Pubblicato il 11/03/2025

N. 02012/2025REG.PROV.COLL.

N. 01222/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 c.p.a.
sul ricorso numero di registro generale 1222 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonella Fiorani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’interno e la Questura di Piacenza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, Sezione Prima, n. 24/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Questura di Piacenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

L’odierno appellante, sig. -OMISSIS-, ha impugnato dinanzi al T.A.R. per l’Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, il provvedimento del 7 novembre 2023, con il quale la Questura di Piacenza ha negato il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato da lui richiesto con istanza dell’11 dicembre 2020 con la seguente motivazione:

“ visto l’accertamento presso la Banca Dati del Centro per l’Impiego di Piacenza dal quale non risulta alcuna attività lavorativa esercitata dallo straniero a far data dal 31 dicembre 2021, tanto da far concludere per una sostanziale inconsistenza della posizione lavorativa ed una insussistenza di attuali mezzi di sostentamento derivanti da fonti lecite ” e “ considerato il tempo trascorso senza che l’interessato abbia provveduto a fornire comunicazioni relative all’inizio di una nuova attività lavorativa e agli attuali mezzi di sostentamento derivanti da fonti lecite in Italia ”.

Mediante le censure formulate avverso il provvedimento suindicato, il ricorrente, premesso che il permesso di soggiorno rilasciatogli a dicembre 2018, sebbene qualificato come di attesa occupazione, doveva considerarsi per motivi di lavoro (sia alla luce del fatto che a quella data era regolarmente assunto presso l’impresa agricola -OMISSIS-, sia in ragione della durata biennale del titolo) e che, come per gli anni precedenti, anche nel 2021 era stato assunto con contratto di lavoro determinato (come tipicamente avviene per i lavoratori agricoli/stagionali), mentre nel 2022 aveva percepito l’indennità di disoccupazione dall’INPS, deduceva in primo luogo che nel 2021 il suo abituale datore di lavoro aveva trovato difficoltà nel riassumerlo, in quanto dissuaso dalla sua associazione di categoria, in considerazione del carattere “ eccessivamente datato ” della ricevuta di rinnovo e del fatto che la stessa era relativa ad un permesso di soggiorno incomprensibilmente rilasciato per attesa occupazione.

Deduceva altresì il ricorrente che solo oltre due anni dopo, ovvero a febbraio 2023, aveva ricevuto la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda di rinnovo e che, in riscontro alla stessa, aveva rappresentato all’Amministrazione la sua storia personale e lavorativa, evidenziando tra l’altro che alloggiava insieme ad altri connazionali in un alloggio concesso a titolo gratuito dal datore di lavoro e che veniva economicamente sostenuto, nei periodo in cui non lavorava, dal figlio -OMISSIS-, che lavorava presso la -OMISSIS- da cui percepiva uno stipendio di circa € 2.000,00, oltre che dai connazionali, compresi alcuni parenti, con i quali coabitava e che disponevano di adeguate risorse economiche.

Lamentava quindi che, con il provvedimento di diniego impugnato, l’Amministrazione aveva dimostrato di non aver tenuto conto delle circostanze allegate e documentate, né della sua responsabilità in ordine alla condizione di disoccupazione in cui versava, a causa dell’erronea qualificazione del permesso oggetto di rinnovo e del ritardo con il quale aveva definito il procedimento attivato con l’istanza presentata nel mese di dicembre 2020: circostanze che avrebbero giustificato quantomeno il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione.

Aggiungeva che un ulteriore elemento di cui occorreva tenere conto, sebbene sopravvenuto al provvedimento, era la dichiarazione di interesse ad assumerlo, una volta ottenuto il rinnovo del permesso di soggiorno, del suo precedente datore di lavoro.

Il T.A.R., dopo aver disposto incombenti istruttori, eseguiti dall’Amministrazione mediante il deposito di una relazione informativa, con l’ordinanza n. -OMISSIS- respingeva l’istanza cautelare proposta dal ricorrente, “ considerato che non risulta prodotta all’Amministrazione in sede endoprocedimentale la richiesta documentazione relativa alla necessaria disponibilità di adeguati mezzi di sostentamento ”.

Questa Sezione, con l’ordinanza n. -OMISSIS-, ha accolto l’appello cautelare proposto dal ricorrente avverso la predetta ordinanza, con la seguente motivazione:

“ Considerato, ai fini del fumus boni iuris, che l’appello cautelare appare meritevole di favorevole considerazione alla luce di quanto allegato e documentato dal ricorrente in primo grado in ordine alla carenza istruttoria che ha connotato il diniego impugnato, considerato che nell’anno 2018 gli era stato rilasciato un permesso di soggiorno per attesa occupazione allorché il ricorrente era in realtà già occupato, così come era occupato anche alla data di presentazione della richiesta di rinnovo/conversione del permesso di soggiorno per lavoro presentata nel dicembre 2020; considerato il lungo tempo occorso per l’emanazione del provvedimento (due anni e quattro mesi) e la situazione familiare del ricorrente (anche in termini di supporto economico), sussistevano elementi a cui l’amministrazione avrebbe dovuto attribuire maggiore rilevanza nel presumere la potenzialità reddituale per il futuro, nonostante le temporanee carenze di reddito attuale, valutando se del caso la possibilità di rilasciare un permesso per attesa occupazione;

Ritenuto, conclusivamente, di dover accogliere la domanda cautelare, in riforma dell’appellata ordinanza, ai fini del motivato riesame della domanda di rinnovo/conversione da parte dell’Amministrazione nel rispetto delle garanzie di partecipazione dell’interessato ”.

Con successive produzioni, il ricorrente ha versato in giudizio la dichiarazione di assunzione dell’impresa -OMISSIS- del mese di ottobre 2024, le successive buste paga ed il contratto di assunzione da parte della suddetta impresa per il periodo 1° gennaio – 31 dicembre 2025.

Il T.A.R., con la sentenza n. 24 del 20 gennaio 2025, ha respinto complessivamente il ricorso.

Quanto in particolare al profilo relativo al sostentamento da fonti lecite, il T.A.R., dopo aver enumerato la documentazione prodotta dall’interessato in allegato alla memoria difensiva endo-procedimentale, ha evidenziato che, “ come chiaramente emerge dalla piana lettura delle allegazioni endoprocedimentali dell’interessato, l’Amministrazione, dopo aver espressamente richiesto la documentazione con il preavviso di rigetto, non ha ricevuto alcuna evidenza, anche ai fini di un eventuale rilascio di permesso per attesa occupazione, di fonti lecite di sostentamento (come ad esempio prova degli aiuti familiari, dichiarazioni dei redditi degli stessi, certificati di famiglia con precisazione della filiazione, contratto di comodato) né di attività lavorativa o di proposte di lavoro successive al 31 dicembre 2021 ”, con la conseguenza che la stessa, “ prima dell’adozione del provvedimento finale di diniego ”, “ non è stata posta a conoscenza da parte del ricorrente di alcuno dei descritti elementi ”, derivandone la “ legittimità del provvedimento di diniego che è necessariamente il risultato di una decisione maturata sulla base della valutazione delle circostanze di fatto e di diritto evidenti nel momento della sua adozione perché acquisite al procedimento ”, “ fermo restando che essa (l’Amministrazione, n.d.e. ) potrà eventualmente riprovvedere sulla posizione del ricorrente alla luce degli elementi successivamente acquisiti, con un esercizio dell’azione amministrativa sulla quale questo giudice non può ora pronunciarsi stante l’espresso divieto ex art. 34, comma 2, primo capoverso, C.p.a. (“In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”) ”.

La sentenza costituisce oggetto dell’appello proposto dall’originario ricorrente, il quale, oltre a riproporre le allegazioni formulate in primo grado, richiama la giurisprudenza della Sezione che ha evidenziato l’esigenza di porre al centro del processo la situazione giuridica dell’interessato, superando l’impostazione rigidamente impugnatoria del giudizio amministrativo di legittimità, al fine di garantire piena tutela all’interesse fatto valere.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere all’appello, il Ministero dell’Interno e la Questura di Piacenza.

Ciò premesso, l’appello è meritevole di accoglimento.

A fondamento del provvedimento di diniego, la Questura di Piacenza ha posto la circostanza che, dal 1° gennaio 2022, il richiedente non aveva dimostrato la disponibilità di adeguate fonti di sostentamento né aveva prodotto documentazione utile a tal fine a seguito della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Deve tuttavia osservarsi che, se da un lato è incontestato che alla data di presentazione dell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno il richiedente avesse in corso un rapporto di lavoro, sebbene a carattere determinato, dall’altro lato il periodo preso in considerazione dall’Amministrazione al fine di svolgere la sua indagine in ordine alla situazione lavorativa dell’interessato ed alla disponibilità di redditi adeguati è successivo, nel suo momento iniziale, di almeno un anno rispetto alla data dell’istanza e di oltre due anni e mezzo nel suo momento finale, coincidente con l’adozione del provvedimento di diniego.

L’Amministrazione, nel valutare la sussistenza dei requisiti per il rinnovo del permesso di soggiorno (o per il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione), avrebbe tuttavia dovuto considerare che durante il suddetto periodo l’istante si è trovato nella oggettiva difficoltà di reperire una adeguata sistemazione lavorativa, come risulta dalla dichiarazione del suo abituale datore di lavoro, sig. -OMISSIS-, del -OMISSIS- (all. n. 5 del ricorso introduttivo), laddove si afferma che è stato dissuaso dal riassumerlo nel periodo 2022/2023 dalla sua associazione di categoria, in ragione del carattere risalente della domanda di rinnovo: difficoltà indubbiamente aggravata dal fatto che il permesso di soggiorno oggetto di rinnovo era stato rilasciato a titolo di attesa occupazione, nonostante lo straniero fosse titolare di un rapporto di lavoro.

Del resto, l’attendibilità di tale dichiarazione del datore di lavoro è confermata dal fatto che non solo il suddetto imprenditore agricolo aveva negli anni precedenti reiteratamente assunto il ricorrente (mediante contratti a tempo determinato), ma, con la dichiarazione di cui all’all. 12 del ricorso introduttivo, aveva dichiarato la sua disponibilità all’assunzione non appena il ricorrente avesse regolarizzato la sua posizione, come poi effettivamente avvenuto mediante la comunicazione di assunzione del 24 ottobre 2024, successiva all’ordinanza cautelare favorevole di questa Sezione.

Proprio la reiterata assunzione del ricorrente negli anni precedenti al 2022 avrebbe quindi dovuto indurre l’Amministrazione a valutare con maggiore attenzione le prospettive lavorative del medesimo ed a prendere in considerazione tutti gli elementi rilevanti al fine di verificare la sua capacità di mantenimento, senza limitare lo spettro della sua analisi alle risultanze della Banca Dati del Centro per l’Impiego di Piacenza.

Da questo punto di vista, la documentazione depositata in sede di giudizio, intesa ad avvalorare la disponibilità di sufficienti risorse anche nei periodi di vacanza del suo rapporto di lavoro con la ditta -OMISSIS- (attraverso la produzione delle buste paga del figlio -OMISSIS- e la dichiarazione del medesimo circa il contributo dato negli anni 2022/2023 al mantenimento del padre nei periodi della sua disoccupazione), sebbene estranea al materiale istruttorio in possesso dell’Amministrazione alla data in cui ha adottato il provvedimento di diniego, non assume carattere del tutto nuovo rispetto a quella allegata alle osservazioni procedimentali dello straniero, ma conferma quanto in queste affermato in ordine alla disponibilità da parte sua di risorse alternative a quelle strettamente reddituali ai fini del suo mantenimento.

Del resto, come anche recentemente affermato da questa Sezione (sentenza n. 10137 del 17 dicembre 2024), “ la giurisprudenza, soprattutto in materia di rilascio o rinnovo del permesso di soggiorno, ha progressivamente concentrato la propria attenzione in senso sostanzialistico sul rapporto, anziché limitarsi a valutare la legittimità dell’atto impugnato, in particolar modo nei giudizi che hanno ad oggetto situazioni giuridiche di particolare rilievo della persona, nei quali possono emergere profili che devono trovare adeguata ponderazione, anche se documentati addirittura dopo l’adozione del diniego. Con motivazioni che il Collegio condivide e delle quali non vi è motivo di discostarsi in quanto applicabili alla fattispecie, la Sezione ha, da un lato, stabilito che gli elementi acquisiti “successivamente all’adozione del provvedimento impugnato, non comportano l’illegittimità del provvedimento impugnato in quanto lo stesso è il risultato di una decisione maturata sulla base della valutazione delle circostanze di fatto e di diritto esistenti nel momento della sua adozione sulla scorta del principio del tempus regit actum”, precisando che “tuttavia, la specificità della questione al vaglio giurisdizionale, impone una valutazione più ampia sulla possibile rilevanza delle circostanze maturate in un momento successivo all’adozione dell’atto che, se pur non idonee a intaccare sfavorevolmente la valutazione amministrativa, tuttavia incidono significativamente sulla attuale situazione giuridica dell’appellante” e concludendo che “da tempo la giurisprudenza ha dato atto della trasformazione del processo amministrativo “da giudizio amministrativo sull’atto, teso a vagliarne la legittimità alla stregua dei vizi denunciati in sede di ricorso e con salvezza del riesercizio del potere amministrativo, a giudizio sul rapporto regolato dal medesimo atto, volto a scrutinare la fondatezza della pretesa sostanziale azionata” (Adunanza Plenaria, 2011, n. 3 (Consiglio di Stato, Sezione III, 6 ottobre 2022, n. 8580) ”.

Dalla citata giurisprudenza si evince quindi la necessità di conciliare la struttura impugnatoria del processo amministrativo, inteso alla rilevazione di eventuali vizi del provvedimento, con l’esigenza di ampliare l’orizzonte degli elementi di fatto rilevanti ai fini della decisione a quelli acquisiti in via eso-procedimentale (ed eventualmente solo processuale), quantomeno ai fini confermativi dei vizi emergenti in nuce dall’esame dei fatti conosciuti dall’Amministrazione e da questa considerati ai fini dell’esercizio del potere.

Da questo punto di vista, a suggellare l’attendibilità della prospettiva lavorativa del ricorrente – anche in una dimensione in fieri , rilevante ai fini del rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione – viene in evidenza la comunicazione di assunzione del 23 ottobre 2024, con il corredo delle relative buste paga, nonché il contratto di lavoro stipulato in data 30 dicembre 2024 per il periodo 1° gennaio 2025 – 31 dicembre 2025 (cfr. deposito nel giudizio di primo grado in data 13 gennaio 2025): documenti che, per quanto detto, corroborano l’aspettativa assunzionale dello straniero e denunciano la carenza istruttoria del provvedimento impugnato, teso unicamente a riscontrare prova di rapporti di lavoro in atto esistenti (la cui instaurazione tuttavia, come si è detto, aveva trovato logico ostacolo nella prolungata pendenza del procedimento di rinnovo).

Sussistono infine giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, accoglie l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado ed annulla il provvedimento con esso impugnate, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Pescatore, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Giovanni Pescatore

IL SEGRETARIO