Pubblicato il 09/09/2025

N. 07266/2025REG.PROV.COLL.

N. 08996/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8996 del 2023, proposto dai sigg.ri
-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avv. Fabio Siani e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cava de’ Tirreni (SA), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuliana Senatore e Antonino Cascone, con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del dott. Alfredo Placidi, in Roma, via Tortolini, n. 30;
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli Uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

sig. -OMISSIS--OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l’annullamento e/o la riforma,

in parte qua ,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Staccata di Salerno, Sezione Seconda, n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, non notificata, resa tra le parti sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, R.G. n. -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e del Comune di Cava de’ Tirreni (SA);

Visti le memorie difensive e i documenti del Comune di Cava de’ Tirreni;

Vista la memoria finale degli appellanti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il Cons. Pietro De Berardinis e uditi per le parti l’avv. Maurizio Avagliano su delega dell’avv. Fabio Siani e l’avv. Giuliana Senatore;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe i sigg.ri -OMISSIS- e -OMISSIS- impugnano la sentenza del T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, chiedendone la riforma nella parte in cui tale sentenza ha respinto il ricorso originario e parzialmente respinto i successivi motivi aggiunti da essi proposti avverso alcuni provvedimenti ed atti emessi nei loro confronti dal Comune di Cava de’ Tirreni (SA).

1.1. Nello specifico, il T.A.R. ha anzitutto respinto il ricorso dei sigg.ri -OMISSIS- e -OMISSIS- contro l’ordinanza del Comune di Cava de’ Tirreni n. -OMISSIS- del reg. gen.) del -OMISSIS-, che ha ingiunto la demolizione delle opere abusive in essa descritte, realizzate al primo piano dell’immobile di via -OMISSIS-, nonché contro gli atti presupposti e connessi. Inoltre, ha respinto i motivi aggiunti presentati dai ricorrenti avverso il provvedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria (dell’importo di € 20.000,00) di cui all’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380/2001. La sentenza di prime cure ha invece accolto parzialmente (v. infra ) i motivi aggiunti presentati dai medesimi contro l’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione e conseguente acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale.

2. Dalla disamina degli atti di causa e dei documenti prodotti la complessa vicenda che ha dato origine alla controversia può essere sintetizzata nei termini di seguito esposti.

2.1. L’immobile per cui è causa fa parte di un più ampio fabbricato unitario, sito nel Comune di Cava de’ Tirreni (SA), alla via -OMISSIS-, già di proprietà degli eredi -OMISSIS-e costituito dal locale cantina al piano sottostrada, da un piano terra con tre vani e accessori e da un primo piano con tre vani, bagno e terrazzino al lato est, il tutto sovrastato da un sottotetto al quale si accedeva da una botola interna. Questo fabbricato unitario, che però secondo i ricorrenti sarebbe stato di fatto già frazionato, venne acquistato nel 2002 dal geom. -OMISSIS--OMISSIS-, che pagò per esso, per il terreno circostante e per un altro fabbricato rurale il prezzo complessivo di € 103.292,00 (v. l’art. 2 del contratto di acquisto, depositato dalla difesa comunale; sul punto si tornerà infra ).

2.2. Il geom. -OMISSIS- ottenne nel 2003 dal Comune un’autorizzazione per lavori di manutenzione straordinaria e risanamento conservativo (elencati nell’autorizzazione), ma poi presentò nel marzo 2004 alla P.A. un certificato di chiusura lavori in cui dichiarò che i lavori venivano sospesi per motivi economici e che sarebbero ripresi in data da destinarsi. In realtà, sostiene la difesa comunale, i lavori proseguirono e furono ultimati, portando alla realizzazione di un fabbricato totalmente differente dal precedente, frazionato in quattro unità abitative (poste rispettivamente al piano sottostrada, al piano terra, al primo piano e al sottotetto/mansarda), che furono vendute a privati, tra cui gli appellanti, nel periodo dal 2005 al 2008, fruttando al venditore geom. -OMISSIS- un introito totale ben superiore al prezzo da lui versato nel 2002.

2.2.1. Per quanto qui interessa, gli odierni appellanti acquistarono nel 2007 l’appartamento ubicato al primo piano del fabbricato in discorso (divenuto secondo piano, visto che anche la cantina al piano sottostrada era stata trasformata in un mini appartamento), versando per esso un corrispettivo pari ad € 240.000,00.

2.3. Senonché, a distanza di alcuni anni sono pervenute al Comune più segnalazioni (anonime e non) che si dolevano di abusi perpetrati e descrivevano le pretese opere abusive, ponendo in particolare l’accento sulla pericolosità della strada di accesso al fabbricato, realizzata nella scarpata. Il Comune, fatte le relative verifiche, ha riscontrato l’esecuzione di lavori di ristrutturazione edilizia eseguiti nel fabbricato in esame senza permesso di costruire e che – in tesi – avrebbero portato al frazionamento dell’unica unità abitativa da cui esso era formato in quattro distinte unità.

2.4. A seguito di tali verifiche, pertanto, l’Amministrazione comunale ha emesso quattro ordinanze di demolizione nei confronti dei titolari delle unità abitative da cui è attualmente composto l’edificio, compresi i sigg.ri -OMISSIS- e -OMISSIS-. A questi ultimi detta ordinanza (che è indirizzata anche al geom. -OMISSIS--OMISSIS-, quale committente dei lavori) contesta le seguenti opere abusive: “ al piano primo, ampliamento mediante utilizzo del vano scala con ricavo di bagno dalle dimensioni di mt. 2,20 x mt. 1,45 con apertura di un vano balcone (lato sud) di mt. 2,10 x mt. 0,90 con terrazzo (lato sud) di mt. 2,00 x mt. 2,00, trasformando il solaio di copertura del bagno del piano terra, apertura di vano balcone (lato sud) di mt. 2,10 x mt. 0,90 sbalzo lato sud di mt 2,50 x mt. 1,00, spostamento del vano finestra [ lato est-nord) allineando la stessa con quelle sottostanti, apertura di vano porta di accesso dall’androne originario con realizzazione di scala in legno di accesso ”.

3. Gli odierni appellanti hanno impugnato innanzi al T.A.R. l’ordinanza di demolizione, ma l’adito Tribunale – come detto – ha respinto tale impugnazione, evidenziando, anzitutto, in merito all’epoca di realizzazione dell’abuso, che nel caso di specie rileva l’epoca di realizzazione dell’intervento di ristrutturazione eseguito con il frazionamento dell’immobile, secondo quanto contestato dalla stessa ordinanza. A tal proposito non basta dedurre, come fatto dai ricorrenti, l’anteriorità del fabbricato rispetto alla data del 1° settembre 1967 (e perciò – in tesi – la possibilità della sua realizzazione senza titolo edilizio, essendo all’epoca ubicato fuori del centro abitato), poiché – osserva la sentenza – al -OMISSIS- (data di acquisto del medesimo fabbricato da parte del geom. -OMISSIS-, dante causa dei ricorrenti) l’immobile non risultava ancora frazionato, come si evince dal relativo atto notarile e com’è confermato dalla relazione tecnica del maggio 2003 allegata all’istanza presentata al Comune dal succitato dante causa per (presunti) lavori di manutenzione straordinaria e recupero conservativo dell’edificio.

3.1. Il T.A.R. aggiunge che gli interventi contestati, dei quali i ricorrenti hanno affermato la scarsa incidenza sul piano edilizio e urbanistico senza allegare elementi a sostegno, non figurano tra quelli individuati nel provvedimento autorizzativo del Comune n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, che tra l’altro ha escluso espressamente modifiche alle superfici, ai volumi e alle destinazioni d’uso. Nell’ordinanza di demolizione, inoltre, è indicata l’esistenza di un vincolo paesaggistico gravante sull’area in cui insiste il fabbricato interessato, con conseguente applicazione alla fattispecie del principio di indifferenza del titolo edilizio necessario all’esecuzione dell’intervento in dette aree, stante la legittimità in ogni caso dell’esercizio del potere repressivo: ciò, appunto, a prescindere dal titolo ritenuto più idoneo e corretto per realizzare l’intervento edilizio ( D.I.A. o permesso di costruire), essendo rilevante, ai fini della sanzione ripristinatoria, il solo fatto che l’intervento sia stato effettuato in zona vincolata ed in carenza di titolo sotto i profili paesaggistico e urbanistico. Nel caso di specie, i ricorrenti non risultano essersi attivati per ottenere la prescritta autorizzazione, né hanno dato prova dell’assenza di impatto delle opere eseguite sui valori protetti dal vincolo gravante sulla zona. Ne discende l’infondatezza del ricorso originario, anche tenuto conto del fatto che l’ordinanza di demolizione, in quanto misura di carattere reale volta a reprimere un illecito permanente, si applica a prescindere dalla natura risalente nel tempo dell’abuso accertato.

3.2. La sentenza appellata ha respinto altresì le doglianze formulate dai ricorrenti nei motivi aggiunti avverso l’atto di irrogazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380/2001: infatti, quando l’illecito edilizio ricada in zone o su edifici vincolati (come nella vicenda in esame), detta sanzione si applica, per scelta legislativa, nella misura editale massima di € 20.000,00 e detta scelta (che rivela come il disvalore della condotta sia indipendente dall’entità delle opere abusive) non è irragionevole, spiegandosi con la volontà del medesimo Legislatore di apprestare una tutela rafforzata ad aree e immobili il cui utilizzo è sottoposto a specifiche limitazioni nell’interesse generale.

4. Nel gravame gli appellanti hanno contestato l’ iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza appellata, in relazione ai capi di detta sentenza che li hanno visti soccombenti, deducendo i seguenti motivi:

I) error in iudicando et in procedendo , erroneità manifesta, travisamento dei fatti, contraddittorietà manifesta, difetto assoluto di motivazione, manifesta ingiustizia, violazione degli artt. 27, 31 e 33 del d.P.R. n. 380/2001, in quanto la sentenza gravata sarebbe viziata nella parte in cui ha affermato che alla data di acquisto dell’intero fabbricato da parte del dante causa degli odierni appellanti l’immobile non sarebbe ancora risultato frazionato. In realtà molteplici documenti (compreso l’atto pubblico di acquisto del 2007) dimostrerebbero che il fabbricato si è da sempre articolato su tre livelli fuori terra, distinti e autonomi l’uno dall’altro: lo stato dei luoghi sarebbe caratterizzato da una distribuzione delle unità immobiliari assai risalente (il frazionamento dell’immobile risalendo a prima del 1967) e negli anni più recenti si sarebbe proceduto a una mera regolarizzazione catastale, poiché nel periodo anteriore al 1967 la prassi sarebbe stata di non curarsi di regolarizzare catastalmente i frazionamenti. Inoltre, alla fattispecie si applicherebbe non l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, ma il successivo art. 33, che consentirebbe agli appellanti di accedere alla c.d. fiscalizzazione;

II) error in iudicando et in procedendo , erroneità manifesta, travisamento dei fatti, difetto assoluto di motivazione, manifesta ingiustizia, violazione del d.lgs. n. 42/2004, poiché la sentenza sarebbe viziata anche nella parte in cui ha richiamato il vincolo paesaggistico esistente sull’area in cui è ubicato il fabbricato: infatti, da un lato, il frazionamento sarebbe antecedente all’imposizione del vincolo (che risale al 1967), dall’altro lato, non esisterebbero opere o interventi esterni all’edificio preesistente, il cui involucro sarebbe rimasto inalterato, senza modifiche dell’aspetto esteriore, sicché mancherebbe qualsiasi incidenza concreta sul vincolo paesaggistico e per le medesime ragioni non avrebbe dovuto essere richiesta alcuna autorizzazione paesaggistica;

III) error in iudicando et in procedendo , erroneità manifesta, travisamento dei fatti, contraddittorietà manifesta, difetto assoluto di motivazione, violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, atteso che la sentenza sarebbe altresì errata nella parte in cui avrebbe omesso di esaminare i plurimi profili di difetto di istruttoria e di motivazione dedotti in primo grado, con particolare riguardo: a) al fatto che i ricorrenti non sarebbero i committenti, né i responsabili dei pretesi abusi e avrebbero acquistato in buona fede un immobile definito nell’atto di acquisto come appartamento; b) alla superficialità degli accertamenti da cui è scaturita l’ingiunzione di demolizione; c) all’impossibilità stessa di ottemperare a tale ingiunzione, non essendo possibile comprendere con la necessaria precisione se e quali siano le opere abusive che incidono sulla loro proprietà;

IV) error in iudicando et in procedendo , erroneità manifesta, travisamento dei fatti, contraddittorietà manifesta, difetto assoluto di motivazione, violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, in quanto il primo giudice avrebbe confuso gli argomenti dedotti con il motivo V) del ricorso originario in ordine all’illegittimità ed iniquità dell’effetto acquisitivo con quelli declinati nel motivo II) con riferimento all’epoca dell’abuso, sicché sarebbe rimasta priva di riscontro e di motivazione in sentenza la censura posta con il suddetto motivo V), che l’appellante ha di seguito riproposto “ anche ai fini dell’effetto devolutivo ”;

V) error in iudicando et in procedendo , erroneità manifesta, travisamento dei fatti, contraddittorietà manifesta, difetto assoluto di motivazione, violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, poiché il primo giudice sarebbe incorso in errore nel respingere la domanda di annullamento della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380/2001. Tale errore discenderebbe, da una parte, dall’illegittimità del mancato accoglimento del ricorso originario e, dall’altra, dalla contraddittorietà evidente conseguente all’accoglimento del ricorso per motivi aggiunti nella parte avente a oggetto il provvedimento di acquisizione gratuita dell’immobile: infatti quest’ultimo, unitamente al verbale di accertamento dell’inottemperanza, sono atti presupposti della sanzione pecuniaria cosicché, una volta accolta la domanda di annullamento degli stessi, il T.A.R. avrebbe dovuto annullare anche la ridetta sanzione.

4.1. Nel prosieguo dell’appello, i sigg.ri -OMISSIS- e -OMISSIS- hanno riproposto, configurandoli quali motivi di gravame contro la sentenza impugnata, alcuni dei motivi già formulati in primo grado e più in particolare:

VI) violazione degli artt. 1, 2 e 3 della l. n. 241/1990, violazione dell’art. 2700 c.c., eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti di fatto e di diritto, contraddittorietà con precedenti atti di assenso della stessa P.A., difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, in quanto l’ordinanza di ripristino costituirebbe il risultato di un evidente travisamento dei fatti per i quali è processo. Ed infatti: a) il fabbricato interessato, esistente da prima del 1° settembre 1967, sarebbe stato da sempre destinato ad abitazione; b) il Comune sarebbe stato a conoscenza della consistenza dell’appartamento di cui si discute da anni, almeno dall’istanza di rilascio del titolo edilizio del 2003 (recante la puntuale descrizione del fabbricato), ma l’autorizzazione edilizia n. -OMISSIS- del 2003 non sarebbe menzionata dal provvedimento impugnato e ciò confermerebbe che quest’ultimo è viziato da difetto di istruttoria; c) l’ordinanza di demolizione, quindi, qualificherebbe come abusive opere già scrutinate dalla P.A. con esito favorevole in occasione dell’autorizzazione del 2003;

VII) eccesso di potere per travisamento, difetto assoluto dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria e di motivazione, iniquità e sproporzione, violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, poiché le opere edilizie realizzate fuori dai centri abitati prima del 1967, come sarebbe nella fattispecie per cui è causa, non necessitavano di licenza edilizia e ciò comporterebbe l’inapplicabilità alla fattispecie stessa delle relative sanzioni;

VIII) violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6, 10, 22, 27 e 31 del d.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere per travisamento, difetto assoluto dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria e di motivazione, iniquità e sproporzione, nonché violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, perché la preesistenza del fabbricato al 1967 farebbe venire meno il presupposto essenziale per l’irrogazione della sanzione ex art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 e ciò varrebbe anche per il frazionamento, trattandosi di una circostanza di fatto risalente a prima del 1967 e, quindi, non sanzionabile. Il frazionamento, in ogni caso, rientrerebbe tra gli interventi di manutenzione straordinaria realizzabili mediante C.I.L.A. , con conseguente violazione dell’art. 31 cit.;

IX) violazione degli artt. 3, 6, 10, 22, 27, 31 e 37 del d.P.R. n. 380/2001, violazione del regolamento edilizio e delle NN.TT.AA. del vigente P.R.G., violazione dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e della disciplina sull’esercizio dei poteri sanzionatori prima della definizione delle domande di sanatoria, eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti atti della P.A., difetto dei presupposti di fatto e di diritto, manifesta mancanza di istruttoria e di motivazione, abnormità e sviamento, atteso che nel procedimento sarebbe stata compiuta un’errata qualificazione dei lavori, non essendosi considerato che le opere riguardano un fabbricato molto risalente nel tempo e che la consistenza immobiliare di cui si discute sarebbe stata oggetto di esame e valutazione da parte della P.A. già nel 2003 (dunque diversi anni orsono). Le eventuali divergenze da quanto autorizzato nel 2003 riguarderebbero opere modestissime, interne e di mera sistemazione, prive di autonomia e di rilievo o incidenza urbanistica, essendo senza alcun aumento di superficie utile e di volume, come tali assentibili con S.C.I.A. e quindi passibili non della sanzione di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, ma di quella più blanda prevista dal successivo art. 37. Inoltre, il richiamo al regolamento edilizio comunale contenuto nell’ordinanza gravata sarebbe vago e generico e pertanto non idoneo a supportare l’ordinanza stessa e la sanzione minacciata sarebbe del tutto sproporzionata a quanto rilevato sui luoghi;

X) violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di motivazione, violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere per sproporzione, iniquità, sviamento, poiché l’ordinanza minaccerebbe la confisca senza considerare che i pretesi abusi concernerebbero interventi modestissimi, pertinenziali e funzionali all’immobile preesistente, privi, perciò, di qualsiasi autonomia;

XI) violazione e falsa applicazione del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, violazione della l.r. 22 dicembre 2004, n. 16, poiché anche sotto il profilo paesaggistico la P.A. non avrebbe considerato che le opere sarebbero irrisorie, relative ad un preesistente fabbricato ed assolutamente inidonee a determinare un impatto paesaggistico e quindi un vulnus al contesto di riferimento;

XII) illegittimità derivata, poiché il provvedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria sarebbe affetto da illegittimità derivata in ragione di tutti i vizi degli atti presupposti dedotti con i precedenti motivi.

4.2. Da ultimo, gli appellanti hanno ripresentato la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 31, comma 4- bis, del d.P.R. n. 380/2001, in quanto detta disposizione, nella parte in cui commina la sanzione pecuniaria nella misura massima di € 20.000,00, senza alcuna graduazione della stessa, si porrebbe in contrasto con l’art. 3 Cost. e con il correlato principio di ragionevolezza, nonché con il principio di proporzionalità, che nella fattispecie in esame troverebbe negli artt. 3 e 42 Cost. il proprio supporto normativo a livello costituzionale.

4.3. Si è costituito in giudizio il Comune di Cava de’ Tirreni, depositando di seguito memoria con cui ha chiesto preliminarmente la riunione del gravame a quelli RR.GG. n. -OMISSIS-/2023 e n. -OMISSIS-/2023, aventi a oggetto le analoghe ordinanze di demolizione adottate dal Comune a carico dei proprietari delle altre unità immobiliari facenti parte del fabbricato in discorso. Ha poi eccepito l’infondatezza nel merito dei motivi di appello e riproposto le difese già articolate innanzi al T.A.R. avverso i motivi dedotti in primo grado dai ricorrenti e da questi ripresentati in appello, concludendo per la reiezione del gravame.

4.4. Si è altresì costituito in giudizio con atto formale il Ministero della Cultura, resistendo all’appello di controparte.

4.5. In vista dell’udienza di discussione del ricorso il Comune ha depositato documentazione sui fatti di causa. Gli appellanti e lo stesso Comune hanno depositato, inoltre, memorie finali, insistendo nelle rispettive conclusioni.

4.6. All’udienza pubblica del 17 giugno 2025 il Collegio, uditi i difensori comparsi degli appellanti e del Comune, ha trattenuto la causa in decisione.

5. In via preliminare il Collegio deve delibare la richiesta degli appellanti di riunione del giudizio da essi proposto a quelli di analogo tenore, chiamati anch’essi in decisione all’odierna udienza pubblica, che riguardano i proprietari delle altre unità abitative facenti parte del fabbricato ubicato in Cava de’ Tirreni, alla via --OMISSIS-.

5.1. L’istanza non può essere accolta per le medesime ragioni per le quali è stata respinta dal T.A.R. l’istanza di analogo contenuto già presentata dai ricorrenti in primo grado e cioè perché i contenziosi investono differenti porzioni dell’immobile interessato: pertanto, in disparte i tratti comuni in diritto delle controversie, è opportuno mantenerne disgiunta la trattazione attese le differenze in fatto, anche ai fini dell’esatta individuazione per ciascuna parte appellante delle opere eventualmente da demolire, trattandosi di profilo che forma oggetto nei singoli ricorsi di apposita censura.

6. Nel merito, l’appello è infondato.

6.1. È, anzitutto, infondato il primo motivo di gravame, poiché la tesi principale ivi sostenuta e cioè che l’immobile in questione fosse di fatto frazionato già da prima del 1967 (nel qual caso, trattandosi al tempo di un fabbricato rurale, non sarebbe servito per il frazionamento alcun titolo abilitativo), non trova alcun supporto probatorio. Essa, anzi, è testualmente smentita dal contratto rep. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, a rogito notar -OMISSIS-, versato in atti, a mezzo del quale il geom. -OMISSIS--OMISSIS- acquistò dagli eredi -OMISSIS-la proprietà dell’intero immobile. Come osservato dal T.A.R., infatti, tale contratto ha ad oggetto “ una porzione di fabbricato composto da locale cantina al piano sottostrada, da tre vani più accessori al piano terra e da due vani con bagno al primo piano, con sovrastante sottotetto terrazzino e balcone ”: in esso, dunque, il fabbricato viene descritto come unitario e non si fa il benché minimo cenno a un suo frazionamento in più unità abitative.

6.2. In presenza di un dato letterale chiaro e univoco, in base al canone ermeneutico “ in claris non fit interpretatio ” non resta che richiamare il criterio interpretativo dettato in materia di contratti dall’art. 1362 c.c., secondo cui il riferimento al senso letterale delle espressioni usate rappresenta lo strumento fondamentale e prioritario di interpretazione della volontà dei contraenti (cfr. Cass. civ., Sez. III, 26 luglio 2024, n. 21019; id., 9 giugno 2004, n. 10972; Sez. lavoro, 29 novembre 2011, n. 25270; id., 4 luglio 2002, n. 9712; Sez. II, 30 maggio 1995, n. 6550).

6.3. Quanto appena detto risulta dirimente. In ogni caso, ove si vogliano ricercare ulteriori elementi al fine di individuare la comune intenzione delle parti, senza fermarsi alle espressioni letterali da esse usate, è d’uopo osservare che nel contratto del -OMISSIS- vi è un elemento significativo il quale porta anch’esso ad escludere che a tale data il fabbricato per cui è causa fosse stato già frazionato in più unità: ci si riferisce al corrispettivo versato dal geom. -OMISSIS- agli eredi -OMISSIS-per l’acquisto dell’intero edificio.

6.3.1. Al riguardo, infatti, già si è visto che l’importo totale (€ 103.292,00) corrisposto dall’acquirente ai venditori riguardava non solo il fabbricato per cui è causa, ma anche il terreno circostante, che ne costituiva pertinenza esclusiva, e un ulteriore fabbricato rurale. Per quest’ultimo e per l’appezzamento di terreno l’art. 2 del contratto del -OMISSIS- indica il relativo prezzo, pari rispettivamente ad € 48.747,00 e ad € 1.535,00, cosicché l’importo dell’immobile in parola risulta implicitamente stabilito dalle parti in € 53.010,00.

6.3.2. Orbene, dal confronto tra l’importo ora riportato e la somma dei prezzi versati dagli acquirenti al geom. -OMISSIS- per l’acquisto delle singole unità immobiliari in cui il fabbricato era stato ripartito, indicati nei relativi contratti, emerge un’enorme differenza di valori, tale da rendere impensabile che al tempo dell’alienazione dell’immobile da parte degli eredi -OMISSIS-, questo già risultasse frazionato in quattro distinte unità immobiliari. Infatti, dalla lettura di detti contratti, versati in atti dalla difesa comunale, si evince che il geom. -OMISSIS- incassò: € 26.000,00 ed € 37.730,00 per la vendita degli ex locali sottostrada e piano terra, divenuti rispettivamente piano terra e primo piano; € 240.000,00, come già riferito, per la vendita agli odierni appellanti dei locali posti al primo piano del fabbricato, divenuti l’appartamento sito al secondo piano; infine, € 180.000,00 per la vendita dell’ex sottotetto, divenuto l’appartamento sito al terzo piano.

6.4. In buona sostanza, l’importo complessivo ricavato dall’alienante per le compravendite (avvenute nell’arco temporale dal 2005 al 2008) dei suddetti “appartamenti” è stato di € 483.730,00, più di nove volte superiore al prezzo da lui versato nel 2002 per l’acquisto dell’intero fabbricato (€ 53.010,00): ma una simile differenza di valori rende inverosimile la tesi che l’immobile, nel 2002, all’atto della sua alienazione da parte degli eredi -OMISSIS-, risultasse già frazionato (pur se solo di fatto) in quattro distinte unità immobiliari, perché se tale frazionamento vi fosse stato, il geom. -OMISSIS-, con ogni verosimiglianza, non avrebbe potuto acquistare l’intero fabbricato e, quindi, le quattro unità in cui lo stesso sarebbe stato – in tesi – articolato, a un prezzo così largamente inferiore a quello complessivo da lui ricavato, solo pochi anni dopo, con la vendita delle suddette unità.

6.5. Dunque, oltre all’interpretazione letterale del contratto, anche quella funzionale, legata allo scopo pratico perseguito dalle parti e quindi alla causa concreta del contratto stesso (v., per tutte, Cass. civ., Sez. III, 17 novembre 2021, n. 34295), come resa palese dal prezzo pattuito (€ 53.010,00), dimostra l’infondatezza dell’assunto degli appellanti circa il frazionamento “di fatto” del fabbricato avvenuto in epoca anteriore al 1967: tale prezzo, infatti, è del tutto incongruo se riferito all’insieme delle unità immobiliari (quattro) in cui il fabbricato sarebbe stato già ripartito all’epoca della sua alienazione da parte degli eredi -OMISSIS-(2002).

7. Vero è che gli appellanti sono stati indotti in equivoco dalla dichiarazione della “ parte disponente ” contenuta nell’art. 2 del contratto di compravendita dell’-OMISSIS-, attraverso cui essi hanno acquistato l’appartamento di loro proprietà: in detta dichiarazione, infatti, la “ parte disponente ” ha affermato che “ quanto oggetto del presente atto fa parte di fabbricato costruito in data antecedente al 1° settembre 1967, sin da allora ripartito di fatto in più unità immobiliari ”. Ed è altrettanto vero che non sembrano essere stati espletati dal notaio che ha rogato tale atto – diverso da quello che aveva rogato l’atto del 2002 – controlli sulla veridicità di siffatta dichiarazione (circostanza su cui si tornerà infra ). Tuttavia, non può in alcun modo condividersi la tesi degli appellanti secondo cui il predetto contratto di compravendita, siccome atto pubblico fidefacente, farebbe piena prova della preesistenza del frazionamento del fabbricato alla data del 1° settembre 1967.

7.1. Invero, tale tesi pretende di fondarsi sull’indicazione circa la provenienza dell’immobile alienato contenuta nel contratto in discorso, lì dove si legge che “ con atto di vendita ricevuto dal notaio --OMISSIS- il -OMISSIS- […] il sig. -OMISSIS--OMISSIS-acquistò la piena proprietà di fabbricato distinto in più unità immobiliari su diversi livelli, in Cava de’ Tirreni […]”. Tuttavia, a confutazione della stessa è sufficiente rilevare che:

A) come già visto, il contratto del -OMISSIS- ha ad oggetto il trasferimento della proprietà di un fabbricato unitario e non di un immobile frazionato in più unità abitative;

B) ai sensi dell’art. 2700 c.c. “ l’atto pubblico fa piena prova, fino a querela di falso, della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti ”, ma non della veridicità del contenuto delle dichiarazioni formulate dalle parti. Per l’effetto, nel caso di specie non può riconoscersi alcuna pubblica fede alla dichiarazione della “ parte disponente ”, poc’anzi riportata, secondo cui sin da prima del 1° settembre 1967 il fabbricato in parola sarebbe stato ripartito di fatto in più unità immobiliari;

C) in ogni caso, lo stesso atto dell’-OMISSIS-, nella parte relativa alla provenienza del bene, dopo aver ricostruito l’acquisto dell’immobile da parte del geom. -OMISSIS--OMISSIS- con l’atto del -OMISSIS-, parla di successivo frazionamento del fabbricato, contraddicendo esplicitamente la tesi del frazionamento anteriore al 1967. E a nulla vale replicare, come fanno gli appellanti, che quella eseguita di recente sarebbe una “ mera regolarizzazione catastale ”, così come è irrilevante la pretesa esistenza di una prassi in base alla quale i frazionamenti eseguiti non venivano regolarizzati a livello catastale.

7.2. Neppure può condividersi l’argomentazione degli appellanti basata sul fatto che essi non sono né i committenti, né i responsabili degli abusi e che hanno acquistato in buona fede l’immobile definito nell’atto di acquisto (atto pubblico) “ appartamento ” e del quale viene attestata la conformità edilizia, cosicché gli stessi sarebbero completamente estranei alle contestazioni. In disparte l’irrilevanza di tali elementi rispetto al dato obiettivo dell’assenza di un titolo edilizio per i lavori eseguiti nell’immobile in questione, si osserva che la dichiarazione della “ parte disponente ” secondo cui l’unità acquistata fa parte di un fabbricato anteriore al 1° settembre 1967 e sin da allora ripartito “ di fatto ” in più unità immobiliari avrebbe dovuto suscitare i sospetti degli acquirenti sigg.ri -OMISSIS- e -OMISSIS- proprio a causa del suo riferimento a una situazione “ di fatto ” e non di diritto, e indurli a chiedere di prendere visione dell’atto del 2002 di alienazione del fabbricato da parte degli eredi -OMISSIS-, facendosi assistere da un legale o altro esperto della materia nella disamina del medesimo.

7.3. Ancora, la circostanza che il fabbricato, al cui interno è ubicato l’appartamento di proprietà dei ricorrenti, esistesse da prima del 1° settembre 1967 e fosse stato da sempre destinato ad abitazione, è irrilevante, poiché si trattava di un fabbricato che aveva una destinazione unitaria a singola abitazione, senza essere frazionato in più unità abitative: come giustamente sottolinea la sentenza appellata, ciò che rileva è l’epoca di realizzazione dell’intervento di ristrutturazione eseguito con il frazionamento dell’immobile, il quale, per quanto detto, non può che essere posteriore al 2002.

7.4. Con riferimento, poi, all’entità degli abusi, il T.A.R. ha correttamente ricordato: da un lato, che l’autorizzazione rilasciata dal Comune nel 2003 al geom. -OMISSIS- escludeva in modo espresso la possibilità di modifiche alle superfici, ai volumi e alle destinazioni d’uso (dunque tutti i richiami degli appellanti alla suddetta autorizzazione sono privi di valore); dall’altro lato, che l’area su cui insiste il fabbricato è sottoposta a vincolo paesaggistico, ciò che rende applicabile alla fattispecie un principio di indifferenza del titolo edilizio necessario all’esecuzione degli interventi, nel senso che, pur ove si tratti di interventi “minori” soggetti a D.I.A. , la sanzione resta quella demolitoria. Nello stesso senso si è espressa anche questa Sezione con sentenza n. 237 del 9 gennaio 2023, nella quale si legge che “ L’art. 27, d.P.R. n. 380/2001, in presenza di un manufatto realizzato in zona sottoposta a vincolo paesaggistico rende, poi, doverosa la demolizione d’ufficio di tutti gli interventi realizzati sine titulo e non solamente degli interventi realizzati senza permesso di costruire ”. Privo di valore è, pertanto, il richiamo da parte degli appellanti all’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001, ai fini dell’applicazione delle sanzioni da esso previste, in luogo di quelle stabilite dal precedente art. 31 e ciò tanto più che per gli interventi su immobili vincolati anche l’art. 33 prevede, al comma 3, la sanzione della restituzione in pristino.

8. Quanto finora detto dimostra l’infondatezza non solo del primo motivo dell’appello, ma anche del secondo e del terzo, dovendosi solo precisare: con riguardo al secondo motivo, che la contrarietà delle opere al vincolo paesaggistico è in re ipsa e che in ogni caso non si tratta di mere opere interne prive di ricadute sul paesaggio, poiché il frazionamento e quindi l’incremento delle unità abitative da cui è composto il fabbricato comporta un aumento del carico urbanistico, con inevitabile impatto sull’area circostante; quanto al terzo motivo, che la P.A. ha svolto un’istruttoria sufficientemente approfondita e adeguata, e che non è vero che dalla lettura dell’ordinanza di demolizione non sarebbe possibile comprendere quali siano le opere abusive da rimuovere, l’abuso consistendo nella trasformazione del primo piano dell’unitario fabbricato originario in un appartamento distinto e autonomo posto al suo attuale secondo piano, nonché nel suo ampliamento.

8.1. Le argomentazioni fin qui riportate dimostrano, altresì, l’infondatezza dei motivi dell’appello da VI) a XI), tramite i quali erano state riproposte alcune delle censure dedotte dai ricorrenti nel giudizio di primo grado. In proposito si deve aggiungere unicamente che la sanzione del ripristino dello stato dei luoghi non è sproporzionata, ma consegue ex lege alla realizzazione senza titolo edilizio – e anzi in palese violazione dell’autorizzazione edilizia n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, la quale elenca opere ben diverse da quelle effettivamente realizzate – di un intervento di trasformazione di un manufatto posto in area vincolata, come tale assoggettato alla sanzione demolitoria.

8.2. Per quanto riguarda, infine, la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380/2001, osserva il Collegio che tutte le censure dell’appello ad essa relative, contenute nei motivi quarto, quinto e dodicesimo, sono prive di fondamento.

8.3. Con particolare riferimento al quarto e al quinto motivo si evidenzia che, al contrario di quanto si legge nell’appello, nessuna contraddizione può rinvenirsi nella sentenza di prime cure per avere la stessa respinto la domanda di annullamento della ridetta sanzione, dopo aver accolto l’impugnazione dell’atto del -OMISSIS-, recante accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e conseguente acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale.

8.3.1. Invero, il T.A.R. ha accolto l’impugnazione del citato atto di accertamento del -OMISSIS- “ limitatamente alla individuazione delle ulteriori aree da acquisire al patrimonio comunale ” (così il dispositivo della sentenza appellata), in ragione unicamente dell’assenza, in tale atto, della necessaria indicazione delle aree da acquisire al patrimonio comunale e dei criteri e parametri utilizzati dalla P.A. per identificarle e quantificarne l’estensione: l’annullamento dell’atto in discorso è stato, perciò, solo parziale e non ha in alcun modo investito la parte di esso recante la constatazione della mancata ottemperanza all’ingiunzione di demolizione, come da relazione del tecnico comunale del -OMISSIS- e connesso fascicolo fotografico, ambedue allegati all’atto di accertamento.

8.3.2. Sul punto vanno, perciò, condivise le argomentazioni della difesa comunale, che ha osservato come il T.A.R. abbia tenuto fermo, valido ed efficace l’atto in questione nella parte di esso inerente il dato storico-fattuale della constatazione dell’inottemperanza all’ordine demolitorio, derivante dal verbale di sopralluogo redatto dal tecnico: quest’ultimo, recatosi sul posto (e coadiuvato dalla Polizia Giudiziaria), ha riscontrato che lo stato dei luoghi è rimasto inalterato e così ha “cristallizzato” il dato dell’inottemperanza all’ordine di ripristino. Pronunciandosi in tal maniera, il T.A.R. ha fatto corretta applicazione del principio di conservazione, il quale fa sì che, in base all’effetto retroattivo in genere connaturato alla decisione di annullamento, il procedimento debba essere rinnovato dalla P.A. a partire dal momento segnato dalla statuizione demolitoria e conservando gli effetti giuridici degli atti endoprocedimentali anteriori (nella fattispecie qui in esame: la relazione di sopralluogo del tecnico comunale), non inficiati dai vizi di legittimità accertati in sede giurisdizionale (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, 25 ottobre 2024, n. 8516; id., 3 giugno 2024, n. 4969; id., 2 maggio 2023, n. 4449; Sez. VI, 11 dicembre 2023, n. 11038; id., 6 aprile 2022, n. 2552; id., 10 gennaio 2022, n. 163; id., 23 agosto 2021, n. 5995). In questo modo, il presupposto per l’applicazione della sanzione pecuniaria di cui al citato art. 31, comma 4- bis , e cioè la constatazione dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, ha mantenuto intatta la propria efficacia, con conseguente integrale infondatezza delle censure degli appellanti.

8.4. In altre parole, la statuizione del T.A.R., che limita l’annullamento dell’atto di accertamento alla sola individuazione delle ulteriori aree da acquisire al patrimonio comunale, esclude qualsiasi profilo di contraddittorietà della pronuncia, suggestivamente prospettato nell’appello: la decisione del T.A.R. di respingere la domanda di annullamento della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4- bis , cit., è pienamente coerente con la suindicata statuizione di annullamento parziale, perché riposa sull’esclusione da detto annullamento della constatazione ad opera della P.A. dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, cioè, come si è detto, del presupposto sufficiente della sanzione stessa. Ai fini di quest’ultima è del tutto irrilevante l’individuazione dell’area da acquisire (la parte dell’atto di accertamento annullata dal T.A.R.), che è invece il presupposto necessario per la successiva attività ablatoria del bene.

8.5. Quanto, infine, al dodicesimo e ultimo motivo, l’infondatezza di tutte le censure dell’appello sin qui esaminate dà conto, altresì, dell’infondatezza della censura di illegittimità derivata da cui sarebbe affetta, nella prospettazione degli appellanti, la menzionata sanzione pecuniaria.

8.6. Da ultimo, il Collegio ritiene manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380/2001, formulata dagli appellanti in relazione al presunto contrasto di siffatta disposizione con gli artt. 3 e 42 Cost. sotto i profili della ragionevolezza e della proporzionalità. La realizzazione dell’abuso su area assoggettata a vincolo paesaggistico comporta, infatti, l’irrogazione della sanzione pecuniaria in misura massima, senza alcuna discrezionalità nella modulazione della stessa (C.d.S., Sez. II, 4 marzo 2025, n. 1854) per esplicita volontà del Legislatore consacrata nel predetto comma 4- bis , con una scelta che non è irragionevole, né sproporzionata, alla luce della ratio legis già riscontrata dal T.A.R. e cioè della “ volontà del legislatore di apprestare una tutela rafforzata ad aree e immobili il cui utilizzo è sottoposto a specifiche limitazioni nell’interesse generale ”.

8.6.1. Non convince il richiamo operato dagli appellanti alla sentenza della Corte costituzionale n. 185 del 23 settembre 2021, recante la declaratoria di incostituzionalità dell’art. 7, comma 6, secondo periodo, del d.l. n. 158/2012, conv. con l. n. 189/2012, che puniva con la sanzione amministrativa di € 50.000,00 il soggetto abilitato a offrire giochi o scommesse con vincite in denaro inadempiente agli obblighi informativi previsti dal comma 5 dello stesso articolo, intesi a porre sull’avviso i fruitori di tali giochi o scommesse sui rischi di dipendenza da simili pratiche. Da un lato, infatti, la misura delle rispettive sanzioni nei due casi è nettamente diversa (€ 20.000,00 a fronte di € 50.000,00). Dall’altro lato, poi, è dirimente la considerazione che, mentre la sanzione di cui all’art. 7, comma 6, cit. è fissa nel suo importo, lo stesso non può dirsi per la sanzione prevista dall’art. 31, comma 4- bis del d.P.R. n. 380 cit., graduata in funzione della gravità delle ipotesi, con l’avviso che, per gli abusi commessi in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, è lo stesso Legislatore ad aver effettuato tale graduazione, attribuendo all’abuso il carattere della più elevata gravità (e quindi assoggettandolo al massimo della sanzione) in ragione della natura del bene tutelato. Non vi è, pertanto, alcuna fissità del trattamento sanzionatorio tale da impedire di tener conto della diversa gravità concreta dei singoli illeciti, né una reazione sanzionatoria sproporzionata, ma, al contrario, una graduazione ope legis della misura della sanzione alla gravità della condotta.

9. In conclusione, l’appello è nel suo complesso infondato e deve perciò essere respinto, dovendo la sentenza di prime cure, nei capi oggetto di gravame, essere confermata.

9.1. Dalla documentazione versata in atti si evince che in relazione ai fatti di causa è stato instaurato un procedimento penale, il che esonera il Collegio dal dover effettuare segnalazioni su quanto emerso alle Autorità competenti.

9.2. Sotto diverso profilo, con riguardo a quanto riferito al parag. 7 in ordine all’inserimento, nel testo del contratto dell’-OMISSIS-, di una dichiarazione del geom. -OMISSIS- circa il frazionamento del fabbricato in epoca anteriore al 1° settembre 1967, senza alcun apparente controllo della veridicità di siffatta dichiarazione (idonea ad indurre in equivoco gli acquirenti), si ritiene di dover segnalare il nominativo del notaio rogante, dott. -OMISSIS-, all’Ordine professionale di appartenenza, per gli eventuali seguiti di competenza.

10. Le peculiarità della fattispecie, per come sopra descritte, giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio di appello.

Dispone la segnalazione all’Ordine professionale di appartenenza del notaio dott. -OMISSIS- per gli eventuali seguiti di competenza.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, ed all’art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti e della dignità degli interessati, dà mandato alla Segreteria di procedere ad oscurare le generalità, nonché qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche indicate in sentenza, ad eccezione dei difensori delle parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025, con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pietro De Berardinis	Marco Lipari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.