Pubblicato il 24/04/2026

N. 01923/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02926/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2926 del 2025, proposto da
AR GR NE & RI Inc., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cristina De Benetti e Roberta Agnoletto, con domicilio digitale eletto presso la loro casella PEC come da Registri di Giustizia;

contro

Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Ferrari, con domicilio digitale eletto presso la sua casella PEC come da Registri di Giustizia;

nei confronti

OR Valente, e UD Valente Associati UD Legale Tributario GEB Partners, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Gioacchino Aldo Scuderi, con domicilio digitale eletto presso la sua casella PEC come da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del parere di liquidazione n. 3109 del 7 aprile 2025 emesso dall'Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili acquisito in data 3 luglio 2025 a seguito di accesso ai documenti amministrativi presentato in data 3 giugno 2025;

- dei relativi verbali della Commissione e/o Delegato per i pareri in materia di quantificazione dei compensi presso dell'Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili contenenti il parere in merito alla quantificazione dei compensi in questione;

- ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o presupposto, ancorché non noto a parte ricorrente.

e per la condanna

al risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili di Milano e dei controinteressati OR Valente e UD Valente Associati UD Legale Tributario GEB Partners;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 la dott.ssa NT MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IT

1. Con il ricorso indicato in epigrafe la società AR GR NE & RI Inc. ha impugnato il parere di liquidazione degli onorari n. 3109 del 7 aprile 2025 emesso dall'Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili, in relazione all’istanza presentata dal Dott. Valente OR ex art. 12, lett. i), del D.lgs. n. 139 del 28 giugno 2005 per compensi per prestazioni professionali svolte a favore della ricorrente, per un importo pari a € 818.766,88.

1.1. Dell’esistenza di tale parere la società è venuta a conoscenza solo quando al suo legale rappresentante, sig. Armando De Zan, è stato notificato il decreto ingiuntivo relativo a compensi per prestazioni professionali rese a suo favore dal Dott. Valente, emesso in forza di altri due pareri di congruità delle relative parcelle rilasciati dal medesimo Ordine il 17 aprile 2024 (impugnati con separato ricorso rubricato al numero RG 2928/2025).

1.2. La AR GR NE, odierna ricorrente, ha quindi presentato istanza di accesso ai documenti, a seguito della quale ha acquisito il parere oggetto di impugnazione.

2. Con il ricorso proposto ne ha chiesto l’annullamento, previa tutela cautelare, oltre al risarcimento del danno.

2.1. Si sono costituiti in giudizio sia l’Ordine sia i controinteressati, che resistono al ricorso, deducendone l’inammissibilità e comunque l’infondatezza.

2.2. Alla camera di consiglio del 10 settembre 2025, fissata per l’esame della domanda cautelare, la parte ricorrente vi ha rinunciato.

2.3. In vista della trattazione nel merito le parti hanno depositato scritti difensivi insistendo nelle rispettive conclusioni.

2.4. Indi all’udienza del 19 febbraio 2026 la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione.

3. La ricorrente con l’atto introduttivo del giudizio, dopo aver premesso il proprio interesse all’impugnazione del parere, ha dedotto i motivi di gravame di seguito sintetizzati:

I) violazione e falsa applicazione art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione art. 7 L. n. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento e violazione del diritto alla partecipazione procedimentale; eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria; violazione e falsa applicazione del D.lgs. 28 giugno 2005, n. 139; violazione e falsa applicazione del Regolamento sul parere di congruità e liquidazione dei compensi dei professionisti e sul tentativo amichevole di composizione tra i professionisti e clienti del 29 giugno 2022: nel procedimento amministrativo finalizzato all’emissione del parere di congruità sarebbe stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento. Soltanto a seguito dell’accesso agli atti la società avrebbe appreso dell’esistenza di:

- una comunicazione diretta alla società AR GR NE, datata 17 febbraio 2025 e recante prot. n. 3797/2025 del 19 febbraio 2025, inviata alla seguente mail armando@candoniwines.com , che, oltre a non essere una pec, non sarebbe riconducibile alla società ricorrente;

- altre due comunicazioni (denominate rispettivamente, dal nome del file, “consulenza fiscale” e “consulenza tecnica”) indirizzate a tale Sig. Armando “De Zen” e non “De Zan”, come correttamente sarebbe, datate 19 febbraio 2025 recanti il medesimo prot. n. 3797/2025 del 19 febbraio 2025 di cui alla precedente comunicazione, inviate dal seguente indirizzo pec dell’Ordine ufficioalbo@pec.odcec.mi.it e alla medesima mail armando@candoniwines.com . L’assenza della comunicazione di avvio del procedimento violerebbe gli artt. 3 e 5 del Regolamento dell’Ordine del 29 giugno 2022 che disciplina la procedura per l’adozione del parere di congruità e di liquidazione dei compensi dei propri iscritti. Non essendo pervenuta alla ricorrente la comunicazione di avvio del procedimento recante i contenuti specifici previsti dall’art. 3, alla stessa non sarebbe stato dato modo di avviare una conciliazione bonaria della vicenda in grado di sospendere qualsiasi azione in sede civile per il recupero delle somme dovute da parte creditrice;

II) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990 per difetto assoluto di motivazione; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del Regolamento sul parere di congruità e liquidazione dei compensi dei professionisti e sul tentativo amichevole di composizione tra i professionisti e clienti” del 29.06.2022; eccesso di potere per carenza assoluta e/o difetto di motivazione; contraddittorietà manifesta: II.1) l’Ordine avrebbe emesso il proprio parere pur dando atto che non sarebbe mai stato sottoposto a parte ricorrente un preventivo di spesa per l’incarico e che conseguentemente parte ricorrente mai avrebbe potuto accettare un preventivo mai pervenuto, in violazione dell’obbligo previsto dall’art. 9, comma 4, del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1. Del tutto infondatamente l’Ordine pretenderebbe che la dicitura “Accettando le tariffe professionali vigente” riportata nei vari mandati fosse sufficiente per disattendere il dettato normativo e dare corso al parere favorevole. II.2) Risulta dalla documentazione prodotta e relativa al procedimento di liquidazione che le prestazioni oggetto di parcelle sono state rese, oltre che dal Prof. Dott. Valente, anche da altri professionisti titolari di mandato anche disgiunto, ma solo uno di essi ha richiesto l’intero compenso e, peraltro, nell’interesse di una associazione professionale. Ciò sarebbe in contrasto con l’art. 1, comma 4 del Regolamento citato. II.3) Da ultimo, i provvedimenti impugnati non motiverebbero in ordine al riconoscimento dell’applicazione dell’aumento rispetto al parametro base, richiesto dall’iscritto, in violazione dell’art. 2, comma 1, lett. g) del Regolamento che richiederebbe che siano indicate le ragioni per le quali si richiede l'applicazione di aumenti rispetto ai parametri base;

III) eccesso di potere per illogicità manifesta e sviamento di potere: il parere di congruità, nel contesto dell’esercizio della funzione amministrativa di cui sono depositari gli Ordini professionali, sarebbe volto a tutelare “i diritti degli stessi clienti”. Essendo un atto in grado di arrecare un pregiudizio al cliente stesso, l’istituto procedimentale partecipativo sarebbe irrinunciabile per aversi un legittimo esercizio della funzione.

4. In via preliminare il Collegio deve scrutinare l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata sia dalla difesa dell’Ordine sia da quella dei controinteressati.

A loro dire non vi sarebbe interesse attuale e concreto all’impugnazione dinanzi al giudice amministrativo del parere dell’Ordine di liquidazione del compenso per prestazioni professionali rese, atteso che tale parere avrebbe la sola funzione di precostituire la prova scritta necessaria per la proposizione della procedura monitoria e non sarebbe vincolante per il giudice civile.

4.1. L’eccezione non può essere condivisa.

4.1.1. Il Collegio non ignora che parte della giurisprudenza, anche di questo Tribunale, ritiene che non vi sarebbe un interesse attuale e concreto all’impugnazione del parere di liquidazione della parcella, trattandosi di atto rilevante ai soli fini della formazione della prova scritta necessaria per l’emanazione di provvedimenti monitori in sede civile, rispetto al quale la parte riceve piena e integrale tutela nell’ambito dell’eventuale giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo dinanzi al giudice ordinario (cfr. in tal senso TAR Piemonte sez. III 21 maggio 2025 n. 847; TAR Veneto 10 gennaio 2022 n. 74; TAR Milano sez. III 1° settembre 2020 n. 1626).

4.1.2. Tuttavia il Collegio condivide l’opposto orientamento che ritiene sussistente l’interesse ad agire avverso il parere di congruità, trattandosi di atto amministrativo definitivo, che l’interessato assume direttamente lesivo del bene della vita. La parcella professionale, una volta corredata dal prescritto parere di congruità, avrà valore di fede privilegiata e carattere vincolante per il giudice ai fini del rilascio del decreto ingiuntivo (Consiglio di Stato sez. III 13 marzo 2023 n. 2604), seppure nel giudizio di cognizione, che si instaura a seguito di eventuale opposizione, sarà possibile dirimere le contestazioni inerenti l'effettività delle prestazioni eseguite, l'applicazione della tariffa pertinente e la rispondenza della stessa alle somme richieste.

4.1.3. Ora, a prescindere dall’eventuale processo di cognizione davanti al giudice ordinario, gli effetti definitivi che il parere determina, anche a valenza esoprocedimentale (in quanto vincolante per il giudice civile in sede di adozione del decreto ingiuntivo), sono tali da incidere immediatamente nella sfera giuridica del destinatario. Sicchè non v’è ragione di non ritenerlo immediatamente impugnabile, in ossequio al disposto di cui all’art. 113 Cost.

4.1.4. Sotto altro ma concorrente profilo in punto interesse all’impugnazione, ma anche in relazione alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, va rilevato che il parere di congruità sulle parcelle professionali reso dall’Ordine è atto soggettivamente e oggettivamente amministrativo, poiché non si esaurisce in una mera certificazione della rispondenza del credito alla tariffa professionale, bensì implica una valutazione di congruità della prestazione, che trova inequivocabile presupposto nel rapporto di supremazia che intercorre tra l’Ordine (soggetto, questo, indubitabilmente pubblico) ed i propri iscritti (SS.UU. 24 giugno 2009, n. 14812; TAR Veneto sez. IV 11 marzo 2024 n. 462).

5. Ritenuta pertanto l’ammissibilità dell’impugnazione, il ricorso è fondato.

5.1. Va premesso che ai sensi dell’art. 3 del Regolamento adottato dall’Ordine il 29 giugno 2022 per disciplinare la procedura per l’adozione del parere di congruità e di liquidazione dei compensi dei propri iscritti e per avviare il tentativo di amichevole composizione tra professionisti e cliente, a seguito della presentazione dell’istanza da parte di un iscritto si avvia il procedimento, e si individua un consigliere delegato che assume la qualifica di responsabile del procedimento che cura la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo, sia all'iscritto sia al soggetto (controinteressato) in favore del quale sono state effettuate le prestazioni esposte nella parcella oggetto di parere.

Il comma 4 dell’art. 3 prescrive che la comunicazione di avvio del procedimento contenga:

“ a - l'avviso dell'avvio del procedimento amministrativo ai sensi e per gli effetti degli artt. 7 e ss. L. 241/1990, con l'indicazione delle pratiche a cui l'istanza si riferisce e l'indicazione del termine di durata massima del medesimo;

b - l'indicazione del responsabile del procedimento;

c - l'avviso al controinteressato del diritto di accedere agli atti del procedimento, salvi i limiti di cui all'art 24 L. 241/90, e di estrarre eventuale copia, in forma cartacea o digitale, dei documenti, previa corresponsione dei diritti di segreteria di cui al comma 5;

d - l'avviso che, ai sensi dell'art. 10 L. 241/1990, entro il termine di quindici giorni dal ricevimento della comunicazione, il contro interessato può presentare osservazioni o note scritte;

e - l'avviso al controinteressato della facoltà di richiedere il tentativo di amichevole composizione di cui all'art 12, comma 1, lettera h del D.lgs. 28 giugno 2005, n. 139 entro il termine di quindici giorni dal ricevimento della comunicazione. ”

Il successivo art. 5 del Regolamento prevede, al comma 5: “ Tutte le comunicazioni in relazione al procedimento saranno effettuate a mezzo PEC o, in mancanza, con raccomandata a.r. o altro mezzo idoneo al raggiungimento dello scopo, anche per il tramite della Segreteria del Consiglio dell'Ordine. ”

5.2. Ciò ricordato, risulta documentalmente provato che la comunicazione di avvio del procedimento non sia stata notificata al controinteressato del procedimento amministrativo, la società odierna ricorrente, in quanto inviata tramite una casella di posta elettronica ordinaria non riferibile alla società, o al suo legale rappresentante dell’epoca.

Peraltro, da quanto emerge dall’atto introduttivo del giudizio, neppure il parere di congruità è stato notificato al controinteressato procedimentale, ovvero alla società odierna ricorrente, che ha appreso aliunde dell’esistenza del suddetto parere, poi acquisito a seguito di accesso agli atti.

Sul punto l’Ordine non ha replicato nulla in punto di fatto, né fornito evidenza documentale idonea a confutare ciò che emerge chiaramente dalla produzione fornita dalla ricorrente, sicchè deve ritenersi non contestato tra le parti che la comunicazione di avvio del procedimento non sia stata notificata al soggetto a favore del quale le prestazioni sono state rese dal professionista.

5.3. Tale omissione costituisce violazione degli artt. 3 e 5 del Regolamento ed in ogni caso dei diritti di partecipazione procedimentale positivizzati a livello di fonte primaria dalla legge n. 241 del 1990.

Va aggiunto che, ai sensi dell’art. 3 comma 4 del richiamato Regolamento, la comunicazione di avvio del procedimento non è solo funzionale alla specifica procedura volta ad esitare nel parere di congruità della parcella, ma la stessa contiene anche l'avviso al controinteressato della facoltà di richiedere il tentativo di amichevole composizione di cui all'art 12, comma 1, lettera h) del D.lgs. 28 giugno 2005, n. 139 entro il termine di quindici giorni dal ricevimento della comunicazione stessa.

5.4. Non risulta pertinente la replica dell’Ordine secondo cui si dovrebbe fare applicazione dell’art. 21 octies della L. n. 241/1990, sulla base dell’assunto che il parere dell’organo professionale consisterebbe unicamente nel formale controllo della corrispondenza tra le voci indicate nella parcella e nella tariffa di categoria.

In realtà, come già rilevato, il parere dell’Ordine implica una valutazione di congruità della parcella presentata con la prestazione professionale resa che non si esaurisce affatto in un mero controllo formale. Tant’è che il Consiglio dell’Ordine può deliberare importi diversi da quelli proposti.

E’ evidente che il contraddittorio con il soggetto che ha beneficiato della prestazione professionale costituisca lo strumento attraverso il quale si apportano nel procedimento gli elementi istruttori necessari, ai fini della pienezza della valutazione da parte dell’Ordine.

Inoltre la comunicazione di avvio del procedimento è funzionale (e necessaria) ad avvisare il controinteressato della possibilità di comporre amichevolmente la questione, attraverso quindi uno strumento deflattivo dell’eventuale contenzioso. Sotto tale profilo emerge ancor più evidente la non conducenza del richiamo all’art. 21 octies della L. n. 241/1990.

5.5. In conclusione, l’Ordine ha posto in essere violazioni procedimentali tali da inficiare il parere adottato, in quanto, lungi dall’attestarsi su un profilo formale, attengono al significato più profondo delle garanzie partecipative, in particolare in relazione al soggetto che è concretamente inciso dal provvedimento finale, e ridondano, in ultima analisi, nell’incompletezza dell’istruttoria. L’adeguatezza dell’istruttoria, infatti, si valuta anzitutto nella misura in cui i destinatari sono stati messi in condizione di partecipare (Cons. Stato, Sez. IV, 1° ottobre 2007, n. 5034).

Nei procedimenti amministrativi la partecipazione è funzionale a una più completa istruttoria e alla migliore rappresentazione degli interessi privati destinati ad essere incisi e, dunque, le norme in materia di partecipazione procedimentale non devono essere lette in senso formalistico, bensì avendo riguardo all'effettivo e oggettivo pregiudizio che la loro inosservanza abbia causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la pubblica amministrazione (Consiglio di Stato sez. II, 1° agosto 2025, n. 6829).

6. Per le ragioni che precedono, pertanto, il ricorso introduttivo va accolto, e per l’effetto, va disposto l’annullamento del parere impugnato.

L’Ordine è tenuto a rinnovare il procedimento, garantendo la piena e concreta partecipazione dell’odierna ricorrente.

7. Non può invece trovare accoglimento la domanda risarcitoria. La ricorrente infatti ha formulata la domanda paventando un pregiudizio di carattere economico non concreto nè attuale, ma solo eventuale, correlato al fatto che il parere avrebbe costituito il titolo per l’emissione del decreto ingiuntivo, che allo stato non risulta emesso.

L’annullamento del parere disposto con la presente sentenza fa venir meno l’ipotetico danno, che, peraltro, in quanto genericamente formulato, non avrebbe potuto trovare riconoscimento in questa sede.

8. Le spese di giudizio seguono la soccombenza dell’Ordine resistente, e sono liquidate in dispositivo. Possono invece essere compensate nei confronti dei controinteressati.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Respinge la domanda risarcitoria.

Condanna l’Ordine resistente al pagamento a favore della ricorrente delle spese del presente giudizio, che liquida in € 2.000,00 (duemila), oltre oneri fiscali, previdenziali e spese generali di legge.

Spese compensate in relazione ai controinteressati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CH SO, Presidente

Fabrizio Fornataro, Consigliere

NT SA MA, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
NT SA MA	CH SO

IL SEGRETARIO