 01983/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2025 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusione delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento del provvedimento prot. n. 2021.0407580 del 4 agosto 2021, avente a oggetto: “Richiesta rimozione vincolo di destinazione turistico alberghiera ex l. R. n. 16 del 28.11.2000 per il complesso turistico alberghiero Conca degli Dei, sito in loc. Laura di Capaccio Paestum (Sa) - comunicazione conclusione del procedimento”, con cui è stata respinta l’istanza di svincolo alberghiero presentata dalla società “FER.MER. s.r.l. (ricorrente-appellante).

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

Con atto di compravendita del 26 luglio 2010, la società FER.MER s.r.l. acquisiva la proprietà dell’intero complesso residenziale sito in località. Laura del Comune di Capaccio Paestum.

Nell’estate del 2013, la FER.MER. s.r.l. dava inizio all’attività turistico-alberghiera presso la suddetta struttura (composta di n. 22 unità residenziali, suddivisi in 4 “stecche” - A, B, C, D - ciascuna costituita da cinque unità a schiera e un quinto corpo di fabbrica denominata stecca “E” dove sono allocati tutti i servizi).

Tra il 2013 e il 2015, essa eseguiva una serie di lavori allo scopo di attrarre maggiori flussi turistici.

Non essendo riuscita a convogliare presso la struttura un maggior numero di clienti, la società decideva, nel giugno 2015, di stipulare un contratto di fitto d’azienda con il quale dava in gestione l’attività turistico - alberghiera esercitata presso la struttura denominata “Conca degli Dei” alla società “Gruppo Uno s.r.l.”.

Non risultando l’attività di residence economicamente conveniente, nel giugno 2020 la società FER.MER chiedeva alla Regione Campania lo svincolo alberghiero della struttura.

A sostegno della propria istanza, la società allegava una relazione suddivisa in due parti: la prima, recante una “Analisi tecnica circa la possibilità di incremento della produttività con eventuale ampliamento del complesso residenziale denominato Conca degli Dei in località Laura di Paestum” (con numerosi documenti allegati); la seconda relativa alla “Analisi valutativa tecnica ed economica relativa alla verifica della non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva”.

Con nota prot. n. 2021.0318416 del 15 giugno 2021, la Regione Campania comunicava l’avvio del procedimento di diniego dello svincolo alberghiero per insussistenza della oggettiva non convenienza economico - produttiva della struttura ricettiva e dell’attività.

La società ricorrente faceva pervenire una memoria di controdeduzioni (prot. n. 344422 del 29 giugno 2021). In particolare, la società confutava le opposte argomentazioni concernenti: la asserita insussistenza della oggettiva insostenibilità economico-produttiva dell’attività; la sussistenza dell’interesse pubblico e concludeva insistendo affinché la Regione Campania disponesse lo svincolo alberghiero della struttura in esame, “ sussistendo tutti i presupposti di legge, vale a dire: la oggettiva non convenienza economico – produttiva della struttura ricettiva e l’oggettiva insostenibilità economico – produttiva dell’attività ” .

La Regione Campania rigettava l’istanza presentata dalla società per la seguente motivazione:

“1. Con riferimento all'asserita non convenienza della gestione economico-produttiva del complesso ricettivo, nel premettere e ribadire che ai fini dello svincolo alberghiero non rileva la soggettiva difficoltà nella gestione imprenditoriale bensì la sopravvenienza di condizioni che rendono oggettivamente antieconomico l'espletamento dell'attività, emerge, dall'analisi dei bilanci della società istante trasmessi a questa amministrazione, che la Fer.Mer. s.r.l. presenta un reddito operativo lordo costantemente positivo anche in ragione della percezione di fitto di azienda per gestione del complesso turistico-alberghiero

L'analisi contabile della gestione della Gruppo Uno s.r.l., società concretamente titolare dell'attività turistica, a prescindere dalle difficoltà emerse nell'espungere il dato della gestione caratteristica in quanto le notevoli perdite dichiarate sono contabilmente assimilate a quelle relative all'attività principale di rivendita di automobili, non rileva al fine degli argomenti direttamente riconducibili alla parte richiedente, percettrice comunque di un significativo fitto d'azienda.

2. Con riguardo alle citazioni relative all'andamento dei flussi turistici della zona di Capaccio Paestum, i dati prodotti dalla Regione e validati dall'Istat sono quelli ufficiali. E' opportuno evidenziare che i dati delle movimentazioni turistiche (arrivi e presenze) sono forniti direttamente dalle strutture ricettive mediante il sistema di rilevamento regionale "Rilevatore Turistico Regionale". Dall'analisi dei dati del suddetto sistema emerge che la movimentazione comunicata dal complesso turistico, “Conca degli Dei” consiste in 3440 presenze nel 2018 e 4876 nel 2019 con un incremento del 41%. Più' complessivamente il comune di Capaccio Paestum ha fatto registrare 598.364 presenze nel 2018 e 634.085 nel 2019 con un incremento del 5,9%, superiore alla media regionale. Altre stime sui flussi turistici, anche di fonte giornalistica, non hanno pertanto alcun reale fondamento.

3. Sulla presenza di vincoli paesaggistici che non consentono di dotare la struttura ricettiva di altri e diversi servizi si evidenzia che tali vincoli, oltre ad essere elemento qualificante della rilevanza paesaggistica. della zona, non impediscono di per sè una riqualificazione del complesso ricettivo finalizzata al miglioramento di servizi, pur nei limiti della disciplina urbanistica dell'aerea di interesse.

4. La zona di Capaccio Paestum è, inoltre, storicamente vocata al turismo culturale e balneare per l'attrattività del parco archeologico e per la presenza di un vasto litorale balneabile adatto alle famiglie, caratterizzato da numerosi stabilimenti e zone di spiaggia libera. La paventata limitatezza del target di riferimento del complesso "Conca degli Dei", ristretto al `solo, turismo familiare/balneare è, invero, la principale caratteristica che ispira il turismo di tutta la zona e, in particolare, il principale target delle strutture ricettive del litorale di interesse. Si aggiunga inoltre che in tale zona spesso le strutture ricettive sono costituite da fabbricati adeguati proprio a tale tipo di turismo ed alle sue esigenze, con caratteristiche simili a quelle che si riscontrano nel complesso "Conca degli Dei".

5. In relazione a quanto sostenuto riguardo la distanza eccessiva da luoghi di interesse e servizi si evidenzia che il complesso "Conca degli Dei" è situato a circa 300 metri dal mare di cui 230 metri costituiti dall'attraversamento della pineta facente parte della Riserva Naturale "Foce Sele Tanagro" che separa la strada statale dalla spiaggia. Tale distanza è la minima possibile dal mare, nonché comune a numerosi complessi ricettivi alberghieri della zona. Si aggiunga che i servizi a disposizione dei turisti e l'area archeologica sono prevalentemente raggiungibili al massimo in 6/7 minuti in auto, nonché con la pista ciclabile. Infine l'accesso del complesso ricettivo, sito in via delle Acacie, risulta essere a poche decine di metri di distanza dalla strada statale raggiungibile in sicurezza per la presenza di un marciapiede di collegamento.

Tutto ciò premesso si rammenta che la valutazione della Regione riguardo la rimozione del vincolo alberghiero deve basarsi sulla verifica di limiti oggettivi alla prosecuzione nello svolgimento dell'attività, tali da comportare la non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva, limiti che non possono essere ricercati nella mancata remunerazione dell'attività per ragioni dipendenti da scelte imprenditoriali soggettive.

La situazione rilevata per il complesso ricettivo "Conca degli Dei" evidenzia caratteristiche comuni alla quasi totalità delle strutture ricettive della zona di Capaccio Paestum, senza che tali aspetti incidano sulla capacità di esercitare attività ricettiva.

Il livello dei limiti di contesto addotti dall'istante non giustifica la rimozione del vincolo alberghiero e, inoltre, comporterebbe, per l'Ente e per l'interesse pubblico, la riconsiderazione della vocazione turistica dell'intera area di Capaccio Paestum.

Gli elementi alla base della richiesta di svincolo alberghiero non risultano, pertanto, fondati sull'oggettiva insostenibilità economico-produttiva dell'attività, bensì solo su elementi soggettivi di interesse.

3. La società FER.MER impugnava l’atto di diniego innanzi al T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno.

Il ricorso veniva affidato ai seguenti motivi.

I) Violazione e falsa applicazione di legge per contrasto con l’art. 5, l.r. Campania n. 16/2000; eccesso di potere per contrasto con l’art. 3 l. n. 241/1990, per difetto di motivazione e di istruttoria, per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, per illogicità, per irragionevolezza, per sviamento di potere.

Nello specifico, come seguono le censure.

Ia) Sulla non convenienza economica:

i) la ricorrente non ha chiesto lo svincolo alberghiero per sue soggettiva difficoltà nella gestione imprenditoriale, ma per la sussistenza di condizioni che hanno reso e rendono tutt’oggi oggettivamente antieconomico l’espletamento dell’attività medesima;

ii) la Regione non può comprimere, oltre ogni ragionevole limite, il diritto di iniziativa economica e di proprietà dell’imprenditore alberghiero che – con il passare del tempo – non ritiene più economicamente conveniente – per motivi oggettivi - l’esercizio della sua attività;

iii) l’unica attività esercitata dalla FER.MER s.r.l. in relazione al complesso alberghiero in parola è quella della gestione immobiliare in qualità di affittuario del complesso turistico R.T.A. dal secondo semestre 2015 e tale attività non è redditizia poiché sia la società Gruppo Uno Srl “gestore temporaneo con fitto di azienda”, che la società Fer.Mer. s.r.l. proprietaria e affittuaria non riescono a raggiungere risultati economici positivi tali da coprire i costi fissi e variabili della gestione;

iv) la società Gruppo Uno s.r.l. ha sempre svolto l’attività prevalente di concessionario auto usate e, dal 2015, ha dato corso anche all’attività turistica non prevalente di gestione del residence turistico alberghiero in Capaccio Paestum. Tuttavia, si tratta di due attività distinte, che sono soggette anche a contabilità separata, e che vengono svolte in modo separato e in ubicazioni diverse, per cui non è pensabile “sanare” una gestione in perdita di una società con i ricavi di una altra attività, né è pensabile che i ricavi relativi a una attività svolta da una società possano “sanare” le perdite che la società subisce per una diversa attività;

v) dalla relazione asseverata a firma del dott. Salvatore Vietri, datata 3 maggio 2021, si evince che: a) “dai bilanci della società FER.MER. s.r.l. dal 2014 al 2018 risultano i seguenti risultati economici: ANNO 2014 perdita di euro 49.231,00 - anno 2015 perdita di euro 59.856,00 - anno 2016 perdita di euro 62.951,00 - anno 2017 utile di euro 3.027,00 - anno 2018 perdita di euro 7.092,00; b) dai bilanci sezionali della società GRUPPO UNO s.r.l. dal 2015 al 2018 (società che svolge attività di vendita auto, immobiliare e turistica) risultano per la sola gestione dell’attività turistica svolta in fitto d’azienda in Capaccio via Delle Acacie i seguenti risultati economici: anno 2015 utile euro 24.297,00 - anno 2016 perdita euro 57.511,00 - anno 2017 perdita euro 43.046,00 - anno 2018 perdita euro 61.021,00;

vi) in particolare: tra il 2013 e il 2014 la gestione complessiva della FER.MER. è risultata deficitaria per effetto della maggiore incidenza di costi fiscali obbligatori (Area Fiscale), sia comunali (IMU E TASI), che erariali (IRES e IRAP); anche dal 2015 al 2019 la gestione immobiliare è risultata negativa, nonostante il fitto d’azienda concesso alla società Gruppo Uno s.r.l., a partire dal mese di giugno 2015 ciò per effetto sempre della forte incidenza dei costi fiscali”; a comprova di ciò, alla relazione asseverata sono state allegate alcune cartelle esattoriali, notificate dall’Agenzia della Riscossione per imposte erariali e comunali a partire dal 2018, non saldate alle scadenze dovute.

Ib) Sulla movimentazione turistica - incremento del 41% del complesso turistico de quo e incremento del 5,9% di turismo locale:

i) l’aumento di presenze rilevato presso la struttura in esame dal 2018 al 2019 e indicato dalla Regione non è rappresentativo di un positivo risultato in termini economici in quanto tale aumento di presenze è avvenuto grazie agli ingenti investimenti effettuati e ai maggiori costi sostenuti dalla Gruppo Uno S.r.l. Tuttavia, dalla analisi dei contratti sottoscritti risultano, sì, maggiori presenze, ma a prezzi minimi, che hanno generato dei ricavi minimi a persona per ciascun ospite e per ogni singolo breve soggiorno;

ii) dall’elenco degli ospiti e dalla verifica della durata dei relativi soggiorni risulta che i tempi di permanenza nella struttura sono stati tutti di durata limitata o comunque breve, questo comporta che, a fronte di un apparente aumento degli incassi, vi è invece, un incremento delle spese, in termini, ad esempio, di cambio biancheria, pulizia delle camere, lavanderia;

iii) la società nel 2018 e nel 2019 ha sostenuto maggiori costi anche per l’investimento in risorse umane maggiormente professionali;

iv) secondo quanto rilevato dal consulente, “(...) tali performance comunque negative dipendono soprattutto da due fattori: 1) elementi negativi intrinseci ed estrinseci dell’immobile (...); 2) dalla forte pressione fiscale, sia comunale che statale”.

Ic) Sulla presenza dei vincoli paesaggistici – possibilità di riqualificazione del complesso ricettivo:

i) la Regione ritiene che i vincoli paesaggistici presenti sul territorio in parola non impediscano di effettuare interventi di riqualificazione del complesso ricettivo, sennonché la società ricorrente ha già effettuato gli interventi di riqualificazione - tesi al miglioramento della struttura – che era possibile realizzare in base alla disciplina urbanistica vigente nella zona (es. piscina); come risulta dalla relazione, “la zona è soggetta a vincoli paesaggistici ed è stata completamente utilizzata la capacità edificatoria” dell’area (volume realizzato = 6.205,79 mc; volume massimo assentibile = 6.450,00”), per cui non vi è modo per aumentare la consistenza, né di variarne la conformazione ovvero di incrementare l’offerta turistica per intercettare la clientela, dotando la struttura di altri e diversi servizi richiesti dal mercato turistico moderno.

Id) Sulla vocazione familiare/balneare del territorio – esistenza in zona di strutture ricettive con caratteristiche simili:

i) la Regione si limita a riferire della esistenza di strutture “ con caratteristiche simili ” ma non ne elenca nessuna; asserisce solo in modo generico, che “ in tale zona spesso le strutture ricettive sono costituite da fabbricati adeguati a tale tipo di turismo e alle sue esigenze, con caratteristiche simili a quelle che si riscontrano nel complesso <<Conca degli dei>> ”; sennonché, la presenza nella zona di numerosi complessi ricettivi comporta che vengono scelte solo le strutture ricettive più appetibili, più rispondenti alle esigenze del turismo locale, con l’ovvia conseguenza che le strutture meno dotate non riescono a reggere economicamente come accade per quella in esame adatta unicamente a un turismo di tipo familiare e, per tale motivo, riferita a un target di clientela limitato; inoltre, la proprietà è attraversata da una servitù di passaggio pedonale e carrabile insistente sull’area, e alla quale si accede dal cancello principale del complesso turistico, tale circostanza comporta un uso promiscuo degli spazi che non è gradito agli ospiti del residence e che li costringe spesso a una “convivenza forzata” con soggetti estranei, che non sono ospiti della struttura alberghiera.

Ie) Sulla ubicazione del complesso turistico alberghiero – analogia con altre strutture (distanza dal mare, distanza dai siti archeologici, marciapiedi):

i) la struttura è situata a circa 400 mt. dal mare e in semi-periferia rispetto al centro di Capaccio Scalo, distante anche dal sito archeologico, in un contesto privo di servizi nelle vicinanze: è lontana dalla ferrovia, dal servizio autobus, taxi, dai centri sportivi, dal pronto soccorso e dall’ospedale, dal servizio lavanderia, dalla farmacia, dal minimarket, insomma da tutti i servizi fondamentali per le famiglie, inoltre l’esterno della struttura è privo di marciapiedi per i pedoni e vi è una scarsissima illuminazione serale.

If) Sulla non convenienza economico – produttiva – le ragioni dipendenti da scelte imprenditoriali soggettive:

i) non è dato comprendere quali siano le “ragioni dipendenti da scelte imprenditoriali soggettive” che non consentirebbero alla Regione di accogliere l’istanza del privato.

Ig) Sulla analogia tra la situazione rilevata dalla ricorrente e quella della totalità delle strutture ricettive della zona:

i) non è possibile ritenere che la istanza della ricorrente non sia accoglibile poiché in zona esistono altre strutture simili atteso che ogni complesso ricettivo ha una sua specificità e che alcune strutture riescono a reggere la concorrenza ed altre non sono in grado di farlo.

Ih) Sull’interesse pubblico alla riconsiderazione della vocazione turistica della intera area di Capaccio – Paestum:

a) non si comprende per quale motivo la istanza di svincolo di una unica struttura alberghiera, presentata per ragioni oggettive e afferenti a quella specifica struttura, debba comportare automaticamente la necessità, per l’ente, di riconsiderare la vocazione turistica di tutta la zona di riferimento;

ii) l’amministrazione non si è soffermata sulla specificità della situazione che le è stata sottoposta, ma ha effettuato la sua istruttoria in modo confuso e “generalizzato”, senza tener conto, quindi, della peculiarità della situazione che le veniva rappresentata.

II) Violazione e falsa applicazione di legge per contrasto con l’art. 5 l. R.C. n. 16/2000, eccesso di potere per contrasto con l’art. 3 l. n. 241/1990, per difetto di motivazione e di istruttoria, per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, per illogicità, per irragionevolezza, per sviamento di potere.

II.a) Ai sensi dell’art. 5, comma terzo, l. R.C. n. 16/2000, “ La Giunta Regionale, sentito il parere dell'Ente Provinciale per il Turismo, delle Associazioni di Categoria e delle Organizzazioni Sindacali di settore, può autorizzare il mutamento della destinazione della struttura ricettiva, compatibilmente con gli atti della programmazione regionale ”.

In base a quanto previsto dal legislatore, la Regione, prima di esprimersi sulla istanza di svincolo presentata dal privato, avrebbe dovuto chiedere e acquisire il parere dell'Ente Provinciale per il Turismo, delle Associazioni di Categoria e delle Organizzazioni Sindacali di settore.

III) Violazione e falsa applicazione di legge per contrasto con l’art. 97 Cost., con gli artt. 3, 7, 8 10 bis, 21- octies , l. n. 241/1990, come modificata dalla l. n. 120 del 2020, [art. 12, comma 1, lett. e)], eccesso di potere per violazione del principio di partecipazione, di trasparenza, per motivazione illogica e irragionevole.

III.a) In riscontro alla nota recante la comunicazione di avvio del procedimento finalizzato al rigetto dell’istanza di svincolo alberghiero, la ricorrente ha fatto pervenire una corposa memoria alla amministrazione, nella quale venivano confutati e contestati in maniera puntuale tutti i motivi ostativi preannunciati dalla controparte. Sennonché, la Regione, da parte sua, non ha dato alcun effettivo riscontro alle considerazioni ivi contenute.

3.1. Si costituiva, per resistere, la Regione Campania.

3.2. Il T.a.r., con la sentenza n. 1983 del 13 luglio 2022, respingeva il ricorso con dovizia di argomenti e compensava le spese.

4. Ha appellato la società FERMER che censura la sentenza per i seguenti motivi.

I) Violazione e falsa applicazione di legge per contrasto con l’art. 5 l. R.C. n. 16/2000, eccesso di potere per contrasto con l’art. 3 l. n. 241/1990, per difetto di motivazione e di istruttoria, per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, per illogicità, per irragionevolezza, per sviamento di potere.

II) Violazione e falsa applicazione di legge per contrasto con l’art. 5 l. R.C. n. 16/2000, eccesso di potere per contrasto con l’art. 3 l. n. 241/1990, per difetto di motivazione e di istruttoria, per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, per illogicità, per irragionevolezza, per sviamento di potere.

III) Violazione e falsa applicazione di legge per contrasto con l’art. 5 l. R.C. n. 16/2000, eccesso di potere per contrasto con l’art. 3 l. n. 241/1990, per difetto di motivazione e di istruttoria, per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, per illogicità, per irragionevolezza, per sviamento di potere.

IV) Violazione e falsa applicazione di legge per contrasto con l’art. 5 l. R.C. n. 16/2000, eccesso di potere per contrasto con l’art. 3 l. n. 241/1990, per difetto di motivazione e di istruttoria, per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, per illogicità, per irragionevolezza, per sviamento di potere, in relazione all’art. 17 bis l. n. 241/1990.

V) Violazione e falsa applicazione di legge per contrasto con l’art. 5 l. R.C. n. 16/2000, eccesso di potere per contrasto con l’art. 97 Cost., con gli artt. 3, 7, 8 10 bis, 21- octies, l. n. 241/1990, come modificata dalla l. n. 120 del 2020, [art. 12, comma 1, lett. e)], eccesso di potere per violazione del principio di partecipazione, di trasparenza, per motivazione illogica e irragionevole.

La società appellante, nel riprendere le argomentazioni dedotte già nel ricorso di primo grado, rimarca: i) la circostanza della non convenienza economica nell’espletamento dell’attività alberghiera, che ritiene di avere dimostrato; ii) che non vi siano ragioni per la permanenza del vincolo alberghiero; iii) che le ragioni economiche addotte non dipendono dalla capacità soggettiva dell’imprenditore o da una sua scelta soggettiva, bensì dalla mancata redditività della struttura per ragioni sicuramente non dipendenti dalle determinazioni soggettive dell’imprenditore; iv) che il provvedimento impugnato e la decisione del T.a.r. non sono rispettosi del canone di temporaneità e di modificabilità del vincolo di destinazione d’uso alberghiero; v) che il T.a.r. erroneamente ha ritenuto legittima la scelta della Regione di comprimere, oltre ogni ragionevole limite, il diritto di iniziativa economica e di proprietà dell’imprenditore alberghiero che – con il passare del tempo – non ritiene più economicamente conveniente – per motivi oggettivi - l’esercizio della sua attività; vi) che la Regione Campania non ha confutato in maniera puntuale le ragioni addotte dal privato a supporto della sua istanza, ragioni che erano basate su elementi oggettivi (caratteristiche dell’immobile, dell’attività e del contesto), opponendo dati generici senza connessione con il singolo contestato di riferimento che è rappresentato dalla specifica struttura ricettiva; vii) che la mancata acquisizione dei pareri dell’Ente Provinciale per il Turismo, delle Associazioni di Categoria e delle Organizzazioni Sindacali di settore (richiesti dalla regione ma resi nei termini di legge) devono ritenersi comunque acquisiti ai sensi dell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, concretizzandosi una ipotesi di silenzio assenso; viii) che a seguito delle modifiche apportate all’articolo 10-bis della legge n. 241 del 1990 ad opera dell’art. 12, comma 1, lett. e), della legge n. 120 del 2020, il riscontro alle osservazioni procedimentali è divenuto più stringente per cui l’amministrazione deve pronunciarsi effettivamente e concretamente sulle specifiche osservazioni presentate dal privato, affinché l’apporto da questi offerto sia valutato con puntualità; sennonché, la Regione, nel provvedimento finale, non ha esplicitato le ragioni del mancato accoglimento delle singole e specifiche osservazioni prodotte dal privato, né ha rappresentato la sussistenza di ulteriori motivi ostativi, rispetto a quelli già esposti nella comunicazione di avvio e puntualmente confutati dalla parte.

4.1. Si è costituita, per resistere, la regione Campania che ha depositato memoria in data 18 dicembre 2024.

5. All’udienza del 6 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. L’appello è fondato.

7. Ad integrazione della narrativa in fatto, è opportuno precisare che:

a) l'istanza intesa alla rimozione del vincolo alberghiero segnalava plurimi profili di inadeguatezza funzionale dell’immobile, correlati:

i) ai risultati economici negativi legati alla struttura, desunti dai bilanci allegati dal primo semestre 2015 al 2018 per l’attività turistica in gestione, evidenziati dalle costanti e progressive (in aumento) perdite economiche nonché dalla necessità di tenere separati i risultati economici della società affittuaria dell’azienda siccome riferiti a due aziende diverse per settore merceologico;

ii) alla non idoneità della struttura a svolgere la funzione ricettiva, in quanto non vi è la possibilità di mutarne l’aspetto per aumentarne la capacità produttiva;

iii) alla impossibilità di porre in essere ulteriori interventi di riqualificazione, tesi al miglioramento della struttura per renderla competitiva e appetibile al mercato turistico, funzionali e dimensionali al livello degli standard alberghieri, essendo stata completamente utilizzata la capacità edificatoria consentita dallo strumento urbanistico;

iv) alla assenza di camere autonome come richiesto dagli alberghi standard e la conformazione della struttura non modificabile (la struttura si sviluppa per un numero di 20 villette da locare per unità intere: piano terra e primo piano serviti da scala interna, che ne limita l’offerta rendendola meno competitiva);

v) all’uso promiscuo degli spazi;

vi) alla collocazione della struttura, sita in un contesto che, ancorché vicino al mare (circa 400 metri) risulta lontano dal centro e dai servizi principali, priva all’esterno sia di adeguati marciapiedi per i pedoni che di sufficiente illuminazione serale;

vii) alla non profittevole gestione della struttura con la prospettazione di ulteriori perdite economiche presumibili anche in caso di persistenza dell’affidamento a terzi della gestione;

viii) alla circostanza che le maggiori presenze hanno tuttavia generato ricavi minimi a persona per ciascun ospite e per ogni singolo breve soggiorno dovute alla necessità di praticare prezzi minimi non remunerativi che, pertanto, non hanno generato un incremento dei guadagni della struttura.

8. La Regione Lazio ha negato la rimozione del vincolo alberghiero sul presupposto che le ragioni addotte dalla società sarebbero di natura soggettiva in quanto legate a scelte di tipo imprenditoriale, non condizionate dalla presenza di vincoli urbanistici né dalla rilevanza della pressione fiscale. Il Tar ha condiviso tali argomentazioni.

Sennonché, prima il provvedimento e poi la decisione di primo grado non hanno adeguatamente considerato le ragioni, invece, del tutto oggettive poste a fondamento dell’istanza e che appena sopra sono state evidenziate.

Ragioni di natura economico-finanziaria, strutturale, funzionale che avrebbero meritato da parte dell’amministrazione un maggiore approfondimento istruttorio e valutativo.

9. Com’è noto il vincolo alberghiero fu introdotto con l’articolo unico della legge 24 luglio 1936, n. 1692 di conversione con modificazioni del r.d.l 2 gennaio 1936, n. 274, che vietava l’alienazione o la locazione “per uso diverso da quello alberghiero” (e “…senza la autorizzazione del Ministero per la stampa e la propaganda”) degli edifici alla data d’entrata in vigore del r.d.l. “…interamente o prevalentemente destinati ad uso di albergo, pensione o locanda…”

In sostanza la rimozione del vincolo di destinazione, finalizzato a conservare l’offerta turistico-ricettiva, era consentita solo all’esito di apposito procedimento autorizzatorio.

L’art. 1 del d.lgs.lt. 19 marzo 1945, n. 117 prorogò l’efficacia della legge n. 1692/1936, e quindi il vincolo “…fino a cinque anni dalla cessazione dello stato di guerra, fermi restando gli effetti degli atti e dei provvedimenti che siano stati presi a termini della legge stessa”, e il termine fu ulteriormente prorogato dalla legge 29 maggio 1951, n. 358, dal d.l. 21 dicembre 1951, n. 1356, convertito in legge 16 febbraio 1952, n. 58, dalla legge 5 aprile 1952, n. 234, dal d.1. 23 dicembre 1964, n. 1357, convertito nella legge 19 febbraio 1965, n. 33, e dall’art. 5 del d.l. 27 giugno 1967, n. 460, convertito in legge 28 luglio 1967, n. 628, che prorogava il vincolo alberghiero sino al 31 dicembre 1968.

Con sentenza 8 gennaio 1981, n. 4, la Corte Costituzionale dichiarò l’illegittimità costituzionale dell’ultima disposizione citata perché lasciava inalterato il vincolo alberghiero solo per i vecchi alberghi (risalenti a epoca precedente al 1936), laddove quelli realizzati successivamente non ne erano gravati, pur essendo mutato il contesto che lo giustificava.

Medio-tempore, e in funzione della competenza legislativa concorrente, le Regioni a loro volta intervenivano sulla disciplina del vincolo alberghiero.

9.1. Quanto alla Regione Campania, il vincolo è stato regolato in attuazione del disposto di cui all'articolo 8 della legge quadro sul turismo del 17 maggio 1983, n. 217, dettando la disciplina del vincolo di destinazione delle strutture ricettive turistiche indicate dall'articolo 6 della legge 17 maggio 1983, n. 217, e regolando i casi di rimozione del vincolo alberghiero.

L’articolo 5 della citata legge regionale così recita: “1. Il vincolo di destinazione può essere rimosso su richiesta del proprietario, solo se viene comprovata la non convenienza economica-produttiva della struttura ricettiva e previa restituzione di contributi ed agevolazioni pubbliche eventualmente percepite ai fini della costruzione o ristrutturazione dell'immobile su cui grava il vincolo. 2. Per le strutture ricettive, soggette a vincolo, sia provvisorio che permanente, il Comune non può consentire il mutamento della destinazione turistico-ricettiva in atto né adottare la variante al piano regolatore a tal fine eventualmente necessaria, se non previa autorizzazione della Giunta Regionale. 3. La Giunta Regionale, sentito il parere dell'Ente Provinciale per il Turismo, delle Associazioni di Categoria e delle Organizzazioni Sindacali di settore, può autorizzare il mutamento della destinazione della struttura ricettiva, compatibilmente con gli atti della programmazione regionale”.

10. Secondo l'ormai consolidato orientamento della giurisprudenza della Sezione (cfr. Sez. IV, 20 giugno 2012, n. 3607, 23 gennaio 2013, n. 418 e 4 febbraio 2013, n. 659), l’eventuale diniego di rimozione del vincolo alberghiero richiede effettiva, puntuale, esaustiva motivazione in ordine ai vari profili, riconducibili alle condizioni di cui alle norme sopra richiamate, allegate e documentate come ostative al mantenimento del vincolo alberghiero.

11. Inoltre, come chiarito da questo Consiglio di Stato “ la previsione del vincolo alberghiero (…) per essere costituzionalmente legittima, deve essere il frutto di un accorto bilanciamento tra valori egualmente tutelati in Costituzione, in modo da rendere compatibile il principio di funzionalizzazione della proprietà enunciato dall’art. 42 Cost., con la sussistenza stessa del diritto di proprietà (in modo da evitare che un vincolo stringente nella destinazione ed indefinito nel tempo possa costituire un intervento di fatto espropriativo), e con la libertà di iniziativa economica che – fermi i limiti imposti dall’art. 41 Cost. – impedisce l’”imposizione coattiva” dello svolgimento di attività allorché non sussista la convenienza economica delle stesse ” (Cons. Stato, sez. I, 25/03/2021, n. 475).

12. Da tale angolazione, quindi, non si può prescindere dall’operare un attento bilanciamento tra la durata del vincolo alberghiero e la convenienza economica dell’impresa turistica, in modo da conciliare la limitazione al diritto di proprietà dell’immobile con la libertà di iniziativa economica, da intendersi come uso strumentale di un bene imposto solo per una attività che si riveli economicamente vantaggiosa (Cons. Stato, sez. IV, 23/11/2018, n. 6626).

Ragion per cui, non si “può trascurare il profilo legato alla perdita di convenienza economico-produttiva dell’impresa alberghiera introducendo ulteriori presupposti non previsti dalla legge” (Consiglio di Stato sez. I, 25/03/2021, n. 475 citato).

Consegue a tanto che il vincolo alberghiero mantiene la sua effettività sotto forma di vincolo di destinazione d’uso della struttura in esame.

Tuttavia, non è possibile inquadrare tali vincoli all’interno di una dimensione puramente statica ed immutabile, bensì occorre proiettarne la ragion d’essere e la relativa durata temporale nel contesto del locale mercato turistico-ricettivo e delle relative possibilità evolutive, riconsiderandone l’attualità e la necessità di mantenimento allorquando lo scenario della domanda e/o dell’offerta turistica abbia subito mutazioni irreversibili che necessitino scelte aggiornate ed adeguate.

Di modo che, ove venisse confermata l’assenza di realistiche prospettive di impiego ricettivo, l’amministrazione deve farsi carico di valutare la rimozione del vincolo nella prospettiva di una riconversione dell’immobile ad altri utilizzi più consoni, per evitare, appunto, che tale vincolo possa risolversi in una illegittima compressione della proprietà privata arrivando alfine ad assumere i connotati di una limitazione a carattere para-espropriativo che si ponga in contrasto con l’art. 42 Cost.

13. Ebbene, nel caso di specie, come sopra evidenziato, la società proprietaria della struttura adibita a residence turistico aveva allegato e documentato una pluralità di elementi di inadeguatezza strutturale e quindi funzionale dell'immobile, rivenienti: i) dalla sua stessa conformazione costruttiva (20 villette separate sviluppate su due piani); ii) dal contesto d'inserimento (promiscuità spazi interni, penuria di marciapiedi e di illuminazione esterna alla struttura, lontananza dai servizi comuni); iii) dalle serie difficoltà ( rectius, impossibilità) di adeguamento agli standards alberghieri); iv) dall'assenza di ricavi, e anzi dall'esistenza di perdite di esercizio e dalla dubbia profittabilità della conservazione della destinazione ricettiva.

14. Al contrario, l’Amministrazione non ha ritenuto sussistenti tali condizioni in ragione, sostanzialmente e specificamente, di una qualificazione in termini soggettivi di tali evidenze.

15. Il Collegio ritiene che il diniego di rimozione del vincolo abbia obliterato l’esame adeguato dei profili sopra evidenziati (segnatamente, v. par. 7), considerando e valorizzando aspetti di carattere generale, disgiunti dalla considerazione del caso specifico, piuttosto legati al contesto di zona e alla similitudine con altre strutture; sulla base di queste considerazioni del tutto generiche e avulse dallo specifico caso, ha inferito l’esistenza, astratta, di una convenienza economica laddove in concreto avrebbe dovuto esaminare e approfondire gli aspetti specifici legati ai risultati economici della azienda in ragione delle sue, proprie caratteristiche strutturali e funzionali che la società aveva allegato e documentato, attinenti agli elementi negativi intrinseci ed estrinseci della struttura.

16. In conclusione, per le ragioni sin qui esposte, ritenendo il Collegio di aver esaminato per intero la vicenda controversa anche in relazione alle doglianze e ai profili che in ragione del tenore della decisione devono considerarsi assorbiti, l'appello deve essere accolto in ragione del deficit istruttorio e motivazionale che inficia il provvedimento impugnato.

Pertanto, in riforma della sentenza impugnata, e in accoglimento del ricorso in primo grado, deve essere annullato il provvedimento regionale prot. n. 2021.0407580 del 4 agosto 2021, salvi i provvedimenti ulteriori dell’Amministrazione Regionale, che dovrà darsi carico del puntuale esame dell’istanza della società, valutando con congrua motivazione, in relazione a tutti i profili evidenziati, se sussistano le condizioni per escludere l’assoggettamento al vincolo della struttura in esame.

17. Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti relative al doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso in primo grado e annulla, ai sensi e nei limiti di cui in motivazione, il provvedimento in epigrafe impugnato.

Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Rotondo	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO