Pubblicato il 06/02/2026

N. 00965/2026REG.PROV.COLL.

N. 06151/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6151 del 2024, proposto dalla
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

ST S.p.A. (ora denominata Sailpost S.p.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Giordano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Graziano 62;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 08506/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ST S.p.A. (ora Denominata Sailpost S.p.A.);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. AN OR VI e uditi per le parti l’Avvocato dello Stato Lorenza Vignato e l'avvocato Massimo Giordano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto di appello notificato in data 25/07/2024 l’Autorità garante delle comunicazioni (di seguito “Autorità”) ha impugnato la sentenza n. 8506/2024 del Tar Lazio, pubblicata in data 29 aprile 2024, con cui è stata annullata l’ordinanza ingiunzione irrogata con delibera n. 168/20/CONS alla società ST S.p.A. (di seguito “ST”).

Il provvedimento trae origine da accertamenti svolti dalla Polizia Roma Capitale - Gruppo Tiburtino nell’ambito di un’indagine per soppressione di corrispondenza postale, poi recuperata, da parte di personale di società private autorizzate, per un totale di 381 plichi, abbandonati in un cassonetto stradale e risalente al mese di luglio 2019.

L’esame dei plichi ha consentito di accertare che si trattava di invii di posta massiva contenenti bollette per la fornitura di servizi pubblici essenziali, comunicazioni di istituti di credito ed assicurativi.

I plichi riportavano il logo “Sailpost”, marchio commerciale dell’operatore ST, titolare di licenza individuale, di autorizzazione generale, nonché di licenza individuale speciale di tipo A1.

Il ritrovamento avveniva in data 31 agosto 2019 e la riconsegna della corrispondenza, rinvenuta nel cassonetto dei rifiuti, veniva effettuata il 5 settembre 2019.

La Polizia informava dell’accaduto il Ministero dello Sviluppo Economico che, con nota del 29 ottobre 2019, segnalava la vicenda all’Autorità.

Veniva, dunque, dato avvio al procedimento sanzionatorio con atto di contestazione n. 26/19/DSP, notificato alla Società il 17 dicembre 2019, per violazione del combinato disposto degli artt. 3 e 1 del Regolamento di cui alla delibera n. 129/15/CONS e dell’art. 1, comma 2, lett. u) del d.lgs. n. 261/1999, sanzionabile ai sensi dell’art. 21, comma 6, del d.lgs. n. 261/1991.

La Società in data 15 gennaio 2020 ha trasmesso i propri scritti difensivi evidenziando la propria estraneità rispetto all’illecito accertato.

In proposito ha evidenziato di aver “ scelto la struttura a rete in franchising proprio per tenere ben distinti i profili di responsabilità delle attività, tanto che le agenzie Sailpost devono necessariamente avere una licenza individuale ”.

Il mancato recapito e il conferimento nel cassonetto sarebbero imputabili ad un portalettere che non era dipendente né di ST, né della società affiliata T&T Roma, ma di un altro soggetto di cui quest’ultima si è avvalsa, peraltro privo di titolo abilitativo.

Sotto altro profilo, a seguito della riconsegna dei plichi da parte della Polizia, gli stessi sarebbero stati recapitati ai destinatari in data 5 settembre 2019, con un semplice “allungamento” dei tempi di consegna.

Non vi sarebbe stata violazione della segretezza della corrispondenza in quanto la riconsegna dei plichi avrebbe fatto presumere che gli stessi fossero integri.

L’Autorità, con il provvedimento impugnato, ha ritenuto di disattendere le giustificazioni addotte dalla Società.

Innanzitutto è stato osservato che “ ST è una società che svolge attività postale ed è titolare di Licenza individuale, di Autorizzazione Generale e di Licenza individuale speciale per la notificazione degli atti giudiziari. La Società, opera sul territorio nazionale attraverso una rete di oltre 140 Agenzie e ulteriori 270 punti, tra sportelli e strutture operative periferiche, che operano con il marchio Sailpost. Titolare del marchio e della rete nazionale è ST S.p.A. ”.

Nel provvedimento si legge che, in tale modello organizzativo, alcune fasi “ del servizio sono esternalizzate, è ampiamente utilizzato da quasi tutti gli operatori postali, molto spesso è proprio la fase del recapito ad essere affidata, attraverso varie forme contrattuali, a soggetti terzi, attraverso lo schema organizzativo della c.d. esternalizzazione della fase del recapito ”.

In tali situazioni, ancorché la fase di recapito sia svolta da altri operatori, il fornitore del servizio dovrebbe essere individuato nel soggetto che organizza il servizio e non nel terzo di cui questi si avvale.

Nel caso di specie le risultanze istruttorie hanno evidenziato che i 381 plichi fossero marchiati all’esterno con il logo “Sailpost” riferibile al gruppo ST S.p.a.

Inoltre nella “ Carta di qualità pubblicata sul sito web (https://www.sailpost.it/wpcontent/uploads/2019/03/CartaServiziSailpostFebbraio2015_2.pdf), al punto 8, è previsto un unico indirizzo email per reclami e segnalazioni, e cioè “reclami@sailpost.it”, non lasciando quindi alcun margine di interpretazione in merito al fatto che vi sia un unico centro di imputazione per tutti gli aspetti relativi al servizio svolto (ed a cui chiedere l’indennizzo in caso di disservizi, salvo il diritto di regresso se previsto nelle clausole del contratto di affiliazione) ”.

Il fatto che il portalettere che ha gettato i plichi nel cassonetto non fosse dipendente di ST è stato ritenuto irrilevante, posto che l’affidamento della fase di recapito ad un terzo non esime l’organizzatore del servizio da responsabilità verso gli utenti, da identificarsi nel mittente e nel destinatario della corrispondenza.

Responsabile del disservizio è stata, dunque, ritenuta ST, anche se la fase di recapito, in virtù dei rapporti organizzativi interni derivanti dal contratto di franchising, è stata affidata alla società T&T Roma che – a sua volta – si è avvalsa di un altro soggetto, privo di titolo abilitativo.

ST è stata ritenuta un unico soggetto al quale deve essere ricondotto, sotto ogni profilo, il servizio postale, in tutte le varie fasi in cui si articola il servizio stesso anche se svolte singolarmente, come nel caso di specie la fase del recapito, da operatori diversi articolati sul territorio nazionale (o regionale).

In ragione di tali considerazioni, il disservizio è stato ritenuto direttamente riferibile a ST.

Con riferimento alla qualificazione dello stesso, il provvedimento ha escluso di poterlo ricondurre ad un mero prolungamento dei tempi di consegna.

Solo l’intervento della Polizia di Roma Capitale ha scongiurato il mancato recapito di plichi che erano destinati a non essere recapitati ai destinatari.

La gravità dell’illecito è stata desunta dalle caratteristiche del disservizio della Società autrice dello stesso e dalle sue dimensioni economiche.

L’importo dell’ordinanza ingiunzione è stato determinato in 50.000 euro, rispetto ad una cornice edittale, prevista dall’art. 21, comma 6, del D.lgs. n. 261/1999, che prevede un minimo di 5.000 ed un massimo di 100.000 euro.

ST ha proposto ricorso dinanzi al Tar per il Lazio avverso tale provvedimento, deducendo i seguenti motivi di censura:

- “ Violazione dell’art. 3 e dell’art. 13 della legge 689/1981. Errore di diritto. Eccesso di potere. Mancata considerazione dei fatti decisivi. Errore di fatto. ”;

- “ Violazione dell’art. 3 e dell’art. 13 della legge 689/1981. Errore di diritto. Eccesso di potere. Mancata considerazione dei fatti decisivi. Errore di fatto ”;

- “ Violazione dell’art. 1, comma 2, della legge 689/1981. Violazione dell’art. 21, commi 6 e 7, del d.lgs. 261/1999. Violazione degli artt, 1, primo comma, lett. p), 3 e 8 dell’All. A alla Delibera 129/15/CONS, c.d. “Regolamento in materia di titoli abilitativi”. Violazione del principio di legalità e tassatività. Eccesso di potere ”;

- “ Violazione dell’art. 1, comma 2, della legge 689/1981. Violazione dell’art. 21, commi 6 e 7, del d.lgs. 261/1999. Violazione del principio di legalità e tassatività. Violazione degli artt. 1, primo comma, lett. p), 3 e 8 dell’All. A alla Delibera 129/15/CONS, c.d. “Regolamento in materia di titoli abilitativi”. Eccesso di potere ”;

- “ Violazione della legge 129/2004. Errore di fatto manifesto. Eccesso di potere ”;

- “ Violazione della legge sulle notifiche di atti giudiziari a mezzo operatori postali autorizzati. Errore di fatto. Eccesso di potere ”;

- “ Violazione dell’art. 11 della legge 689/1981. Errore di fatto. Eccesso di potere ”;

Si è costituita in giudizio di primo grado l’Autorità che si è opposta all’accoglimento del ricorso.

La sentenza di primo grado ha accolto il ricorso, rilevando il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato.

Muovendo dal presupposto che l’illecito accertato e contestato consisterebbe nell’omessa vigilanza sul rispetto della normativa di settore da parte di terzi non affiliati (la CSR s.r.l.s.) di cui si siano avvalsi soggetti affiliati regolarmente autorizzati (la T&T), la sentenza ha ritenuto che fattispecie astratta, di omesso controllo, non avrebbe base legale.

La portata applicativa di tale norma non potrebbe estendersi sino a comprendere anche la culpa in vigilando di soggetti diversi da quelli che abbiano direttamente violato l'obbligo di munirsi del titolo in quanto difetterebbe un obbligo di garanzia, non previsto né dalla legge n. 129/2004, né dalle norme del codice civile sul gruppo proprietario.

Secondo la sentenza, l'Autorità non ha indicato quali accordi o previsioni contrattuali avrebbero consentito a ST di ingerirsi nel controllo delle operazioni materiali di espletamento del servizio da parte delle imprese appartenenti al gruppo.

L'Autorità ha proposto appello avverso tale sentenza, deducendo due motivi di impugnazione, strettamente connessi e riferiti alla errata riconduzione della responsabilità di ST alla culpa in vigilando nonché alla errata valutazione delle risultanze istruttorie acquisite al procedimento.

Si è costituita in giudizio la società appellata, chiedendo il rigetto del gravame.

All’udienza pubblica del 18 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello [ Error in judicando per omessa valutazione delle argomentazioni di Agcom in relazione alla configurazione della responsabilità della condotta illecita in capo a ST s.p.a. A) Errata riconduzione della responsabilità di CityPost alla colpa in vigilando ], si censura l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ricondotto la fattispecie sanzionata a una culpa in vigilando di CityPost sul rispetto della normativa di settore da parte dei terzi non affiliati (la CSR s.r.l.s.) di cui si siano avvalsi soggetti affiliati (la T&T), regolarmente autorizzati.

Con il secondo mezzo [ Errata valutazione delle prove fornite da Agcom atte a dimostrare il potere di influenza tale da poter ingerirsi e/o controllare anche le operazioni materiali di espletamento del servizio da parte delle imprese appartenenti al gruppo ], si censura l’erroneità della sentenza laddove, nell’accogliere il ricorso, ha ritenuto che l’Autorità non avrebbe indicato “in base a quali accordi o previsioni contrattuali sarebbe stato conferito a ST un potere di influenza tale da poter ingerirsi e/o controllare anche le operazioni materiali di espletamento del servizio da parte delle imprese appartenenti al gruppo ”.

Con riferimento alla qualificazione dell’illecito, ricondotto dalla sentenza impugnata ad un’ipotesi di omessa vigilanza, l’Autorità appellante deduce che non si sarebbe in presenza di responsabilità per fatto altrui, bensì per fatto proprio. Ad avviso dell’Autorità, è stata fornita la prova della responsabilità di ST per il mancato recapito degli invii postali da parte dei soggetti a cui la stessa aveva affidato tale fase dell’attività postale, in forza della titolarità di poteri di direzione, coordinamento e concreta ingerenza nell’attività dei soggetti affiliati.

I due motivi di appello, che possono esaminarsi congiuntamente stante la loro connessione, sono fondati.

Il provvedimento impugnato ha sanzionato la società odierna appellata per la violazione degli obblighi inerenti la licenza individuale di cui la medesima è titolare.

Nel caso di specie, è oggetto di controversia la questione se la responsabilità per la violazione degli obblighi sia imputabile a ST, dal momento che quest’ultima si è avvalsa di una propria affiliata (la T&T Roma) la quale, a sua volta, ha affidato la consegna delle missive ad un soggetto terzo (la CSR s.r.l.s). Sono invece estranee al thema decidedum dell’odierno giudizio di appello le questioni relative alla sussistenza di una violazione di detti obblighi e alla misura della sanzione, dal momento che tali profili, non esaminati dalla sentenza appellata, seppur trattati dalla parte appellata nella memoria depositata in vista dell’udienza di discussione, non sono stati da questa tempestivamente riproposti ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

La licenzia individuale è il titolo che abilita un “fornitore di servizi postali” a “offrire al pubblico” “singoli servizi non riservati, che rientrano nel campo di applicazione del servizio universale” e tale titolo “può essere subordinato a specifici obblighi del servizio universale con riguardo anche alla qualità, alla disponibilità ed all'esecuzione dei servizi in questione” [art. 5, commi 1 e 2, D.lgs. n. 261/1999; si vedano anche le definizioni di “licenza individuale” e di “fornitore di servizi postali” di cui all’art. 1, comma 2, D.lgs. n. 261 cit.].

Deve osservarsi che un soggetto è tenuto all’osservanza degli obblighi nascenti dalla licenza individuale al medesimo rilasciata, ed è quindi responsabile per le relative violazioni, con riferimento alle attività svolte in forza di detta licenza.

Si tratta, dunque, di stabilire se il servizio postale in questione ( id est quello riguardante i plichi rinvenuti nei cassonetti) sia un servizio postale “offerto al pubblico” e “fornito” da ST.

In base agli elementi di fatto raccolti dall’Autorità deve darsi risposta positiva a tale quesito.

In particolare, è emerso dall’istruttoria condotta dall’Autorità che:

- ST si avvale di una rete di società affiliate sulla base di un contratto di franchising ed esercita su tali imprese poteri di direzione e coordinamento ex artt. 2497 e ss c.c.

- ST è titolare anche di licenza speciale per la consegna di atti giudiziari (ai sensi dell’art. 5, comma 4, del regolamento adottato con delibera 77/18/CONS), per ottenere la quale ha dovuto dimostrare “ L’aggregazione di più operatori postali in una organizzazione unitaria ” attraverso idonei accordi, qualificabili come contratti di impresa, che prevedano, inter alia , a) l’individuazione nell’operatore capogruppo dell’unico centro di imputazione di rapporti giuridici e di qualsiasi forma di responsabilità per l’esecuzione del servizio, b) il potere dell’operatore capogruppo di esercitare in ogni momento un’influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative di ogni operatore postale che agisce nell’ambito dell’organizzazione unitaria nonché di intervenire mediante direttive vincolanti sulla gestione del servizio e sull’organizzazione unitaria della rete ”;

- l’offerta al pubblico avviene attraverso canali pubblicitari unici, gestiti da ST, con l’utilizzo di un unico marchio di cui è titolare ST medesima (marchio presente anche sui 381 plichi che hanno dato origine al provvedimento di cui qui si discute) e con l’adozione di un'unica carta dei servizi, dove è previsto un unico recapito per l’inoltro di reclami e segnalazioni.

Tali elementi portano a ritenere che ST sia un operatore che “offre al pubblico” e “fornisce” servizi postali ai sensi e ai fini della disciplina di settore sopra citata e, difatti, è titolare di apposite licenze.

La circostanza per cui ST, per lo svolgimento di detti servizi, si avvalga di altri soggetti, persone giuridiche diverse da ST e facenti parte della sua rete (le quali, a loro volta, possono avvalersi di altri soggetti), non esclude di per sé che anche ST stessa sia un fornitore di servizi postali e sia, quindi, soggetto agli obblighi nascenti dalla licenza sulla base della quale svolge i medesimi.

Difatti, anzitutto da un punto di vista letterale, le disposizioni sopra citate fanno riferimento al soggetto che “offre al pubblico” e “fornisce” uno o più servizi postali, senza restringere il proprio campo di applicazione ai soli operatori che effettuino interamente tali servizi in proprio e direttamente.

Inoltre, la nozione di “offerta al pubblico” fa riferimento alla “interlocuzione”, anche in fase prenegoziale, con gli utenti del servizio. A tale riguardo, l’esistenza di canali di pubblicizzazione, di un marchio e di una carta dei servizi unica fanno sì che un ruolo preminente, anche dal punto di vista dell’affidamento riposto dal consumatore, sia svolto dal titolare di tale marchio e di tali canali di pubblicizzazione.

Altresì, le specifiche condizioni contrattuali che legano ST ai propri affiliati sono tali da determinare una compressione dell’autonomia delle singole imprese affiliate, rafforzando quindi il ruolo di ST quale dominus del servizio. Sul punto, sebbene non si applichi al caso di specie il regolamento adottato con delibera 77/18/CONS riguardante la licenza speciale per la notificazione di atti giudiziari, rileva, da un punto di vista fattuale, che ST per ottenere detta licenza abbia dovuto dimostrare di esercitare sulle affiliate “ un’influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative di ogni operatore postale che agisce nell’ambito dell’organizzazione unitaria nonché di intervenire mediante direttive vincolanti sulla gestione del servizio e sull’organizzazione unitaria della rete”.

I plichi postali che hanno dato origine alla sanzione, pertanto, sono stati oggetto di servizi postali “offerti al pubblico” e “forniti” (anche) da ST.

Tale conclusione è corroborata dall’interpretazione teleologica delle disposizioni che vengono in rilievo: l’esclusione della responsabilità di ST vanificherebbe significativamente l’ enforcement pubblicistico degli obblighi gravanti sui fornitori di servizi postali. A fronte di reti che vedono l’aggregazione di più imprese nei sensi sopra indicati, si escluderebbe la responsabilità della “capogruppo”, che svolge un ruolo predominante nella gestione e organizzazione del servizio, e si lascerebbe la responsabilità unicamente in capo alle imprese “esecutrici”. Al contrario, deve darsi rilievo alla sostanza economica dell’operazione di aggregazione tra imprese, dovendosi ritenere che il legislatore abbia inteso chiamare a rispondere per le violazioni degli obblighi di servizio anche il soggetto capogruppo il quale, nel caso di specie, da un lato cura l’ “offerta al pubblico” e, dall’altro lato, è il titolare delle scelte strategiche relative all’organizzazione del servizio.

Alla luce di quanto esposto, l’impostazione seguita dal primo giudice non risulta corretta. Non si è qui in presenza di una responsabilità per omessa vigilanza per un servizio postale svolto da altri soggetti. Al contrario, i servizi postali svolti con riferimento ai 381 plichi in questione sono anzitutto riconducili a ST e rientrano nelle attività postali dalla medesima svolte in forza della licenza individuale di cui la detta società è titolare. Ciò fa gravare su ST la responsabilità per le violazioni degli obblighi nascenti da tale licenza, indipendentemente dalla circostanza per cui i detti servizi siano svolti anche avvalendosi di altri soggetti giuridici (i quali, a loro volta, possono avvalersi di terzi) pur formalmente distinti ma inseriti nella rete facente capo alla stessa ST.

In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza di prime cure, deve essere rigettato il ricorso originario del privato.

In ragione della peculiarità e novità delle questioni trattate, le spese di lite del doppio grado di giudizio possono eccezionalmente essere compensate integralmente tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

DR IM, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

AN OR VI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN OR VI	DR IM

IL SEGRETARIO