Pubblicato il 03/04/2025

N. 02882/2025REG.PROV.COLL.

N. 03575/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3575 del 2023, proposto da Tra.Spe.Mar S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro D'Andria, Angela Addessi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabrizio Niceforo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 282/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2024 il Cons. Gianluca Rovelli e udito l’avvocato D'Andria;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con avviso pubblicato in data 13 gennaio 2022, la Direzione Generale Mobilità della Regione Campania ha inteso verificare “ la sussistenza di un interesse totale o parziale degli operatori economici del mercato di riferimento allo svolgimento dei servizi di collegamento notturno per approvvigionamento merci […], in regime di libero mercato, senza oneri economici a carico del bilancio regionale ”.

2. Avverso tale avviso la Tra.Spe.Mar S.r.l. (d’ora in avanti anche solo Tra.Spe.Mar) notificava alla Regione Campania ricorso dinanzi al TAR Campania. Con ricorso per motivi aggiunti Tra.Spe.Mar impugnava il provvedimento di indizione della gara del 14 marzo 2022.

3. All’esito della camera di consiglio del 3 maggio 2022, con ordinanza n. 906/2022, il TAR rigettava l’istanza cautelare.

4. Con ricorso in appello notificato il 1° giugno 2022 e iscritto a ruolo in pari data dinanzi al Consiglio di Stato con n. 4524/2022, Tra.Spe.Mar impugnava l’ordinanza cautelare.

5. Con ordinanza n. 2758/2022, pronunciata nella camera di consiglio del 16 giugno 2022, il Consiglio di Stato “ ritenuto che le esigenze della ricorrente siano apprezzabili favorevolmente ” accoglieva l’appello mandando al TAR di fissare sollecitamente l’udienza di merito.

6. Il 5 agosto 2022 sul sito dell’ente venivano pubblicati i provvedimenti di aggiudicazione, impugnati da Tra.Spe.Mar con ulteriore ricorso per motivi aggiunti.

7. Con sentenza 282/2023, il TAR Campania rigettava i ricorsi di Tra.Spe.Mar.

8. Di tale sentenza, Tra.Spe.Mar ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure così rubricate: “ ERROR IN IUDICANDO - MOTIVAZIONE APPARENTE E/O INSUFFICIENTE, ERRATA E ILLOGICA NELLA PARTE IN CUI HA RITENUTO LEGITTIMI I REQUISITI PREVISTI DAI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI PER L’ASSEGNAZIONE DEL SERVIZIO DI APPROVVIGIONAMENTO NOTTURNO DELLE MERCI SULLA TRATTA ISCHIA-PROCIDA-POZZUOLI E VICEVERSA”.

9. Ha resistito al gravame la Regione Campania chiedendone il rigetto.

10. Alla udienza pubblica del 14 novembre 2024 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

11. Viene all’esame del Collegio il ricorso in appello proposto da Tra.Spe.Mar avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania n. 282/2023, con la quale il medesimo TAR ha respinto il ricorso proposto avverso:

a) (ricorso introduttivo) l’avviso per la manifestazione di interesse e richiesta di autorizzazione “ all'esercizio dei servizi di Tpl marittimo “notturni” per l'approvvigionamento merci sulla relazione Ischia-Procida-Pozzuoli e viceversa ” della Giunta regionale della Regione Campania – Direzione Generale per la Mobilità - pubblicata sul B.U.R.C. della Regione Campania in data 13 gennaio 2022 e di ogni altro atto o provvedimento presupposto, antecedente, conseguenziale e comunque connesso;

b) (ricorso per motivi aggiunti depositato il 13 aprile 2022) il Decreto Dirigenziale n. 184 del 14/03/2022 recante “ Gara n. 3424/A/2022 - Affidamento dei servizi marittimi notturni di Trasporto Pubblico Locale per approvvigionamento merci nel Golfo di Napoli tra i porti di Ischia Procida Pozzuoli e viceversa. Indizione gara” del Dipartimento 60 - Uffici Speciali, Direzione Generale 6 - Centrale Acquisti e Procedure di Finanziamento di Progetti Relativi ad Infrastrutture della Regione Campania e di ogni altro atto o provvedimento presupposto, antecedente, conseguenziale e comunque connesso ”;

c) (ricorso per motivi aggiunti depositato il 6 settembre 2022) il Decreto Dirigenziale n. 301 del 03/05/2022 dell’Ufficio Speciale Centrale Acquisti.

12. La decisione del primo Giudice si articola, in sintesi, nei seguenti punti:

a) la Giunta della Regione Campania aveva conferito mandato alla Direzione Generale per la Mobilità di attivare, in conformità alla normativa comunitaria di settore, “ le procedure idonee a garantire il mantenimento del servizio di approvvigionamento notturno delle merci ” il cui contratto risultava in scadenza il 31 marzo 2022 e specificatamente i “ servizi di collegamento marittimo notturno inerenti alla tratta Ischia - Procida - Pozzuoli e viceversa ”;

b) la Giunta Regionale aveva espresso l’esigenza di garantire il “mantenimento” del servizio - in scadenza al 31 marzo 2022, nell'ottica, quindi, di una continuità funzionale rispetto a quello già esercito finora con “modalità promiscue”, ovvero mediante imbarcazioni idonee ad effettuare sia trasporto passeggeri sia trasporto merci;

c) la scelta operata dall'Amministrazione, in continuità con il servizio espletato, non può essere ritenuta limitativa della concorrenza, in quanto giustificata da una verifica in concreto delle esigenze di trasporto e dalla conseguente necessità di utilizzare una unità navale idonea a garantire il pieno soddisfacimento delle suddette esigenze e a fornire un servizio almeno analogo a quello già in essere;

d) nella delibera n. 604 del 28 dicembre 2021, che non risulta impugnata da parte ricorrente, veniva dato atto di un’attività istruttoria da parte degli uffici competenti della Direzione Generale Mobilità “ al fine di addivenire ad una verifica attualizzata delle esigenze di trasporto delle comunità isolane interessate ed elaborare un piano organico dei servizi minimi, hanno avviato un’attività di consultazione con i rappresentati istituzionali degli Enti locali, raccogliendo documenti di sintesi elaborati dai medesimi Enti in concertazione con le Associazioni di categorie, pendolari e utenti delle vie del mare ”;

e) i bandi di gara possono prevedere requisiti di capacità particolarmente rigorosi, purché non siano discriminanti e abnormi rispetto alle regole proprie del settore, giacché rientra nella discrezionalità dell'Amministrazione aggiudicatrice di fissare requisiti di partecipazione ad una singola gara anche molto rigorosi e superiori a quelli previsti dalla legge;

f) le censure dedotte da parte ricorrente devono ritenersi infondate per la risolutiva circostanza che la Giuseppina Prima, unità navale di proprietà di parte ricorrente, possiede caratteristiche che non consentono di soddisfare il mantenimento del servizio così come svolto fino al 31 marzo 2022 già solo per le sue dimensioni, trattandosi, come rappresentato dalla stessa parte ricorrente, di nave cargo di tipo Ro-Ro, ovverosia una nave progettata per il trasporto con modalità di imbarco e sbarco di veicoli gommati, che può trasportare sino a un massimo di 12 passeggeri (equipaggio escluso).

13. L’appellante, in sintesi, contesta la ricostruzione del TAR sulla base dei seguenti argomenti:

a) il ragionamento del TAR si fonda su una errata interpretazione della Delibera della Giunta Regionale n. 604/2021 e sulla Relazione Istruttoria della Direzione Generale per la Mobilità della Regione Campania; in particolare, il vizio di fondo sarebbe consistito nella attribuzione di un significato fuorviante al sostantivo “mantenimento” utilizzato dalla delibera;

b) la circostanza, richiamata anche in Sentenza che “ nel precedente capitolato tecnico (…) erano già presenti i medesimi requisiti tecnici dell’unità navale da impiegare ”, non sarebbe idonea a giustificarne di per sé la legittimità;

c) la capienza della imbarcazione rispetto ai passeggeri nulla avrebbe a che vedere con il servizio da prestare; prendendo come unico riferimento il trasporto notturno di merci in assegnazione, l’imbarcazione della TRASPEMAR non avrebbe fornito un servizio ridotto, come erroneamente sostenuto in relazione e condiviso in sentenza;

d) il TAR avrebbe dimenticato che oggetto del servizio per cui venivano emessi l’avviso e il bando impugnati, riguardava esclusivamente l’approvvigionamento 15 notturno di merci. Tutti i criteri aggiuntivi richiesti per finalità diverse (in particolare inerenti al trasporto passeggeri) e non strettamente connessi alla natura del servizio, avrebbero dovuto essere considerati illegittimi;

e) la Delibera incaricava la Giunta di attivare le procedure per il mantenimento del servizio nel senso che dovesse essere garantito l’approvvigionamento notturno delle merci anche per ulteriore triennio, ma non anche che tale servizio dovesse necessariamente rispecchiare quello sino ad ora prestato;

f) i requisiti minimi previsti dalla procedura di affidamento, che hanno impedito alla ricorrente di partecipare alla gara, si porrebbero in violazione dei principi di proporzionalità e di non discriminazione, in quanto non coerenti con la prestazione richiesta;

g) alla società ricorrente è stato precluso dal bando di partecipare alla gara, in quanto la Regione ha previsto che le unità navali delle compagnie di navigazione interessate dovessero essere in possesso di requisiti minimi irrilevanti e discriminatori rispetto alla tipologia di trasporto richiesta;

h) sarebbe ingiustificato oltre che illogico pretendere che un servizio di trasporto di merci venga effettuato per mezzo di una nave preposta (anche) al trasporto di passeggeri;

i) la previsione di requisiti minimi sproporzionati rispetto all’oggetto del servizio, che limitino la partecipazione di più soggetti, lede il principio del favor partecipationis di derivazione eurounionale;

l) l’art. 4 del Reg. (CEE) n. 3577/92 concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra Stati membri afferma: “ 1. Uno Stato membro può concludere contratti di servizio pubblico, o imporre obblighi di servizio pubblico come condizione per la fornitura di servizi di cabotaggio, alle compagnie di navigazione che partecipano ai servizi regolari da, tra e verso le isole. 2. Uno Stato membro, se conclude contratti di servizio pubblico o impone obblighi di servizio pubblico, lo fa su base non discriminatoria per tutti gli armatori comunitari. Nell'imporre obblighi di servizio pubblico gli Stati membri si limitano alle esigenze relative ai porti che devono essere serviti, alla regolarità, alla continuità, alla frequenza, alla capacità di fornitura del servizio, alle tariffe richieste ed all'equipaggio della nave”;

m) l’erogazione di fondi pubblici a favore dell’attuale aggiudicataria del contratto di appalto per il servizio in parola, considerata la previsione di condizioni di partecipazione alla gara illegittimamente escludenti altri partecipanti e, dunque, discriminatorie, potrebbe altresì violare la disciplina dei principi eurounionali in materia di aiuti di Stato, con ingiustificato aggravio a carico del bilancio regionale.

14. Le censure, così sintetizzate, sostanzialmente ribadite nella memoria depositata il 23 ottobre 2024, possono a questo punto essere esaminate.

15. L’appello è infondato poiché la decisione del primo Giudice è perfettamente in linea con la ormai consolidatissima giurisprudenza in ordine alla attinenza e proporzionalità dei requisiti di partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica.

15.1. L’amministrazione dispone di ampia discrezionalità nella redazione degli atti di gara ed è legittimata a introdurre disposizioni atte a limitare la platea dei concorrenti, purché tale scelta non sia eccessivamente ed irragionevolmente limitativa della concorrenza, in quanto correttamente esercitata attraverso la previsione di requisiti pertinenti e congrui rispetto allo scopo perseguito, e risponda, quindi ai parametri della ragionevolezza e della proporzionalità rispetto alla tipologia e all’oggetto dello specifico affidamento (tra le tante, Consiglio di Stato sez. III, 20 marzo 2020, n. 2004).

15.2. La Regione Campania ha sottolineato (pagina 7 della memoria depositata l’11 ottobre 2024) che, nel fare riferimento all’attività di “ approvvigionamento di merci alle comunità isolane ”, si è manifestata l’esigenza di garantire il mantenimento del servizio in scadenza nell’ottica di una continuità funzionale. S’intende, che la continuità è da riferirsi alla tipologia di servizio.

15.3. Si tratta di una scelta espressione dell’ampia discrezionalità che l’amministrazione poteva esercitare nel prevedere i requisiti per lo svolgimento del servizio, requisiti che si correlano a circostanze debitamente giustificate.

15.4. I requisiti di partecipazione ad una procedura selettiva sono fissati dall’autorità amministrativa con ampia discrezionalità, sindacabile solo per manifesta arbitrarietà ed irragionevolezza, dovendo la loro previsione essere correlata a circostanze giustificate e risultare funzionale all'interesse pubblico perseguito. Il sindacato del giudice amministrativo deve limitarsi alla verifica del rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e non estraneità rispetto all'oggetto dell’affidamento.

15.5. Al di là di critiche del tutto generiche da parte dell’appellante, non è ravvisabile alcuna discriminazione nell’accesso alla procedura dato che, si ribadisce, le amministrazioni hanno un ampio potere discrezionale nella determinazione dei criteri di selezione.

16. Per le ragioni esposte l'appello va respinto e, per l'effetto, va confermata la sentenza impugnata.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania n. 282/2023.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado del giudizio, che liquida in € 4.000/00 (quattromila) oltre accessori e spese di legge in favore della Regione Campania.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO