Pubblicato il 03/01/2025

N. 00027/2025REG.PROV.COLL.

N. 10013/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10013 del 2022, proposto da -OMISSIS- rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Carnevali e Simone Dall'Aglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta, n.-OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2024 il Cons. Valerio Valenti e udito per l’amministrazione appellata l’avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso numero 11573 del 2019 i signori-OMISSIS-avevano chiesto che venisse accertata la responsabilità dell'Amministrazione intimata per i danni patiti e patiendi dai ricorrenti derivanti dall’ingiustificato ritardo nell'immissione in ruolo per i posti di vice ispettore del Corpo di Polizia Penitenziaria, banditi con concorso interno del 03 aprile 2008 e pubblicato sul Bollettino Ufficiale del Ministero della Giustizia n. 11 del 15 giugno 2008.

1.1. Avevano altresì chiesto la condanna dell’Amministrazione intimata al pagamento delle dovute differenze retributive spettanti a ciascun ricorrente, come indicate in narrativa, a far data dal 01/01/2011, o dalla diversa data di inquadramento nel ruolo che Codesto Giudice intenderà riconoscere ai ricorrenti, con rivalutazione monetaria e interessi, e alla ricostruzione della carriera dei ricorrenti ai fini giuridici, contributivi e previdenziali, con retrodatazione del loro inquadramento, e comunque al pagamento della somma per la perdita di chances.

1.2. Inoltre, per quanto occorrer possa, l'annullamento del decreto di nomina a vice ispettori, adottato con Provvedimento del Direttore Generale del 02 aprile 2019 n. 3395/2019 (vistato dall'Ufficio Centrale del Bilancio in data 06/05/2019 al n. 3742), esclusivamente nella parte in cui fissa la decorrenza giuridica ed economica della nomina al 21 marzo 2019.

2. A sostegno del ricorso introduttivo della lite avevano rilevato la violazione degli artt. 24 e 28 del d.lgs. 443/1992, dell'art. 2 bis comma 1 della l. 241/1990 in relazione ai termini previsti dal D.M. 07/11/1997 n. 488 e, quindi, dell'art. 97 Cost., e contestato altresì la violazione del giusto procedimento nonché sotto plurimi profili l’eccesso di potere in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione.

2.1. Parte ricorrente ha chiesto inoltre il risarcimento del danno da perdita di progressione in carriera, con richiesta di reintegrazione in forma specifica attraverso retrodatazione giuridica dell'inquadramento nel ruolo a far data dal 1° gennaio 2011.

2.2. I ricorrenti hanno domandato altresì il risarcimento di tutti i danni subiti a causa dell’abnorme durata della procedura, tenuto comunque conto del mancato guadagno e della perdita di chance.

2.3. Parte ricorrente aveva evidenziato la colpa dell’amministrazione nell’avere portato a termine la procedura selettiva con grave ritardo, tale da arrecare tangibile danno di cui si invocava il ristoro.

3. Il Tribunale adìto (Sezione V) ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti ivi compresa la domanda risarcitoria.

4. In particolare, il T.a.r. ha ritenuto che:

- “ il termine di durata massima delle procedure concorsuali oggetto di causa [...] non è perentorio, non essendo espressamente denominato in tal senso dalla norma in questione, né essendo prevista alcuna altra sanzione o diverso sviluppo procedimentale per la sua inosservanza ”;

- “ in alcun modo potrebbe essere riconosciuta la pretesa dei ricorrenti di essere nominati nella qualifica di vice ispettore con decorrenza giuridica retroattiva, essendo la relativa domanda priva di qualsivoglia base normativa ”;

- la domanda risarcitoria è meritevole di reiezione sia per insussistenza del requisito della colpa in capo all’amministrazione per l’inosservanza della tempistica concorsuale sia perché il danno da ritardo non è provato.

5. Avverso tale pronuncia i medesimi ricorrenti di primo grado come sopra elencati hanno interposto l’appello in trattazione, notificato il 14 dicembre 2022 e depositato il 30 dicembre 2022, articolando due motivi di gravame (pagine 5-16), così rubricati:

I) Error in iudicando - violazione e falsa applicazione degli art. 2043 cod. civ. e art. 30 c.p.a. circa il diritto al risarcimento del danno ingiusto da ingiustificato ritardo nella conclusione del concorso interno volto alla nomina dei vice ispettori;

II) Asserito concorso del danneggiato nell'aggravamento del danno, ex art. 1227 c.c.;

5.1. Gli appellanti evidenziano che sono stati immessi nel ruolo degli ispettori con circa otto anni di ritardo così da avere diritto al risarcimento in forma specifica tramite la ricostruzione della carriera (i.e. con la retrodatazione dell’immissione a ruolo) a far data dall’ultimo giorno utile per la conclusione del concorso; richiamano a sostegno della pretesa l’art. 2-bis della L. 241/90 la cui applicazione prescinde dalla natura perentoria o meno del termine per la conclusione del procedimento. Inoltre hanno dedotto che:

- il ritardo accumulato dall’amministrazione per concludere il concorso non è stato determinato dallo svolgimento di lunghe prove preselettive;

- il Ministero non ha addotto alcuna circostanza idonea a configurare l’esistenza di un errore scusabile, non rilevando a tal fine le giustificazioni addotte relative all'elevato numero dei candidati, all’asserita “impraticabilità” della prova scritta per problemi di ordine finanziario ed organizzativo, né, tampoco, al “contemporaneo” riordino delle carriere previsto dal D.Lgs. 95/2017 essendo invece noto che tale riordino comunque non ha influito sulla durata del concorso visti che tra il 2010 (prove preselettive) e il 2017 (anno del riordino) erano già intercorsi abbondanti sei anni;

- il T.a.r. non indica, né ipotizza quali sono gli strumenti di tutela asseritamente previsti dall’ordinamento che i ricorrenti avrebbero potuto attivare per evitare o mitigare gli effetti dannosi del ritardo e pertanto risulta assolutamente infondato il passaggio della sentenza impugnata secondo cui “ non risulta che siano stati mai risaltare prontamente la lamentata inerzia dell’Amministrazione nella conclusione della procedura concorsuale, restando a tali fini ininfluenti le interrogazioni parlamentari (risalenti comunque solo al 2017) indicati in altri contenziosi, anche perché finalizzate a sollecitare un intervento legislativo diretto alla retrodatazione della decorrenza giuridica della qualifica di vice ispettore ” mentre, al contrario molteplici sono stati i solleciti e le diffide da parte di organizzazioni sindacali; il danno è associato al fatto che il ritardo di otto anni ha avuto un effetto diretto e concreto nei confronti dei ricorrenti sotto il profilo dell’anzianità di servizio nel ruolo degli ispettori e della progressione di carriera.

6. Gli appellanti hanno concluso chiedendo la riforma dell’impugnata sentenza con conseguente accoglimento delle domande formulate in primo grado, anche per ciò che riguarda le spese di giudizio.

7. In data 9 gennaio 2023 il Ministero si è costituito in giudizio.

8. Con ordinanza n. 7710 in data 17 settembre 2024 il Collegio ha disposto istruttoria al fine di acquisire dall’amministrazione appellata:

“ a) la graduatoria definitiva redatta al termine del concorso interno per la nomina a viceispettori della Polizia Penitenziaria bandito nel 2008, da cui si evinca la effettiva collocazione degli appellanti;

b) una dettagliata relazione sulle ordinarie modalità organizzative, con particolare riferimento alla tempistica, del successivo corso frequentato dai vincitori del concorso interno, nonché sulla effettiva durata del corso stesso;

c) la puntuale indicazione degli eventuali ulteriori concorsi banditi dall’Amministrazione, cui in teoria avrebbero potuto partecipare gli appellanti qualora il concorso ed il successivo corso si fossero conclusi nei termini normativamente previsti ”;

9. In data 26 settembre 2024 l’amministrazione ha prodotto agli atti del giudizio la documentazione richiesta dal Collegio in sede istruttoria.

10. In data 7 novembre 2024 parte appellante ha depositato memoria conclusionale insistendo per l’accoglimento del gravame.

11. All’udienza pubblica del 10 dicembre 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

12. L’appello è meritevole di parziale accoglimento nei limiti e nei termini di seguito esposti.

13. Va, in primo luogo, respinta la censura avverso il capo della sentenza che non ha riconosciuto il diritto dei ricorrenti alla retrodatazione della promozione a vice ispettore.

13.1. Premesso che la violazione del termine procedimentale di natura non perentoria non configura un vizio di legittimità dell’atto, non traducendosi nella perdita del potere da parte dell’amministrazione a provvedere (Cons. Stato, sez. V, 05/07/2021, n.5114; sez. III, 27/08/2021, n.6063; Sez. VI, Sentenza, 06/04/2010, n. 1913), ma costituisce un elemento costitutivo (unitamente al danno sofferto, al nesso di causalità e alla colpa dell’amministrazione) della fattispecie di responsabilità risarcitoria per danno da ritardo, è sotto tale unico aspetto tale aspetto deve essere esaminato.

14. Con riguardo all’interesse pretensivo alla retrodatazione della nomina va ribadito quanto già affermato in altre analoghe pronunce della Sezione (n. 5960/2023, n. 10841/2023, n. 8039/2024) e cioè che, ai sensi dell’art. 28 del d.lgs. n. 443/1992, la nomina a vice ispettore si consegue solo al termine del corso di formazione.

14.1. Non esiste, quindi, “ un diritto alla ricostruzione della carriera ” in quanto “ l’accertamento della decorrenza della promozione avviene mediante un atto autoritativo rispetto al quale l’interessato vanta solamente un interesse legittimo e solo dall’annullamento di tale atto possono derivare conseguenze favorevoli per l’interessato ” (cfr. sent. n. 6275 e 6276 del 12 luglio 2024; cfr., anche, Cons. Stato sez. IV, 19 maggio 2021, n. 3887).

14.2. È stato, altresì, precisato che il passaggio di carriera presuppone l’avvenuto svolgimento del relativo corso formativo, sicché l’accoglimento della pretesa darebbe luogo all’anomala inversione logica e cronologica di due momenti distinti che postulano l’esigenza di riconoscere il passaggio di carriera a chi risulti in possesso dei necessari requisiti formativi e professionali (già citate Cons. Stato sez. II,-OMISSIS- e n. -OMISSIS-).

14.3. Per tali ragioni, le censure afferenti all’illegittimità dei decreti di promozione, nella parte in cui individuano una decorrenza giuridica ed economica a far data dal 21.03.2019, devono essere respinte.

15. Sono, invece, parzialmente fondate le censure afferenti al diritto al risarcimento del danno da ritardo, come già rilevato da questa Sezione con sentenza n.-OMISSIS- e n. -OMISSIS- che hanno in parte accolto censure di identico tenore proposte da altri partecipanti alla medesima procedura concorsuale per cui è causa.

15.1 La Sezione, nel richiamare i menzionati precedenti, ha riconosciuto la sussistenza della responsabilità dell’amministrazione per l’abnorme ritardo nella conclusione della procedura concorsuale, rilevando che “ le allegazioni a sostegno dell'assenza di colpa del Ministero nel gravissimo ritardo nella definizione della procedura concorsuale non trovano riscontro probatorio nei documenti prodotti per la prima volta solo nel presente grado d’appello, dai quali ictu oculi comunque non emerge alcun fatto oggettivo e non imputabile alla medesima Amministrazione che abbia rallentato per anni lo svolgimento del concorso ”.

15.2 La sentenza ha precisato, inoltre, che “ il bando pubblicato il 15 giugno 2008 metteva a concorso 643 posti (608 uomini; 35 donne) che soltanto nel gennaio 2017 sono stati aumentati a 1232 (con ripartizione interna tra uomini e donne poi corretta nel luglio 2017), così consentendo di nominare allievi vice ispettori un totale di 977 unità (785 uomini e 182 donne), avviandoli al corso di formazione che ha avuto inizio il 10 settembre 2018. Perciò per gli uomini collocatisi oltre la posizione 608 in graduatoria e le donne collocatesi oltre la posizione 35 non può dirsi acquisita la dimostrazione che il ritardo nella conclusione della procedura concorsuale abbia provocato loro il danno lamentato in primo grado, poiché se il concorso si fosse chiuso nei tempi essi non sarebbero risultati vincitori. ” (cfr. sentenza 1° agosto 2023, n. 7471, cfr. anche sent. 6275 e 6276 del 12 luglio 2024).

15.3 Ne discende “ l’obbligo del Ministero della giustizia di provvedere all’invocato risarcimento del danno patito per equivalente, comprensivo di interessi e rivalutazione economica, in relazione ai seguenti appellanti, stante il loro posizionamento in graduatoria entro il n. 608 per gli uomini e il n. 35 per le donne ”.

16. Le conclusioni sopra richiamate, che il Collegio condivide, vanno integralmente ribadite anche in questa sede, attesa l’identità della fattispecie in esame.

16.1 La domanda risarcitoria deve, quindi, essere accolta unicamente per gli appellanti in graduatoria entro il n. 608 per gli uomini e segnatamente, per come si evince dagli atti forniti dall’amministrazione in esito all’ordinanza istruttoria di questo Collegio n. 7710 del 17 settembre 2024, i candidati -OMISSIS-con conseguente riforma della sentenza impugnata sul punto, mentre deve essere respinta per i partecipanti collocati oltre n. 608 per gli uomini e il n. 35 per le donne.

17. Quanto alle voci di danno risarcibile, esse, come già osservato nel precedente richiamato, vanno limitate alla differenza tra gli importi retributivi (non connessi all’effettivo svolgimento dell’attività lavorativa), che sarebbero stati percepiti in caso di tempestiva definizione della procedura concorsuale e conseguente assunzione, e quelli comunque percepiti per il medesimo periodo.

17.1 Non possono, invece, essere riconosciuti né il danno da perdita di chance né il danno non patrimoniale per la frustrazione e l’incertezza cagionate dal ritardo, in quanto non provati ma meramente affermati, non essendo sufficiente il generico richiamo alle procedure concorsuali a cui avrebbero potuto partecipare gli appellanti e la lamentata alterazione dei progetti di vita e familiari determinata dall’incertezza sulla tempistica concorsuale.

18. L’appello va invece, per le medesime ragioni, integralmente respinto nei riguardi di -OMISSIS- (classificatosi 685° nella graduatoria uomini) e -OMISSIS- (90ᵃ graduatoria donne).

19. In considerazione della soccombenza parziale, devono essere compensate le spese del doppio grado di giudizio per i soggetti per i quali l’appello è stato accolto e le spese del presente grado del giudizio per tutti gli altri soggetti costituiti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

a) lo respinge con riferimento ai soggetti nominativamente indicati al par. 18 della motivazione;

b) lo accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, con riferimento ai rimanenti appellanti indicati al paragrafo 16.1. della motivazione;

c) per l’effetto, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, accerta il diritto degli appellanti indicati sub b) ad ottenere il risarcimento del danno, come in motivazione specificato, con conseguente obbligo del Ministero al pagamento delle somme corrispondenti.

Spese del grado di giudizio compensate tra il Ministero e gli appellanti -OMISSIS- e -OMISSIS- e spese del doppio grado compensate tra il Ministero e i rimanenti appellanti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità degli appellanti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Frigida, Presidente FF

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere

Valerio Valenti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Valenti	Francesco Frigida

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.