Pubblicato il 26/03/2026

N. 02531/2026REG.PROV.COLL.

N. 05071/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5071 del 2025, proposto, in relazione alla procedura CIG B1AA0D4E50, dalla società EC s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Colombari e Tommaso Marchese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

l'Autorità di gestione integrata dei rifiuti urbani (AGIR) dell'Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fausto Troilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
il Comune di Alanno, non costituito in giudizio;

nei confronti

della società Ecoalba s.c.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara, Sez. I, 24 marzo 2025, n. 133, resa tra le parti, con la quale è stato respinto il ricorso proposto per l'annullamento della determina AGIR n. 627 dell'11 novembre 2024, di aggiudicazione dell'appalto del servizio di igiene urbana del comune di Alanno, e di tutti gli atti presupposti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AGIR;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. AR RR e viste le conclusioni delle parti, come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, ritualmente notificato e depositato il 23 giugno 2025, la società EC s.p.a. ha proposto appello contro la sentenza del T.A.R. Abruzzo, sede di Pescara, n. 133 del 24 marzo 2025 (non notificata), con la quale è stato respinto il ricorso dell'appellante per l'annullamento dell'aggiudicazione della gara, indetta dall'Autorità di gestione integrata dei rifiuti urbani per la regione Abruzzo (AGIR), quale centrale di committenza, per l'affidamento dell'appalto del servizio di igiene urbana del comune di Alanno.

Nel giudizio di primo grado, EC s.p.a., classificatasi seconda all'esito della competizione, aveva dedotto che l'aggiudicataria del servizio, la società Ecoalba s.c.r.l., avrebbe dovuto essere esclusa per indeterminatezza e carenze varie dell'offerta tecnica o, in subordine, avrebbe dovuto ricevere dei punteggi più bassi in relazione ai vari criteri premiali previsti nel disciplinare di gara, di modo che la ricorrente l'avrebbe superata nella graduatoria.

Il giudice di primo grado ha ritenuto che le censure fossero infondate, osservando come l'offerta tecnica di Ecoalba s.c.r.l. non presentasse delle carenze tali da giustificare l'esclusione della concorrente e rilevando che il giudice non può sostituirsi alla commissione di gara nella determinazione dei singoli punteggi, nell'ambito dei range previsti dai vari criteri premiali del disciplinare.

Con il ricorso in appello, EC s.p.a. ha contestato le statuizioni del T.A.R. e ha riproposto alcune delle censure di primo grado.

2. All'appello ha resistito AGIR, eccependo l'inammissibilità delle doglianze, in quanto intrusive del merito amministrativo, nonché deducendone l'infondatezza. La società controinteressata Ecoalba s.c.r.l., invece, non si è costituita nel secondo grado di giudizio.

3. Con ordinanza n. 2582 dell'11 luglio 2025 è stata respinta la domanda di sospensione cautelare dell'esecutività della sentenza appellata.

4. La causa è, infine, passata in decisione all'udienza pubblica del 19 febbraio 2026, in vista della quale le parti costituite hanno depositato scritti difensivi.

5. L'appello è infondato.

6. Prima di analizzare le censure, è opportuno riportare, in sintesi, le previsioni del disciplinare riguardanti la redazione e la valutazione delle offerte tecniche. Il disciplinare di gara, all'art. 20, prevede l'attribuzione di 80 punti all'offerta tecnica, a fronte dei 20 punti assegnabili all'offerta economica. Ai sensi dell'art. 17 del disciplinare, l'offerta tecnica deve essere organizzata in una relazione, suddivisa sette fascicoli, a loro volta corrispondenti a quanto riportato all'art. 20.1. In particolare, per ciascuno dei sette fascicoli, la tabella contenuta all'art. 20.1 descrive un criterio (a cui corrisponde un punteggio), a sua volta suddiviso in sub-criteri (con corrispondenti sub-punteggi).

7. Con il primo motivo di appello, EC s.p.a. si duole del mancato accoglimento, da parte del T.A.R., del terzo e quarto motivo del ricorso di primo grado, concernenti la valutazione dell'offerta di Ecoalba s.c.r.l., in relazione al sub-criterio 1 del fascicolo 6 della tabella di cui all'art. 20 del disciplinare. Il sub-criterio 1 del fascicolo 6 prevede l'attribuzione fino a 5 punti «[i] n base alla completezza del modello di calcolo dell'impronta ecologica applicato ai servizi oggetto di gara secondo i criteri indicati nel Disciplinare Tecnico ed eventuali altri modelli integrativi ed innovativi proposti dalla concorrente ».

Ebbene, EC s.p.a. ha sostenuto (nel terzo motivo del ricorso di primo grado) che l'offerta tecnica dell'aggiudicataria non contenesse indicazioni sull'impronta ecologica dei servizi offerti, vale a dire sull'impatto ambientale delle prestazioni oggetto dell'appalto. Piuttosto, Ecoalba s.c.r.l. avrebbe esaminato soltanto l'impronta ecologica dell'utenza del servizio, la quale, però, non rileva per il sub-criterio in questione. Ebbene, tale mancanza dell'offerta tecnica avrebbe dovuto condurre all'esclusione della controinteressata dalla gara, ai sensi dell'art. 107, co. 1, lett. a), d.lgs. 36/2023 (c.c.p.), perché non conforme ai documenti di gara, oppure dell'art. 17 del disciplinare, poiché l'offerta non presenterebbe « le caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara », o, ancora, dell'art. 22.2 del disciplinare, per irregolarità e parzialità dell'offerta tecnica. In subordine, EC s.p.a. ha rilevato (nel quarto motivo del ricorso di primo grado) che AGIR avrebbe dovuto attribuire a Ecoalba s.c.r.l. un punteggio pari a 0 per il sub-criterio 1 del fascicolo 6.

Il T.A.R. ha respinto le censure, in quanto « nel fascicolo 6, subcriterio 1 di Ecoalba scrl è indicato il modello di calcolo dell'impronta ecologica per i servizi offerti, mentre altro è a dirsi circa la valutazione in punteggio operata dalla Commissione di gara sulla predetta componente dell'offerta », ma, ad avviso dell'appellante, la statuizione è errata, in quanto Ecoalba s.c.r.l. non avrebbe descritto l'impronta ecologica dei propri servizi, bensì soltanto quella dell'utenza. Nella sentenza di primo grado è, inoltre, affermato che « da un lato che non appaiono riscontrati i presupposti per l'esclusione dalla gara dell'aggiudicataria, dall'altro pretendere di rigraduare in peius, in caso fino allo 0, il punteggio assegnato per le varie componenti dell'offerta dalla Commissione di gara a Ecoalba scrl comporterebbe un inammissibile sindacato nel merito dell'operato del suddetto Organo valutativo »; nondimeno, per l'appellante, il calcolo dell'impronta ecologica dei servizi offerti rientra nell'oggetto dell'appalto, in base all'art. 1, lett. e), del capitolato speciale, e comunque è un elemento essenziale del servizio, per cui la sua mancanza avrebbe dovuto condurre all'esclusione della controinteressata; inoltre, la totale mancanza di indicazioni relativamente a tale elemento avrebbe dovuto quantomeno indurre la commissione ad attribuire all'aggiudicataria un punteggio pari a 0, senza che ciò presupponga una intrusione nel merito amministrativo.

Il motivo di appello è infondato.

Con riferimento all'esclusione della controinteressata, il giudice di primo grado ha fatto corretta applicazione del consolidato insegnamento giurisprudenziale, per il quale il principio di tassatività delle cause di esclusione (ora codificato all'art. 10 c.c.p.) esige che le offerte tecniche debbano essere escluse solo quando siano a tal punto carenti degli elementi essenziali da ingenerare una situazione di incertezza assoluta sul contenuto dell'offerta, ovvero in presenza di specifiche clausole della legge di gara che tipizzino una siffatta situazione di incertezza assoluta (Cons, Stato, Sez. V, 27 marzo 2015, n. 1601; Id., 6 ottobre 2018, n. 5744; 5 maggio 2020, n. 2851). Rispetto al caso di specie, la mancata indicazione dell'impatto ecologico del servizio non rende l'offerta indeterminata, giacché le prestazioni oggetto dell'appalto rimangono individuabili, mentre la loro incidenza sull'ambiente è una caratteristica accessoria, che impatta sulla qualità del servizio, ma non ne condiziona la determinatezza.

A diverse conclusioni non conduce il richiamo, effettuato da EC s.p.a., all'art. 107, co. 1, lett. a), c.c.p.: la previsione per cui la stazione appaltante, prima di aggiudicare l'appalto, è tenuta a verificare la conformità dell'offerta al bando (o all'invito) e ai documenti di gara vale soltanto a illustrare l'ordine logico con cui l'amministrazione deve procedere nella valutazione delle offerte, ma non implica, a contrario, che qualsivoglia difformità dell'offerta conduca all'esclusione, nel qual caso perderebbe, tra l'altro, rilievo, la distinzione tra elementi essenziali dell'offerta, necessari a pena di esclusione, ed elementi accessori, la cui mancanza o presenza rileva ai fini dell'attribuzione dei punteggi premiali.

Parimenti, non risultano violati l'art. 17 del disciplinare, laddove prescrive che «[l] 'offerta tecnica deve rispettare, pena l'esclusione dalla procedura di gara, le caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara, nel rispetto del principio di equivalenza », né l'art. 22.2 del disciplinare, il quale stabilisce l'esclusione nel caso di « presentazione di offerte parziali […] oppure irregolari in quanto non rispettano i documenti di gara ». Entrambe le disposizioni della lex specialis vanno interpretate in coerenza con il principio di tassatività delle cause di esclusione, perciò le ipotesi escludenti ivi contemplate vanno riferite a casi di mancanza di elementi essenziali dell'offerta e a incompletezze o difformità tali da rendere le offerte indeterminate, ipotesi tra le quali non rientra – per quanto già osservato – la mancata specificazione dell'impatto ecologico del servizio.

Una volta appurato che Ecoalba s.c.r.l. non avrebbe dovuto essere esclusa, correttamente il giudice di primo grado non ha sindacato, nel quantum , il punteggio assegnatole per il sub-criterio 1 del fascicolo 6, giacché, secondo la costante giurisprudenza, la valutazione delle offerte e l'attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice è espressione dell'ampia discrezionalità riconosciuta a tale organo, così che le censure sul merito di tale valutazione sono sottratte al sindacato di legittimità, ad eccezione dell'ipotesi in cui si ravvisi irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità, irrazionalità o travisamento dei fatti (Cons. Stato, Sez. V, 25 agosto 2023, n. 7942; Id., 20 marzo 2025, n. 2316). Tali forme di illegittimità non si ravvisano nel caso di specie, posto che la commissione ha attribuito a Ecoalba s.c.r.l. un punteggio di appena 0,5 (su 5) per il sub-criterio in esame, coerentemente con le insufficienti informazioni sull'impronta ecologica del servizio.

8. Il secondo motivo d'appello censura l'erroneo rigetto del quinto motivo del ricorso di primo grado, con il quale si lamentava l'omessa esclusione di Ecoalba s.c.r.l. dalla procedura per la carenza dell'offerta tecnica rispetto al sub-criterio 4 del fascicolo 5 del disciplinare, basato sul « dettaglio descrittivo della fornitura applicazione informativa per dispositivi Android ed Apple (smartphone e tablet) fin dall'avvio del servizio che permetta alla commissione di individuare la conformità di ogni singola funzionalità rispetto a quanto richiesto all'art. 29 del CSA, compresa acquisizione, prima della presentazione dell'offerta, qualificazione AgID ed iscrizione del fornitore presso l'AgID Cloud Marketplace, oltre ad eventuali altre funzioni migliorative rispetto a quanto previsto al citato art. 29 del CSA ». Segnatamente, l'aggiudicataria non avrebbe indicato la qualificazione AgID dell'applicativo offerto e non avrebbe specificato l'iscrizione del fornitore all'AgID Cloud Marketplace, di tal che avrebbe dovuto essere esclusa per mancanza di un elemento essenziale o, in subordine, avrebbe dovuto ricevere un punteggio pari a 0 per siffatto sub-criterio, in luogo del punteggio pari a 4 assegnato dalla stazione appaltante.

Il giudice di primo grado ha ritenuto la censura infondata, dando rilievo alla circostanza che l'applicazione offerta da Ecoalba s.c.r.l. aveva siffatte caratteristiche, ancorché le stesse non fossero indicate nell'offerta tecnica. Nondimeno, per l'appellante, sarebbe stato necessario specificare formalmente nell'offerta la qualificazione AgID dell'applicazione e l'iscrizione del fornitore all'AgID Cloud Marketplace, dal momento che AGIR non avrebbe potuto acquisire d'ufficio tali informazioni.

La sentenza deve essere confermata anche per tale aspetto.

La lex specialis non pretendeva – tantomeno sotto pena di esclusione – l'indicazione formale della qualificazione dell'applicazione informativa messa a disposizione dell'offerente e del relativo fornitore, bensì la presenza sostanziale di tali elementi. Infatti, il disciplinare, testualmente, richiedeva la « acquisizione, prima della presentazione dell'offerta, qualificazione AgID ed iscrizione del fornitore presso l'AgID Cloud Marketplace ». Del resto, la diversa lettura formalistica della citata disposizione della lex specialis , così come proposta dall'appellante, non sarebbe coerente con i principi ispiratori del vigente codice dei contratti pubblici, cioè con il principio del risultato (art. 1 c.c.p.), che esclude che l'azione amministrativa sia vanificata ove non si possano ravvisare effettive ragioni che ostino al raggiungimento dell'obiettivo finale – che è quello di portare a compimento l'intervento pubblico nel modo più rispondente agli interessi della collettività – e con il principio della fiducia (art. 2 c.c.p.), che, sempre in chiave di funzionalizzazione dell'operato della stazione appaltante al miglior risultato, induce a non penalizzare gli operatori economici per la presenza di mere carenze formali (Cons. Stato, Sez. V, 18 dicembre 2024, n. 10189).

Ebbene, la dovuta prevalenza dell'aspetto sostanziale su quello formale, nella fattispecie, si traduce nella valorizzazione del fatto – incontestato – che Ecoalba s.c.r.l. ha illustrato compiutamente l'applicazione informativa offerta, indicandone la conformità all'art. 29 del capitolato speciale, e nella circostanza – altrettanto pacifica – che, fin dalla presentazione della domanda, l'applicazione possedeva la qualificazione AgID e il suo fornitore era iscritto all'AgID Cloud Marketplace.

9. Con il terzo motivo di appello, EC s.p.a. si duole della sentenza, nella parte in cui ha ritenuto infondati il primo e il secondo motivo del primo grado, entrambi incentrati sul sub-criterio 4 del fascicolo 4. Il sub-criterio in questione prevede l'attribuzione di un punteggio fino a 3 punti «[i] n base allo Schema Regolatorio del TQRIF offerto compreso nel canone rispetto al minimo previsto nella documentazione di gara ed al rispetto dei relativi obblighi e degli standard di qualità contrattuale o tecnica di cui alla Delibera ARERA n.15/2022; il punteggio Q3 verrà attribuito secondo la seguente relazione: Q3 = SRoff – 1 ove: SRoff è lo schema regolatorio offerto (per esempio schema regolatorio III corrisponde ad un valore di SRoff pari a 3). L'offerta deve essere obbligatoriamente sostenuta da una tabella riepilogativa degli obblighi e degli standard di cui al TQRIF che evidenzi il rispetto degli stessi », con la precisazione che «[e] ventuali carenze o mancanza di chiarezza delle informazioni contenute rispetto a quanto offerto comporteranno l'attribuzione di un punteggio pari a zero ». Ecoalba s.c.r.l., invece, avrebbe omesso di accludere, nel proprio fascicolo 4, la tabella riepilogativa degli obblighi e degli standard previsti dal TQRIF (Testo unico per la regolazione della qualità del servizio di gestione dei rifiuti urbani), di cui alla delibera n. 15 del 2022 dell'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA), e del loro rispetto, per cui avrebbe dovuto essere esclusa o, comunque, avrebbe dovuto conseguire un punteggio pari a 0, in luogo dei 2 punti conseguiti. Inoltre, l'offerta di Ecoalba s.c.r.l. sarebbe contraddittoria, poiché, nella scheda caricata sulla piattaforma telematica, viene offerto lo schema regolatorio III di ARERA, mentre il fascicolo 4 fa riferimento allo schema regolatorio IV.

La sentenza appellata, sul punto, così si esprime: « nell'offerta tecnica dell'aggiudicataria (cfr. Disciplinare e fascicoli vari, rispettivamente all. 16, 28, 30, 31, 32, 33 al ricorso) risultano contenuti gli elementi da inserire nella tabella riepilogativa di cui al fascicolo 4, subcriterio 4, non potendo così la mera mancanza formale di elementi grafici determinare la decurtazione di punteggio o finanche l'esclusione della concorrente ». Tuttavia, l'appellante insiste nel sostenere che la organizzazione delle informazioni in tabella fosse essenziale, visto che il sub-criterio richiedeva « obbligatoriamente » tale contenuto formale. L'appellante, inoltre, ribadisce che Ecoalba s.c.r.l. non avrebbe chiarito quale schema regolatorio avesse seguito.

Il motivo è infondato.

Da una lettura del passaggio del disciplinare relativo al sub-criterio 4 del fascicolo 4 in chiave non meramente formalistica – per come imposto dai principi del risultato e della fiducia (dei quali si è dato conto sopra – emerge come fosse sufficiente indicare nell'offerta gli obblighi e gli standard del TQRIF, attestandone il rispetto, poiché questa è l'informazione che la stazione appaltante avrebbe dovuto acquisire per poter valutare l'offerta, mentre la tabella è solo una forma di esteriorizzazione del contenuto informativo, la cui mancanza non può avere portata escludente, in quanto non rende l'offerta indeterminata. In altri termini, l'avverbio « obbligatoriamente » va riferito all'intrinseco contenuto dell'offerta e non alla sua estrinseca presentazione. Questa esegesi è confermata anche dalla precisazione, apposta appena dopo la descrizione del sub-criterio valutativo, secondo cui viene attribuito un punteggio pari a 0 in caso di «[e] ventuali carenze o mancanza di chiarezza delle informazioni contenute » e non nel caso di mancata redazione della tabella.

Ebbene, la disposizione del disciplinare è stata rispettata da Ecoalba s.c.r.l. che, al fascicolo 4 della propria offerta tecnica, ha dedicato un paragrafo (3) al confronto tra i servizi offerti e quanto previsto dal TQRIF, mentre l'accuratezza delle informazioni e il livello di compliance rispetto agli standard ARERA impatta sul punteggio attribuibile, il quale – come già esposto – è insuscettibile di sindacato sostitutivo.

Quanto, poi, al riferimento – contenuto nell'offerta della controinteressata – allo schema regolatorio IV di ARERA, trattasi di un mero errore materiale, inidoneo a sviare la valutazione della commissione, che dalla lettura delle informazioni contenute nell'offerta ha potuto evincere che l'aggiudicataria si era attenuta allo schema regolatorio III.

10. L'ultimo motivo di appello mira a contestare la seguente affermazione conclusiva, contenuta nella sentenza appellata: « Ne discende che da un lato non appaiono riscontrati i presupposti per l'esclusione dalla gara dell'aggiudicataria, dall'altro che pretendere di rigraduare in peius, in caso fino allo 0, il punteggio assegnato per le varie componenti dell'offerta dalla Commissione di gara a Ecoalba scrl comporterebbe un inammissibile sindacato nel merito dell'operato del suddetto Organo valutativo ». Per l'appellante, l'affermazione è erronea, in quanto, diversamente da quanto sostenuto dal T.A.R., la lex specialis e la normativa di riferimento prevederebbero l'esito espulsivo in caso di offerta non conforme ai documenti di gara e in quanto EC s.p.a. non avrebbe mai preteso un sindacato di merito sui giudizi della commissione.

La doglianza è infondata, per le motivazioni sopra esposte. Infatti, l'esito espulsivo per carenze dell'offerta tecnica è concepibile soltanto laddove essa risulti indeterminata nei propri contenuti e il disposto dell'art. 107 c.c.p. e degli articoli del disciplinare richiamati dall'appellante non inducono a diverse conclusioni. In relazione all'entità dei punteggi assegnati a Ecoalba s.c.r.l., la pretesa di correzione degli stessi con un punteggio pari a 0 equivale a una richiesta di graduazione in peius della votazione e, quindi, a una inammissibile sostituzione nell'operato della commissione.

11. Si impone, in conclusione, il rigetto dell'appello.

12. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza nei confronti dell'amministrazione costituita.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna l'appellante al pagamento, in favore di AGIR, delle spese del secondo grado di giudizio, liquidate in euro 6.000 per compensi, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CE AT, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

AR RR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR RR	CE AT

IL SEGRETARIO