Pubblicato il 21/01/2026

N. 00479/2026REG.PROV.COLL.

N. 07329/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7329 del 2024, proposto dalla Effebielle S.r.l. e dalla Oltrepo Tennis Academy S.s.d. a r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Marina Giani, Stefano Sonzogni, Giovanni Corbyons e Ronnie Rodino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone, n. 44;

contro

il Comune di Codevilla, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Bianchi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vittoria Colonna, n. 40;

per la riforma

della sentenza n. 1597 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Milano, Sezione Quarta.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Codevilla;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il Cons. GE SA;

Uditi gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la Effebielle S.r.l. e la Oltrepò Tennis Academy S.s.d. a r.l. hanno impugnato la sentenza n. 1597 del 2024 del T.a.r. per la Lombardia - Milano, che ha respinto il ricorso dalle medesime proposto per l’annullamento della nota del Comune di Codevilla prot. n. 0005124 del 12 ottobre 2023, recante il “ Provvedimento di inefficacia delle Comunicazioni di inizio lavori – Ordine di non esecuzione degli interventi ” nonché per il risarcimento dei danni asseritamente subiti.

2. In punto di fatto, occorre premettere che la società Effebielle S.r.l. è proprietaria del centro sportivo “Oltrepò Tennis Academy”, sito nel Comune di Codevilla e attualmente affidato in gestione alla società sportiva Oltrepò Tennis Academy S.s.d. a r.l., ricompreso dal vigente P.G.T. tra le “ Nuove attrezzature e servizi pubblici o di interesse pubblico di interesse comunale - Attrezzature Sportive - CS Centro Sportivo ” e disciplinato dalle N.T.A. del Piano dei Servizi del medesimo Comune di Codevilla agli articoli 7 e 10, con la precisazione che l’anzidetto centro sportivo era stato ceduto a titolo oneroso dal Comune alla Effebielle S.r.l., la quale aveva versato il prezzo pattuito e contestualmente aveva assunto l’impegno di realizzare, in regime di convenzione e senza oneri a carico dell’amministrazione, le strutture sportive previste dal Piano dei Servizi comunale, con il vincolo di parziale asservimento a uso pubblico, per la fruizione gratuita del Campo polifunzionale per un determinato numero minimo di ore.

Il progetto e lo schema di convenzione erano stati approvati con la Delibera del Consiglio Comunale di Codevilla n. 29 del 20 giugno 2018, in data 21 giugno 2018 era stata stipulata la “ convenzione a corredo di permesso di costruire in deroga ” e, conseguentemente, il Comune aveva rilasciato il Permesso di costruire convenzionato in deroga n. 3 del 22 giugno 2018.

Successivamente, a seguito dell’istanza di variante del 29 luglio 2021 della Effebielle S.r.l., con la Deliberazione del Consiglio Comunale di Codevilla n. 16 del 9 maggio 2022, è stata riconosciuta e attestata l’utilità e l’interesse pubblico sole di alcune opere e non invece delle strutture a copertura dei campi da tennis e di quello da padel.

In questo contesto, la società Effebielle S.r.l. ha trasmesso al Comune le comunicazioni di inizio lavori di cui al protocollo comunale del 12 ottobre 2023 – analoghe ad altre comunicazioni presentate nelle tre precedenti stagioni invernali – segnalando l’avvio dei lavori di installazione delle coperture pressostatiche temporanee del campo da padel e dei campi da tennis, espressamente qualificate come opere stagionali ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. e- bis , del d.P.R. n. 380 del 2001, in uso durante il solo periodo invernale e, più precisamente, per 179 giorni, inclusi i tempi di montaggio e smontaggio, nel periodo compreso fra il 13 ottobre 2023 e il 9 aprile 2024, in assenza di alcuna struttura permanente, con precarietà funzionale e strutturale.

Tuttavia, nella medesima data del 12 ottobre 2023, il Comune di Codevilla ha adottato il “provvedimento di inefficacia delle Comunicazioni di inizio lavori”, recante l’ordine di non esecuzione degli interventi stessi in quanto ritenuti non riconducibili al regime di cui all’art. 6, comma 1, lettera e- bis , del d.P.R. n. 380 del 2001 “ trattandosi di opere che comportano variazione dei parametri urbanistici ”.

3. A fronte dell’adozione di tale provvedimento, la Effebielle S.r.l. e la Oltrepò Tennis Academy S.s.d. a r.l. hanno proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, chiedendone l’annullamento.

4. Con la sentenza n. 1597 del 2024, il T.a.r. Lombardia ha respinto il ricorso ritenendolo infondato nel merito, in considerazione dell’irrilevanza della natura di opere stagionali delle coperture pressostatiche, asseritamente rientranti nel novero degli interventi di edilizia libera, in quanto gli strumenti urbanistici comunali possono imporre anche per la realizzazione dei predetti interventi il previo rilascio di un titolo edilizio, come stabilito dall’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001 e, sul punto, ha richiamato Cons. Stato, sez. VI, 17 aprile 2024, n. 3486.

Inoltre, ad avviso del giudice di primo grado, nel caso di specie, l’art. 10, comma 2, lett. f) e g), delle N.T.A. del Piano dei Servizi del P.G.T. di Codevilla, per le aree di nuova previsione non edificate da destinare a verde, parcheggi, sport e sistema della mobilità, ove si trova l’impianto sportivo gestito dalle ricorrenti, è necessario il rilascio di un permesso di costruire in deroga, previa deliberazione del Consiglio Comunale di approvazione del relativo progetto secondo la disciplina dell’art. 40 della l.r. n. 12 del 2005, ferma restando la necessità di valutare gli interventi edilizi nel loro complesso e mai in maniera atomistica o frazionata, al fine di comprenderne in modo adeguato l’impatto effettivo, globalmente e cumulativamente considerato (Cons. Stato, sez. VI, 17 ottobre 2023, n. 9022; Cons. Stato, sez. VI, 25 gennaio 2022, n. 496).

5. Avverso tale sentenza hanno proposto appello la Effebielle S.r.l. e la Oltrepò Tennis Academy S.d.d. a r.l., formulando cinque distinti motivi di gravame nel merito, oltre a un motivo in rito (rubricato, invero, sub II).

5.1. Con il primo motivo, le società appellanti hanno censurato la sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha sostenuto che, nel caso di specie, verrebbe in rilievo una modifica dalla convenzione del 21 giugno 2018, con la conseguente necessità di fare ricorso alla procedura volta al rilascio del permesso di costruire in deroga, previa nuova deliberazione del Consiglio Comunale, trattandosi di un adempimento che – secondo le appellanti – si renderebbe necessario solo qualora la Effebielle S.r.l. intendesse proporre e realizzare interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica, ma non anche per gli interventi edilizi non sussumibili nelle predette categorie, dal momento che l’art. 10, comma 2, lett. e), f) e g), delle N.T.A. del Piano dei Servizi del Comune di Codevilla, cui la convezione dà concreta attuazione, prevedono lo strumento del permesso di costruire in deroga esclusivamente per le suddette, limitate, tipologie di interventi, mentre le coperture stagionali, essendo non già permanenti, bensì precarie sia dal punto di vista strutturale che da quello funzionale, ben potrebbero essere installate senza alcuna modifica della convenzione e del progetto assentito con il Permesso di costruire n. 3 del 2018.

Inoltre, secondo i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, ai quali rinvia l’art. 11, comma 2, della l. n. 241 del 1990, applicabili anche alle convenzioni urbanistiche, il giudice di primo grado avrebbe anzitutto dovuto “ prendere atto del fatto ” che la convenzione urbanistica stipulata tra le parti “ non regolava e non regola tutt’ora, come non vietava e non vieta ad oggi, la realizzazione di interventi in regime di edilizia libera ”.

In altri termini, a differenza di quanto affermato dal T.a.r., la convenzione stipulata dalle parti sarebbe permeabile alle sopravvenute disposizioni di legge, sicché l’ampliamento del perimetro delle opere realizzabili in regime di edilizia libera, con l’intervenuta inclusione delle opere “stagionali”, troverebbe diretta applicazione al caso di specie.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, le appellanti hanno sostenuto che non sarebbe stato correttamente interpretato l’art. 10 delle N.T.A. del Piano dei Servizi del Comune di Codevilla, che, secondo il giudice di primo grado, introdurrebbe prescrizioni derogative rispetto al regime di edilizia libera, in conformità con il primo periodo dell’art. 6, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001.

Per contro, secondo le appellanti, il comma 1 dell’art. 10 delle N.T.A. confermerebbe che i “Servizi di livello comunale”, di cui all’art. 7 – e, quindi, anche le “ Nuove attrezzature e servizi pubblici o di interesse pubblico ”, tra cui le “ Attrezzature sportive: CS – Centro sportivo ” – possono essere realizzati anche dai privati nel rispetto delle previsioni dei precedenti artt. 3 e 4, quali opere di uso pubblico o di interesse generale, soggette a convenzionamento per assicurare la pubblica fruizione dei relativi servizi. Inoltre, ai sensi del comma 2, “ per gli edifici di nuova previsione, compresi gli ampliamenti degli edifici esistenti ” (lettera e), nonché “ per le aree di nuova previsione non edificate ” (lettera f), sono possibili gli interventi di “ nuova costruzione, nelle sue diverse articolazioni ” e “ ristrutturazione urbanistica ”, con la precisazione che in tali ipotesi “ si provvederà al rilascio di un Permesso di Costruire in deroga previa deliberazione del Consiglio Comunale di approvazione del relativo progetto ”, con la procedura “ disciplinata dall’art. 40 della L.R. 12/2005 e ss.mm.ii. ” (lettera g) e sempre il comma 2, alla lettera c), subordina alla deliberazione del Consiglio Comunale la modifica delle destinazioni d’uso esistenti. Pertanto, secondo le appellanti, fuori da tali ipotesi, le previsioni dell’art. 10 delle N.T.A. del Piano dei Servizi di Codevilla non richiedono il rilascio del permesso di costruire in deroga, che si rende necessario esclusivamente per le trasformazioni edilizie e urbanistiche più significative, quali, per l’appunto, gli interventi di nuova costruzione e di ristrutturazione urbanistica.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, le appellanti hanno invocato un asserito proprio legittimo affidamento ingenerato dal precedente comportamento dell’amministrazione e hanno insistito nel sostenere che l’operato del Comune sarebbe comunque contraddittorio, osservando che, a differenza di quanto affermato dal giudice di prime cure, i generatori d’aria calda non costituivano affatto costruzioni permanenti, bensì impianti tecnologici solo appoggiati su basamenti in cemento armato, in uso esclusivamente durante il periodo di installazione delle coperture e poi rimossi, come sarebbe documentalmente dimostrato dalle comunicazioni di fine lavori del 5 aprile 2024, per le quali il T.a.r. ha negato la possibilità di produrle in giudizio, pur trattandosi di documenti dirimenti formatisi dopo la scadenza del termine per il deposito dei documenti.

5.4. Con il quarto motivo di gravame, le appellanti hanno insistito nel sostenere che nel caso di specie sussisterebbero entrambi i presupposti per l’edilizia libera: da un lato, infatti, sussisterebbe il requisito della precarietà strutturale, dato che le coperture dei campi esterni da tennis e padel consistono in palloni pressostatici con insufflazione di aria calda, senza alcuna opera in muratura o comunque permanente, essendovi un semplice ancoraggio ad anelli avvitati al terreno lungo il perimetro esterno dei campi, a loro volta rimovibili al termine del periodo di utilizzo e, dall’altro lato, sussisterebbe altresì il requisito della precarietà funzionale, dato che per entrambi i palloni pressostatici oggetto delle comunicazione di inizio lavori presentate dalla Effebielle S.r.l. era stato espressamente dichiarato l’utilizzo per esigenze “ stagionali ”, dal 13 ottobre 2023 al 9 aprile 2024, fermo restando che la “stagionalità” delle opere sarebbe altresì confermata dall’intervenuta rimozione delle coperture al termine delle stagioni invernali dei precedenti tre anni, ogni volta tempestivamente segnalata al Comune.

5.5. Con il quinto motivo di gravame, è stata dedotta l’irrilevanza del mancato riconoscimento dell’interesse pubblico delle coperture fisse da parte della deliberazione consiliare del Comune di Codevilla n. 16 del 9 maggio 2022, peraltro a sua volta impugnata con un distinto ricorso, per il cui tramite era stata espressa una complessiva valutazione negativa in merito al progetto presentato dalla Effebielle S.r.l. con l’istanza di variante del 29 luglio 2021 ed era stata negata la sussistenza dell’interesse pubblico con riferimento alle coperture dei campi da tennis e da padel, fermo restando che la predetta Deliberazione consiliare si era comunque espressa sulla richiesta di coperture con opere potenzialmente permanenti, sicché le valutazioni compiute in quella sede non potrebbero comunque essere prese in considerazione rispetto all’impatto e al carico urbanistico derivanti dall’installazione delle coperture meramente stagionali.

Da ultimo, le appellanti hanno ribadito che il preventivo vaglio della sussistenza del pubblico interesse è prescritto dall’art. 10, comma 2, delle N.T.A. del Piano dei Servizi del Comune di Codevilla solo ed esclusivamente con riferimento agli interventi di nuova costruzione e di ristrutturazione urbanistica e non, quindi, per le opere stagionali e hanno sostenuto che non corrisponderebbe in ogni caso al vero che l’utilizzazione dei campi anche in inverno avrebbe ricadute sulla vivibilità del contesto, la rilevanza paesaggistica, la sicurezza e i servizi.

5.6. Con il motivo sub II, le appellanti hanno censurato la sentenza deducendo gli asseriti errores in procedendo di seguito indicati.

In primo luogo, hanno prospettato la violazione degli artt. 54, comma 1, 63 e 64 c.p.a., per via della negata autorizzazione alla produzione di documenti in giudizio. In secondo luogo hanno dedotto la violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a., in quanto il giudice di prime cure si sarebbe pronunciato con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati, avendo dato per assodato che i generatori d’aria calda a servizio delle coperture stagionali fossero opere permanenti, malgrado si trattasse di questione oggetto di un autonomo e non concluso procedimento amministrativo, ancora pendente. In terzo luogo, hanno dedotto la violazione dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., in quanto con lo scritto difensivo dell’8 aprile 2024 le odierne appellanti, nel dare informazione dell’intervenuta rimozione delle coperture entro il previsto termine di utilizzo stagionale, avevano chiesto di voler dichiarare l’improcedibilità del ricorso, “ allorquando l’intervenuta rimozione delle coperture stagionali [fosse stata] reputata dirimente ai fini del venir meno dell’interesse a ricorrere ” e solo “ in subordine ” avevano insistito per l’accoglimento del ricorso, secondo le conclusioni già rassegnate nell’atto introduttivo.

5.7. Infine le appellanti hanno insistito per l’accoglimento della domanda di risarcimento del danno.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Codevilla, eccependo l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello. In particolare, l’amministrazione appellata ha osservato che per gli edifici di nuova previsione e per le aree di nuova previsione non edificate – tra le quali rientrano quelle oggetto del presente giudizio, posto che gli immobili realizzati sono stati autorizzati con il Permesso di costruire in deroga n. 3 del 2018 e con la relativa convenzione – il Piano dei Servizi del Comune di Codevilla subordina l’edificazione al “ rilascio di un Permesso di Costruire in deroga previa deliberazione del Consiglio Comunale di approvazione del relativo progetto ”. Conseguentemente, dopo aver acquistato i terreni per realizzare il centro sportivo in questione, la società Effebielle S.r.l. ha presentato, per l’appunto, una rituale istanza di rilascio Permesso di costruire in deroga poi effettivamente rilasciato in seguito alla delibera del Consiglio Comunale n. 29 del 2018.

Ad avviso del Comune, il Permesso di costruire in deroga, la presupposta deliberazione concernente l’interesse pubblico delle opere e la convenzione sottoscritta dalle parti risultano riferibili ai soli contenuti progettuali espressamente approvati, con la conseguenza che, prima di poter realizzare nuove opere aggiuntive rispetto ai contenuti degli elaborati approvati, sarebbe stato necessario presentare un’apposita richiesta di variante al Permesso di costruire in deroga, da sottoporre preliminarmente al Consiglio Comunale, ferma restando, comunque, l’irrilevanza della mancata adozione da parte del Comune di provvedimenti repressivi negli anni precedenti, dovuta esclusivamente al contesto pandemico.

7. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza dell’8 gennaio 2026 – reputa che l’appello non sia fondato per le ragioni che di seguito, sinteticamente, si espongono, potendosi pertanto prescindere dall’eccezione di inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi sollevata dalla difesa del Comune.

7.1. Il primo motivo di gravame è infondato, poiché, come osservato dalla difesa del Comune, il progetto della società Effebielle S.r.l. è stato realizzato sulla base di un permesso di costruire convenzionato in deroga, della relativa deliberazione del Consiglio Comunale di Codevilla n. 29 del 2018, nonché della relativa convenzione e tali atti hanno fatto riferimento agli elaborati progettuali approvati, con la conseguenza che la pretesa delle appellanti di realizzare la copertura sostenendo che si tratti di una mera opera stagionale equivale, in sostanza, a stravolgere il titolo originariamente rilasciato, eludendo la delibera del Consiglio Comunale e violando il principio, già ricordato dal T.a.r., che impone che l’intervento edilizio debba essere valutato in modo complessivo e non atomistico.

In altri termini, la pretesa delle parti appellanti di considerare l’intervento di cui alla comunicazione di inizio lavori del 12 ottobre 2023 in modo autonomo e scollegato rispetto alle opere precedenti si pone in contrasto con le previsioni convenzionali e con la necessità di valutare l’intervento nel suo complesso.

7.2. Per queste medesime considerazioni e richiamato il già citato principio che impone di valutare l’intervento edilizio nel suo complesso, risulta infondato anche il secondo motivo di gravame, poiché l’interpretazione dell’art. 10 delle N.T.A. del Piano dei Servizi del Comune di Codevilla prospettata dalle parti appellanti finisce per considerare in modo atomistico l’intervento edilizio senza valutarlo nel suo complesso, con l’ulteriore conseguenza che, aderendo all’interpretazione delle appellanti, sarebbe elusa la valutazione del Consiglio Comunale circa l’interesse pubblico precedentemente compiuta, sottraendo, in tal modo, all’amministrazione la possibilità di valutare l’intervento nella sua globalità. Sul punto, infatti, occorre rammentare che l’intervento in questione si sovrappone a una precedente opera sicché si rende necessario una valutazione complessiva, posto che, secondo la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato “ Al fine di valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere, va compiuto un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l'impatto effettivo complessivo ” (cfr. tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 21 marzo 2025, n. 2361).

7.3. Destituito di fondamento è anche il terzo motivo di gravame, atteso che non è configurabile alcun legittimo affidamento in capo alle appellanti né alcun profilo di contraddittorietà dell’azione amministrativa, posto che l’amministrazione non si è mai espressa nel senso della legittimità dell’intervento ed è comunque intervenuta tempestivamente per adottare il provvedimento inibitorio impugnato, fermo restando che, come correttamente osservato dal T.a.r., il destinatario di un provvedimento illegittimo non può invocare, come figura sintomatica dell’eccesso di potere, il provvedimento più favorevole illegittimamente adottato in precedenza nei suoi confronti o nei confronti di terzi.

7.4. Il quarto motivo di gravame è anch’esso infondato, poiché, a prescindere dalla riconducibilità dell’intervento all’edilizia libera, la già ricordata necessità di valutare l’intervento nel suo complesso e la modifica rispetto alla valutazione dell’amministrazione espressa nella delibera del Consiglio Comunale, nel Permesso di costruire e nella relativa convenzione rendeva necessario sottoporre la modifica alla valutazione dell’amministrazione, valutazione che, altrimenti, sarebbe stata evidentemente elusa.

7.5. Infine, anche il quinto motivo di gravame è infondato. Infatti, pur non costituendo la ratio decidendi della sentenza appellata, non si può reputare irrilevante – a differenza di quanto affermato dalle appellanti – la circostanza che l’amministrazione si sia espressa in modo esplicito in senso contrario rispetto al progetto della Effebielle S.r.l. di cui all’istanza del 29 luglio 2021, negando l’utilità e l’interesse pubblico delle coperture dei campi esterni da tennis e da padel, trattandosi di un elemento che si inscrive nella complessiva valutazione discrezionale dell’amministrazione e che dimostra la coerenza dell’azione del Comune.

7.6. Anche i motivi di gravame concernenti gli asseriti errores in procedendo non possono essere accolti, posto che la prospettata violazione degli artt. 54, comma 1, 63 e 64 c.p.a., nonché dell’art. 34, comma 2, c.p.a. non potrebbe in ogni caso condurre a un diverso esito del presente giudizio, in considerazione della manifesta infondatezza dei motivi di merito sopra esaminati; né può essere accolta la tesi dell’improcedibilità del ricorso, non avendo le appellanti rinunciato all’appello e avendo le stesse insistito per l’accoglimento della domanda risarcitoria.

7.7. Dalla reiezione dei motivi di appello consegue l’infondatezza della domanda risarcitoria.

8. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, il rigetto dell’appello.

10. Le spese processuali del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la Effebielle S.r.l. e la Oltrepò Tennis Academy S.s.d. a r.l., in solido tra loro, alla rifusione delle spese processuali del presente grado di giudizio in favore del Comune di Codevilla, spese che liquida in euro 5.000,00 oltre 15% per spese generali IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL MA, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

GE SA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GE SA	IL MA

IL SEGRETARIO