N. 03421/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 10/03/2026
N. 01928 /2026 REG.PROV.COLL. N. 03421/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3421 del 2025, proposto dalla Lega Navale Italiana - Sezione Lido di Ostia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Paternò Raddusa, con domicilio eletto presso il suo studio in RO, viale Mazzini 88
contro
RO AL, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati
GI UA, AN CA e RI ZZ, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia
Agenzia del Demanio in persona del direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata, in RO, via dei Portoghesi 12
Regione Lazio, non costituita in giudizio; N. 03421/2025 REG.RIC.
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di RO
(sezione quinta ter) n. 19729/2024
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Agenzia del Demanio e di RO AL;
Viste le memorie e tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il consigliere FA
RA e uditi per le parti gli avvocati Pietro Paternò Raddusa e RI ZZ, anche in sostituzione degli avvocati GI UA e AN CA;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La Lega Navale Italiana - Sezione Lido di Ostia agisce nel presente giudizio, in primo grado con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di
RO, integrato da motivi aggiunti, per vedersi accertare nei confronti di RO
AL, di cui è concessionaria di un tratto del demanio marittimo, sul lungomare
Duilio, al civico 36, oltre che del Demanio, il diritto al pagamento del canone ricognitorio, ai sensi degli artt. 39, comma 2, del codice della navigazione, e 37, comma 2, del regolamento di esecuzione. A fondamento della domanda pone la sua natura di «ente pubblico non economico a base associativa, senza scopo di lucro, sottoposto alla vigilanza del Ministero della difesa e del Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti», ai sensi dell'art. 65 del DPR 15 marzo 2010, n. 90 (Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma dell'articolo
14 della legge 28 novembre 2005, n. 246), Sul medesimo presupposto, oltre all'accertamento del diritto a pagare il minor canone derivante dalle sopra citate N. 03421/2025 REG.RIC.
disposizioni normative, ha impugnato gli ordini comunali di introito del pagamento del canone nella maggior somma pretesa da RO AL secondo gli accordi convenzionali in essere tra le parti, per le annualità dal 2016 al 2022.
2. Con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione l'adito Tribunale amministrativo, in accoglimento dell'eccezione della resistente RO AL, ha dichiarato il ricorso e i motivi aggiunti «in parte irricevibili e in parte inammissibili».
3. L'irricevibilità è stata pronuncia con riguardo alla domanda di annullamento degli ordini di introito a suo tempo emessi per le annualità in contestazione, perché non impugnati nel termine di decadenza ex art. 29 cod. proc. amm., malgrado in essi fosse racchiusa la pretesa creditoria definitiva dell'ente concedente, ormai consolidatasi, e a fronte della quale erano stati impugnati i successivi solleciti di pagamento.
4. In via consequenziale la domanda di accertamento del diritto al pagamento del canone ricognitorio è stata dichiarata inammissibile, sul presupposto che essa è assoggettata allo stesso termine decadenziale dell'azione di annullamento nei confronti degli ordini di introito del canone.
5. Infine, è stata dichiarata l'inammissibilità per carenza di interesse della domanda di annullamento delle «note con le quali RO AL ha richiesto all'Agenzia del demanio di affidare all'Agenzia delle entrate – Riscossione il recupero coattivo delle somme oggetto delle impugnate richieste di pagamento per gli anni 2016- 2017 e
2018», qualificate dalla sentenza come «meri atti interni», non lesivi della sfera giuridica della ricorrente.
6. Contro la pronuncia di primo grado l'ente originario ricorrente ha proposto appello.
7. Resistono RO AL e l'Agenzia del Demanio.
DIRITTO
1. Con il primo motivo d'appello si censura la dichiarazione di inammissibilità della domanda di accertamento del diritto al canone ricognitorio in via consequenziale N. 03421/2025 REG.RIC.
rispetto all'irricevibilità della domanda di annullamento delle richieste comunali di pagamento dei canoni di concessione. Si oppone in contrario il carattere paritetico del rapporto creditorio derivante dalla concessione tra le parti (sono al riguardo richiamati i principi espressi dall'Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato nella sentenza
30 agosto 2018, n. 12, in materia di contributo di costruzione), con conseguente applicabilità del termine di prescrizionale decennale di cui all'art. 2946 cod. civ. in luogo di quello decadenziale previsto dal sopra citato art. 29 cod. proc. amm. per l'azione di annullamento di atti amministrativi. Si aggiunge al riguardo che esaurita la fase pubblicistica con l'affidamento della concessione, gli atti di liquidazione del canone demaniale, «siano essi ordini di introito o richieste di pagamento art. ex art.
1, comma 274, della Legge n. 311/2004», sono formulati «sulla base di rigidi e prestabili parametri di determinazione», riconducibili ad «un rapporto obbligatorio a carattere paritetico tra Pubblica amministrazione e privato».
2. Con il secondo motivo d'appello viene censurata la dichiarazione di irricevibilità del ricorso e dei motivi aggiunti con riguardo alle richieste di pagamento ex art. 1, comma 274, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)], sul rilievo della non autonoma lesività rispetto ai precedenti e prodromici ordini d'introito del canone,
a loro volta qualificati come atti definitivi della pretesa creditoria dell'amministrazione concedente. In contrario viene riproposto l'inquadramento di questi ultimi come «atti endoprocedimentali», inidonei a produrre effetti giuridici nei confronti del concessionario e dunque da questo non autonomamente impugnabili. Più precisamente, si tratterebbe di «meri atti ricognitivi con valore puramente contabile», di avvio del procedimento di liquidazione del canone demaniale marittimo, espressivi di una proposta dell'amministrazione concedente di «quantificazione basata su parametri rigidi e prestabiliti dalla normativa di settore». La natura giuridica così prospettata sarebbe ricavabile dagli artt. 39, comma 1, del codice della navigazione, N. 03421/2025 REG.RIC.
16 e 19 del regolamento di esecuzione, nonché 1, commi da 251 a 257, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, 3 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (recante Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime; convertito con legge 4 dicembre 1993, n. 494); ed ancora 12-bis del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (recante Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale; convertito con legge 23 giugno 2014, n. 89), e 1, comma 274, della sopra citata legge
30 dicembre 2004, n. 311. Si sottolinea quindi che le richieste di pagamento previste da quest'ultima disposizione costituirebbero «l'atto conclusivo di detto procedimento» di liquidazione del canone concessorio, al quale è destinata a fare seguito la riscossione delle somme dovute mediante ruolo in caso di mancato versamento spontaneo. A conferma degli assunti si pone in rilievo che le cartelle di pagamento emesse nei confronti dell'ente ricorrente fanno riferimento a questi atti.
3. Quindi viene riproposta la domanda di accertamento del diritto vedersi commisurato il canone di concessione in misura corrispondente al canone ricognitorio ai sensi dei sopra citati artt. 39, comma 2, del codice della navigazione, e 37, comma 2, del regolamento di esecuzione. Al riguardo si invocano i giudicati favorevoli all'ente appellante (sentenze del 3 giugno 2014, n. 2839, e 5 ottobre 2016, n. 4103 del
Consiglio di Stato), che sarebbe incontestabilmente in possesso dei requisiti previsti dalle citate disposizioni normative: quello soggettivo di ente pubblico e quello oggettivo dato dallo svolgimento di attività d'interesse pubblico,
4. Le censure sono fondate nei termini che seguono.
5. Va innanzitutto condiviso l'inquadramento del rapporto concessorio nello schema del rapporto intersoggettivo tra amministrazione concedente e privato concessionario, costituito con l'atto di affidamento a quest'ultimo dell'uso speciale del bene demaniale, come connotato da un intreccio di posizioni giuridiche di diversa consistenza. Più nello specifico, alla posizione di supremazia speciale dell'autorità a tutela dell'interesse pubblico ex art. 37 cod. nav. al proficuo uso del bene, che si N. 03421/2025 REG.RIC.
esprime nella permanenza di poteri autoritativi che in senso simmetrico alla costituzione del rapporto si estendono fino alla potestà di determinare l'anticipata cessazione, si affiancano posizioni di diritto soggettivo, regolate dai patti accessivi all'atto di concessione e che concernono essenzialmente gli aspetti patrimoniali del rapporto. Corollario processuale della descritta situazione di intreccio di posizioni giuridiche è la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di beni pubblici, prevista dall'art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm., con la sola eccezione delle controversie di carattere meramente patrimoniale concernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi».
6. Ne consegue che l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune appellato è inammissibile ex art. 9 cod. proc. amm., per non essere stata dedotta con appello incidentale, e comunque infondata in quanto l'oggetto del giudizio concerne la qualificazione stessa del rapporto concessorio e non la mera quantificazione dei canoni.
7. Nel merito, i profili di carattere patrimoniale afferiscono in primis al canone di concessione, rispetto ai quali gli aspetti di ordine pubblicistico riguardano la sua iniziale determinazione, quando affidata a valutazioni dell'amministrazione concedente di carattere discrezionale, non vincolate da puntuali prescrizioni normative. Nella successiva fase di attuazione del rapporto la pretesa della stessa amministrazione al loro pagamento e la correlativa soggezione del privato concessionario sono invece riconducibili ad un rapporto paritetico connotato da posizioni di diritto-obbligo. In questo senso è orientata la giurisprudenza di legittimità, che assoggetta il diritto dell'amministrazione alla disciplina della prescrizione (in questo senso: Cass. SS.UU. civ., 9 febbraio 2011, n. 3162; III, 14 maggio 2024, n.
13288), anziché al termine di decadenza ex art. 29 cod. proc. amm. per impugnare gli atti di natura autoritativa dell'amministrazione pubblica. N. 03421/2025 REG.RIC.
8. La sentenza di primo grado ha pertanto errato nel permeare di poteri pubblicistici il rapporto obbligatorio afferente al canone di concessione e a trarre da questo inquadramento di carattere sostanziale la conseguenza processuale dell'irricevibilità del ricorso nella parte concernente gli ordini di introito del canone di concessione.
9. Un ulteriore errore della sentenza appellata concerne la dichiarazione di inammissibilità della domanda di accertamento del diritto al pagamento del canone in misura corrispondente al riconoscimento del carattere demaniale del bene, ai sensi dei più volte richiamati artt. 39, comma 2, cod. nav. e 37, comma 2, del relativo regolamento di esecuzione. Nell'ambito di un rapporto paritetico l'accertamento è infatti oggetto di una pretesa avente consistenza di diritto soggettivo azionabile in giudizio ogniqualvolta si manifesti un effettivo bisogno di tutela fondante l'interesse ad agire ex art. 100 cod. proc. civ., senza dunque che possa operare alcuna decadenza correlata ad una contrapposta esigenza di certezza del rapporto inerente al potere amministrativo.
10. Deve qui farsi applicazione dello stesso principio affermato dalla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato in relazione alla rideterminazione nel corso di un rapporto concessorio del contributo di costruzione: il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo anche con un'azione di mero accertamento (Cons.
Stato, Ad. Plen., 30 agosto 2018, n. 12, richiamata nell'appello).
11. L'assenza di preclusioni di ordine processuale, risolutive del giudizio di primo grado, consente di accertare nel merito la pretesa della Lega navale italiana, ai sensi delle ora richiamate disposizioni normative concernenti il canone ricognitorio. Sul punto, è sufficiente fare rinvio, ai sensi dell'art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm. ai precedenti di questo Consiglio di Stato richiamati nell'atto di appello, e cioè le sopra menzionate sentenze della VI sezione del 3 giugno 2014, n. 2839, e 5 ottobre 2016, n.
4103. Con esse si è riconosciuto il diritto dell'ente odierno appellante a corrispondere N. 03421/2025 REG.RIC.
il canone in misura determinata in base agli artt. 39, comma 2, cod. nav. e 37, comma
2, del relativo regolamento di esecuzione, in ragione delle finalità di interesse pubblico dei suoi scopi statutari e alla sua qualità soggettiva di ente pubblico. Sotto il primo profilo si è tra l'altro posto in rilievo il fine di promuovere l'amore e la cultura del mare e l'organizzazione riconducibili, anche di concerto con il CONI e le amministrazioni pubbliche, di attività naturalistiche, ambientalistiche, sportive e didattiche ad esso relative (art. 2 dello statuto).
12. Più nello specifico, ai sensi dell'art. 65 del d.P.R. n. 90 del 2010 (regolamento di esecuzione del codice dell'ordinamento militare) la Lega Navale Italiana è, infatti, ente di diritto pubblico non economico, a base associativa e senza finalità di lucro, avente lo scopo di diffondere nella popolazione, quella giovanile in particolare, lo spirito marinaro, la conoscenza dei problemi marittimi, l'amore per il mare e l'impegno per la tutela dell'ambiente marino e delle acque interne. è sottoposta alla vigilanza del Ministero della difesa e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, per i profili di rispettiva competenza. Le finalità di interesse pubblico e solidaristiche elencate nel comma 2 del citato art. 65 si estendono alle strutture periferiche di cui all'art. 68 del medesimo regolamento di esecuzione del codice dell'ordinamento militare e, quindi, anche alla Sezione di Ostia odierna parte appellante.
13. Le ora richiamate finalità pongono la Lega navale e le sue Sezioni su un pianto diverso rispetto agli ordinari concessionari demaniali marittimi e ciò costituisce la ragione per l'applicazione del c.d. canone ricognitorio in base agli artt. 39, comma 2, cod. nav. e 37, comma 2, del relativo regolamento di esecuzione, sussistendo sia il requisito soggettivo dell'assenza dello scopo di lucro, sia il requisito oggettivo della destinazione del bene ad attività di interesse pubblico. Infatti, come affermato nei richiamati precedenti, il requisito di non ritrarre «dai beni demaniali alcun lucro o provento» (art. 37, comma 2, del regolamento di esecuzione del codice della navigazione, di cui al d.P.R. n. 328/1952) non comporta che il concessionario non N. 03421/2025 REG.RIC.
possa richiedere un corrispettivo per determinate attività svolte, ma impone che tali eventuali “proventi” siano interamente destinati agli scopi di interesse pubblico.
14. Risulta, pertanto, irrilevante ai fini di escludere il canone ricognitorio la presenza nel bene in concessione di una area di ristoro, che non dimostra il carattere economico dell'attività se meramente funzionale, come nel caso di specie, alle attività pubblicistiche svolte.
15. Infine, la determinazione del canone nell'atto di concessione non impedisce, come eccepito dal Comune, l'applicazione del canone ricognitorio, perché si tratta di una determinazione provvisoria oggetto di successivo intervento da parte del Comune e la quantificazione del canone non può certo prescindere e contrastare con i sovraordinati criteri indicati dal legislatore.
16. Pertanto, in accoglimento dell'appello ed in riforma della sentenza con esso impugnata va accolta la domanda di accertamento del diritto della Lega Navale al pagamento del canone di concessione in misura corrispondente al canone ricognitorio previsto dalle più volte citate disposizioni normative su cui la domanda si fonda. Le spese del doppio grado di giudizio sono regolate secondo soccombenza nei rapporti tra ente ricorrente e amministrazione comunale concedente, mentre possono essere compensate nei rapporti tra il primo e il Demanio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi indicati in motivazione e, per l'effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso e i motivi aggiunti ed accerta il diritto della Lega navale italiana a pagare il canone di concessione in misura corrispondente al canone ricognitorio ai sensi degli artt. 39, comma 2, del codice della navigazione e 37, comma 2, del regolamento di esecuzione N. 03421/2025 REG.RIC.
Condanna RO AL a rifondere alla Lega navale Italiana le spese del doppio grado di giudizio, liquidate in € 7.000,00, oltre agli accessori di legge; compensa le spese nei rapporti tra la ricorrente e l'Agenzia del Demanio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
ER PP, Presidente
FA RA, Consigliere, Estensore
Angela Rotondano, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
FA RA ER PP
IL SEGRETARIO N. 03421/2025 REG.RIC.