Pubblicato il 13/01/2026

N. 00300/2026REG.PROV.COLL.

N. 04257/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4257 del 2024, proposto dallo Studio Odontoiatrico -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Jacopo Molina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaella Di Graci, Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n. 22,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 1637/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025, il Cons. NZ RD e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierno appellante ha impugnato in primo grado innanzi al Tar per il Veneto il provvedimento di diniego al rinnovo dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di struttura sanitaria (studio odontoiatrico) emesso dal Comune di Venezia.

2. Il Tar adito ha respinto il gravame, affermando che:

- quanto al primo motivo di censura, lo stesso doveva “ ritenersi inammissibile per difetto di interesse attuale e concreto da parte del ricorrente a dedurlo in giudizio ”, avendo il ricorso a oggetto “ il diniego di rinnovo dell’autorizzazione a svolgere l’attività odontoiatrica, e non il provvedimento di diffida a svolgere tale attività che il Comune può adottare ai sensi dell’art. 43, comma 3, del Regolamento per l’esercizio di strutture sanitarie e sociali del Comune di Venezia ”, laddove nella specie l’Amministrazione comunale, contestualmente al diniego di rinnovo dell’autorizzazione, aveva notificato solo la comunicazione di avvio del procedimento di diffida, atto meramente endoprocedimentale, mentre, quanto all’affermazione del ricorrente secondo cui “ in considerazione delle caratteristiche concrete dell’attività esercitata dal ricorrente, sarebbe in sé e per sé da escludere la necessità di un’autorizzazione comunale ai sensi del d.lgs. n. 502 del 1992, della l. r. n. 22 del 2002 e del precitato Regolamento ”, questa “ se può giustificare pienamente, sul piano dell’interesse ad impugnare, un ricorso avverso il provvedimento di diffida a svolgere la professione in mancanza di autorizzazione (proprio perché censura l’assenza dei presupposti che obbligherebbero ad ottenerla per poter esercitare l’attività), non può fondare logicamente un’impugnazione finalizzata a tutelare l’interesse pretensivo ad ottenere un provvedimento di rinnovo proprio di quell’autorizzazione della quale si nega la necessità ”, aggiungendosi altresì che il motivo era inammissibile anche “ per non avere parte ricorrente correttamente impugnato gli atti amministrativi presupposti al provvedimento comunale in oggetto ”;

- quanto al secondo motivo di ricorso, con il quale il ricorrente lamentava “la contraddittorietà del diniego comunale in ragione del fatto che la situazione di fatto odierna sarebbe la medesima esistente al momento del rilascio dell’autorizzazione all’esercizio della professione odontoiatrica in data -OMISSIS- 2011 ”, il primo giudice ne ha ritenuta l’infondatezza in quanto “ per effetto della richiesta di rinnovo sorge comunque l’obbligo per l’amministrazione di procedere ad una nuova valutazione della domanda ”, e pertanto “ il fatto che al momento del rilascio dell’autorizzazione “originaria” l’Amministrazione non si sia avveduta della eventuale mancanza di un requisito non solo non consuma il potere della stessa di rilevare il difetto in sede di rinnovo dell’autorizzazione, ma al contrario si impone alla P.a. il dovere di valorizzarlo ai fini del diniego laddove esso emerga dagli atti, tanto più se, come nel caso di specie, la sussistenza del difetto è emersa nell’ambito di un accertamento contenuto in un provvedimento amministrativo non impugnato ”, quale era l’ordinanza di demolizione e ripristino emessa nei confronti del ricorrente in esito all’accertamento di irregolarità edilizie;

- in ordine al terzo motivo di ricorso – con il quale erano dedotte l’insussistenza delle difformità edilizie riscontrate dal Comune, l’illegittimità del diniego di autorizzazione motivato sulla scorta delle dette difformità (dovendosi l’accertamento in tale ipotesi limitare alle “ condizioni sanitarie al fine dello svolgimento dell’attività odontoiatrica ”) e l’inidoneità delle ridette difformità edilizie a ostare al rilascio di autorizzazione sanitaria (donde l’illegittimità dell’art. 9 del Regolamento laddove prevede che debba essere presentata certificazione di agibilità dei locali ad uso direzionale) – che le censure ivi articolate erano in parte inammissibili, perché volte “ a contestare surrettiziamente quanto accertato in sede di adozione dell’ordinanza di demolizione e ripristino, la quale non essendo stata impugnata tempestivamente da parte ricorrente non può essere oggetto di tardiva censura, né può certamente essere disapplicata dall’intestato Tar ” e per il resto infondate, atteso che il diniego impugnato “ trae fondamento dal fatto che l’immobile indicato dal ricorrente quale studio adibito all’esercizio della professione è risultato, al momento dell’adozione del provvedimento, essere stato oggetto di un ordine di demolizione e rimessione in pristino, non impugnato, per essere stato accertato come abusivo il mutamento di destinazione dell’intera unità immobiliare ” (essendo “ la conformità e legittimità edilizia – urbanistica dell’immobile (…) un evidente “pre-requisito” per l’esercizio dell’attività sanitaria ”;

- quanto al quarto motivo di ricorso, si è rilevato “ come l’art. 10 del Regolamento comunale più sopra ricordato non contempli alcun meccanismo di silenzio “significativo”, sì che il mancato rispetto del termine di 180 giorni rileva quale mero silenzio inadempimento, non idoneo comunque a “consumare” il potere esercitato dal Comune di Venezia ”;

- in ordine al quinto motivo, con cui era lamentata la violazione dell’art. 10 bis, l. n. 241 del 1990, lo stesso era infondato “ in quanto il provvedimento impugnato, nel caso di specie, è comunque esercizio di un potere vincolato, sì che ai sensi dell’art. 21 octies, comma 2 cpv, l. n. 241 del 1990, anche qualora parte ricorrente avesse potuto partecipare al procedimento, la decisione non avrebbe potuto essere diversa da quella in concreto adottata ” .

Conseguentemente, è stata respinta la domanda risarcitoria proposta dal ricorrente .

3. Con l’appello qui in scrutinio, e successivi depositi, il ricorrente confuta le valutazioni del giudice di prime cure, reiterando le doglianze del primo grado, deducendo, sostanzialmente, che:

“ 1) l’attività svolta non necessitava, né necessita, di autorizzazione sanitaria;

2) in denegata ipotesi servisse, questa è già stata rilasciata in data -OMISSIS-2011 e pertanto, nulla essendo mutato nella situazione di fatto e di diritto da allora, in data -OMISSIS-2015, allorché l’appellante, per mero tuziorismo, ne domandava il rinnovo, avrebbe dovuto essere rinnovata (…)

La condotta amministrativa del Comune è invero contradditoria in quanto sulla base degli stessi elementi fattuali, prima rilascia autorizzazione sanitaria, poi ne denega il rinnovo.

Se il Comune avesse voluto denegare l’autorizzazione, lo avrebbe dovuto fare denegando l’autorizzazione sanitaria del 2011, non l’istanza di rinnovo.

Risulta irrilevante che in data -OMISSIS-2017 il Comune di Venezia abbia adottato ordinanza di demolizione e ripristino.

Il Comune ha infatti svolto ogni verifica prima del rilascio dell’autorizzazione nel 2011 (la circostanza non è contestata, il che si rileva anche ex art. 116 c.p.c. e 39 c.p.a.).

Non essendo cambiata in nulla la situazione fattuale, la P.A. ha consumato il proprio potere di accertamento, dal quale dunque non avrebbe più potuto discostarsi. Il diniego al rinnovo si rivela illegittimo, anche perché in nulla motiva in punto asserite modifiche allo stato di fatto (non essendovene state) che avrebbero indotto il Comune ha determinarsi per il diniego.

La condotta della P.A. viola anche il combinato disposto degli artt. 3 e 97 Cost. e dell’art. 1, c. 2-bis L. 241/1990, per essere stato violato il principio di buona condotta amministrativa ed il principio di affidamento ingeneratosi nell’appellante; questi, senza motivazione, sulla base degli stessi presupposti in diritto ed in fatto, si è visto dapprima rilasciare l’autorizzazione e poi denegare il rinnovo ”.

4. L’Amministrazione comunale si è costituita con memoria in cui evidenzia che “ attraverso una semplice consultazione via internet lo stesso ricorrente pubblicizza l’ambulatorio di cui è titolare (…) provvedendo ad indicare le varie tipologie di prestazioni che vanno dalla sedazione cosciente alla implantologia e ortodonzia e precisando altresì la presenza di: “Sala chirurgica, sala sterilizzazione e macchinari all’avanguardia ” , EN “ che l’ambulatorio del ricorrente si configura come uno studio medico attrezzato per prestazioni complesse, anche chirurgiche, che necessita di un’autorizzazione all’esercizio, e che continua allo stato a svolgere l’attività nonostante lo studio destinato ad accoglierla sia privo dei requisiti legittimanti (urbanistico – edilizi e igienico sanitari), mancando anche una autorizzazione allo scarico nonostante l’intervenuto cambio di destinazione d’uso da residenziale a direzionale di tutto l’immobile ”.

Osserva, inoltre, che “ il Regolamento comunale per l’esercizio di strutture sanitarie e sociali del Comune di Venezia, non richiamato neppure nel provvedimento impugnato visto che, preme ribadirlo, detto provvedimento è stato adottato in ragione della accertata abusività dell’immobile, non ha fatto che riprodurre le disposizioni statali e regionali, limitandosi a stabilire all’articolo 8, che sono soggetti ad autorizzazione sanitaria gli studi odontoiatrici, classe B9/2, e all’articolo 9, che per i locali destinati ad accogliere l’attività è richiesta la certificazione di agibilità ad uso direzionale come successivamente precisato all’articolo 45 del medesimo Regolamento che impone il rispetto della normativa edilizia ”.

5. All’udienza pubblica del 30 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato e va, quindi, respinto.

2.1. Con una prima parte del primo motivo d’appello, l’istante censura la declaratoria di parziale inammissibilità dell’impugnazione di primo grado sotto entrambi i profili in relazione ai quali il T.A.R. la ha pronunciata, cioè con riguardo alla mancata evocazione in giudizio della RE Veneto e quanto alla non impugnabilità del provvedimento censurato nella parte in cui costituiva mera diffida a non proseguire l’esercizio dell’attività di dentista.

La doglianza è infondata sotto entrambi i punti di vista, potendo osservarsi:

a ) che, da una piana lettura del ricorso di primo grado, emerge con evidenza che con lo stesso erano stati censurati anche atti generali della RE Veneto (indicati nell’epigrafe dell’atto) quali atti presupposti della determinazione comunale impugnata in prima battuta, e ne era stata anche espressamente chiesta la caducazione: ed è esattamente per questa parte che la mancata notifica del ricorso all’Amministrazione regionale ne ha determinato l’inammissibilità, con ogni necessaria conseguenza sui successivi atti del Comune, laddove recepivano e applicavano le retrostanti disposizioni regionali;

b ) che, quanto al secondo profilo, il T.A.R. ha chiaramente distinto nel provvedimento impugnato un duplice contenuto, per un verso di rigetto della domanda di rinnovo dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività odontoiatrica (e per questa parte l’impugnazione è stata ritenuta ammissibile, salvo il problema sopra indicato dell’impossibilità di sindacare i retrostanti atti regionali a cagione della mancata evocazione della RE) e d’altra parte di diffida all’esercizio dell’attività de qua ed avvio di ulteriore procedimento volto all’adozione di misure inibitorie (e per questa parte il primo giudice ha ritenuto l’atto meramente endoprocedimentale e non immediatamente lesivo, con valutazione che – paradossalmente – lo stesso appellante oggi conferma laddove precisa che alla diffida non ha poi fatto seguito alcuna ulteriore misura).

2.2. Sempre col primo motivo d’appello, l’appellante reitera poi la doglianza incentrata sull’affermazione che per l’esercizio della propria attività non sarebbe stata necessaria alcuna autorizzazione in ragione del tipo di attrezzature ivi impiegate.

Anche per questa parte il motivo va respinto, dovendo confermarsi la statuizione di inammissibilità cui sul punto è pervenuto il primo giudice, non solo perché la necessità di autorizzazione nella specie discendeva proprio da quei provvedimenti regionali dei quali non è possibile la verifica di legittimità a causa della mancata evocazione in giudizio della RE (segnatamente, dalla delibera di Giunta Regionale n. 2501 del 2004, adottata in attuazione dell’articolo 12 della l.r. 16 giugno 2002, n. 22), ma anche perché, come pure ha rilevato il T.A.R. con argomentazioni su cui alcuna critica viene svolta nell’appello, la censura si appalesa contraddittoria rispetto alla condotta tenuta dallo stesso odierno appellante, il quale ha chiesto sia l’autorizzazione che il suo rinnovo, al punto da disvelare una possibile carenza di interesse alla censura medesima.

3. Di poi, va respinto il secondo motivo di appello, con il quale è riproposta la censura incentrata sull’asserita “ consumazione ” del potere del Comune, il quale non avendo riscontrato la presenza delle difformità edilizie ostative all’atto del rilascio della precedente autorizzazione nel 2011 non potrebbe addurre tale circostanza a sostegno del diniego del suo successivo rinnovo.

Al riguardo, va condiviso l’avviso del primo giudice, laddove ha evidenziato che alla stregua delle norme applicabili il Comune in sede di rinnovo è tenuto a verificare ex novo la sussistenza dei requisiti richiesti per l’autorizzazione (potendo dunque rilevare circostanze ostative non solo sopravvenute, ma anche preesistenti e non rilevate in precedenza); può aggiungersi che, stante tale necessità che i requisiti sussistano anche al momento del rinnovo dell’autorizzazione, un’eventuale omissione o superficialità dell’Amministrazione nel rilevare circostanze ostative al momento del rilascio del titolo abilitativo non potrebbe giammai fondare un legittimo affidamento del destinatario, tale da rendere poi doveroso il rinnovo dell’autorizzazione, pur nella permanenza delle dette circostanze ostative.

4. Del pari infondato è il terzo mezzo, con cui da un lato si censura la sentenza appellata nella parte in cui ha rilevato la mancata impugnazione dell’ordine di demolizione e ripristino, traendone le conseguenze in punto di inammissibilità della doglianza circa l’insussistenza delle difformità edilizie ivi riscontrate, e dall’altro si reitera la doglianza secondo cui in sede di autorizzazione all’esercizio di attività sanitaria non vi sarebbe spazio per una verifica circa la regolarità edilizia e urbanistica della struttura.

E invero, quanto al primo aspetto, del tutto condivisibilmente il T.A.R. ha rilevato che il tentativo del ricorrente di rimettere in discussione lo stato dei luoghi quale accertato dal Comune nell’ordine di demolizione si risolveva in un surrettizio aggiramento della definitività dell’ordine stesso, dal momento che è impugnando quest’ultimo che la questione avrebbe potuto essere posta, e non in sede di impugnazione del diniego di rinnovo dell’autorizzazione, rispetto al quale l’esistenza di determinati abusi edilizi costituiva una circostanza ormai acclarata e intangibile.

Con riguardo al secondo profilo, le doglianze dell’appellante sono inconsistenti, atteso che l’articolo 8- ter , comma 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, delinea chiaramente per l’autorizzazione all’esercizio di attività sanitarie una competenza ripartita tra Comune e RE, spettando al primo – tra le altre cose – anche la verifica della regolarità della struttura sotto il profilo urbanistico-edilizio, in assenza della quale non vi è luogo agli ulteriori accertamenti circa l’idoneità della stessa con riguardo al rispetto dei requisiti stabiliti dalla RE (accertamenti che sono poi rimessi dalla norma alla A.S.L. territorialmente competente).

Ne discende la piena conformità a legge anche dell’articolo 9 del Regolamento comunale avverso il quale si dirigono gli “ strali ” dell’appellante.

5. Va poi respinto il quarto motivo d’appello, con cui è riproposta la censura afferente alla pretesa consumazione del potere dell’Amministrazione per effetto della scadenza del termine di 180 giorni di cui all’articolo 10 del precitato Regolamento regionale, dovendo sul punto condividersi in pieno l’avviso del T.A.R. secondo cui deve escludersi che da tale scadenza discendessero specifiche conseguenze, salva la facoltà dell’interessato di far valere il silenzio-inadempimento della p.a. attraverso gli strumenti all’uopo predisposti dall’ordinamento.

Né a diverse conclusioni può portare il richiamo di parte appellante all’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, essendo pacifico in giurisprudenza che anche alla stregua di tale norma la scadenza del termine di conclusione del procedimento non comporta la consumazione del potere né l’illegittimità degli eventuali provvedimenti adottati dopo la scadenza medesima (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. V, 30 agosto 2023, n. 8063; id., sez. III, 23 agosto 2021, n. 6063).

6. Infine, va respinto anche l’ultimo motivo di impugnazione, reiterativo della censura di violazione dell’articolo 10- bis della legge n. 241/1990 per omissione del preavviso di rigetto: al riguardo va condivisa la ricostruzione del diniego per cui è causa in termini di atto vincolato, compiuta dal primo giudice, con conseguente piena applicabilità della causa di esclusione dell’annullabilità di cui all’articolo 21- octies , comma 2, della stessa legge, dal momento che in nessun caso le determinazioni del Comune avrebbero potuto essere diverse.

7. Per quanto detto, meritando piena condivisione le conclusioni raggiunte dal giudice di prime cure, il Collegio ritiene di dover respingere l’appello.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate equitativamente in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di Venezia, che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AF GR, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

NZ RD, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NZ RD	AF GR

IL SEGRETARIO