Pubblicato il 17/03/2026

N. 02238/2026REG.PROV.COLL.

N. 00506/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 506 del 2024, proposto da
GU NI, Gh Piante S.a.s., RI Fulgieri, Greenhouse S.r.l., rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Righi e Alberto Morbidelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pistoia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Chierroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 896 del 6 ottobre 2023, resa tra le parti, relativa all’impugnazione del provvedimento del Comune di Pistoia, del 21 novembre 2018 di diniego della domanda di sanatoria presentata il 19 dicembre 2017 (pratica edilizia n. 2966/2017).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pistoia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il cons. Cecilia AV e uditi gli avvocati Righi e Morbidelli per la parte appellante nonché l’avv. Santinelli in sostituzione dell’avv. Chierroni per il Comune di Pistoia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente appello è stata impugnata la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Toscana n. 896 del 6 ottobre 2023, che ha respinto il ricorso proposto dal signor GU NI in proprio e quale titolare dell’omonima impresa individuale nonché dalla signora RI LG in proprio e quale socio ed amministratore unico della società Greenhouse avverso il provvedimento del Comune di Pistoia del 21 novembre 2018, prot. 128211, di diniego della domanda di sanatoria presentata il 19 dicembre 2017 (pratica edilizia n. 2966/2017), relativa alla realizzazione di una serra fissa in località Bottegone, via Fiorentina (foglio di mappa 278, particella 168 sub. 12-13), cd. serra grande.

Nel corso di un sopralluogo della polizia municipale in data 8 marzo 2010 era stata accertata la realizzazione di una struttura di circa 2900 metri quadri, costruita in pilastri e telaio copertura in acciaio, con pareti in parte di vetro e in parte in pannelli in materiale plastico trasparente, con copertura in plexigass (con impianto di riscaldamento ed elettrico e pavimentazione industriale), in luogo della serra temporanea oggetto della comunicazione del 12 giugno 2007 (che avrebbe dovuto essere rimossa dopo tre anni), nonché l’utilizzazione commerciale per l’attività di vendita dell’azienda Greenhouse s.r.l..

Per tale serra (e per una ulteriore serra di dimensioni inferiori pari a circa 1500 metri quadri, cd. serra piccola, oggetto del medesimo accertamento della Polizia municipale dell’8 marzo 2010) il Comune, con nota del 19 maggio 2010, inviava la comunicazione di avvio del procedimento di repressione edilizia, a seguito della quale il signor NI l’11 agosto 2010 (prot. n. 50300) presentava un programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale, evidenziando nelle osservazioni procedimentale del 12 agosto 2010 che si trattava del primo atto per la sanatoria edilizia; nelle osservazioni rappresentava altresì di avere chiesto il 7 luglio 2010 il nulla osta alla Provincia di Pistoia per la realizzazione di opere nella fascia di rispetto idraulico.

La domanda di sanatoria è stata respinta dal Comune di Pistoia- Ufficio edilizia privata, con provvedimento del 16 settembre 2011, prot. n. 55832, in quanto il programma aziendale non poteva essere presentato per interventi già realizzati; inoltre le serre erano destinate ad attività commerciale di vendita della società Greenhouse; sussisteva una incompatibilità con la disciplina del regolamento urbanistico, adottato con delibera del consiglio comunale n. 35 del 10 marzo 2010 (per cui erano state presente osservazioni dal ricorrente il 7 luglio 2010 chiedendo la modifica della destinazione indicata nel piano adottato), che prevedeva, allo stato, la destinazione agricola multifunzionale con valenza ambientale, che non consentiva la realizzazione di nuovi annessi agricoli; mancava (con riguardo alla serra piccola), l’autorizzazione idraulica (successivamente rilasciata dalla provincia di Pistoia il 23 settembre 2011).

Tale provvedimento è stato impugnato dal signor NI al Tribunale amministrativo regionale dal signor NI con il ricorso r.g. n. 2176 del 2011, che è stato respinto con la sentenza n. 953 del 24 luglio 2017, in quanto la sanatoria di opere abusivamente realizzate non può essere legittimata dalla presentazione di un programma aziendale di miglioramento agricolo “ finalizzato alla modificazione della strumentazione urbanistica attuativa necessaria per assicurare all’opera il requisito della conformità allo strumento urbanistico vigente al momento della presentazione della domanda ” e mancando il requisito della conformità allo strumento urbanistico vigente al momento della presentazione della domanda ex art. 140, 1° comma l.r. 3 gennaio 2005, n. 1.

Avverso tale sentenza il signor NI ha proposto appello, respinto con la sentenza del Consiglio di Stato, n. 3347 del 26 aprile 2021, in quanto “ da un lato il PMAA non può essere approvato ex post, una volta realizzate sine titulo le opere contemplate nello stesso programma, dall’altro, la realizzazione di opere in assenza della previa approvazione del PMAA configura una fattispecie di illiceità edilizia rilevante non soltanto sotto il profilo formale, ma anche sostanziale, in tale modo ostando al rilascio del titolo in sanatoria ”. La sentenza ha espressamente affermato: “ la preventiva approvazione del programma di miglioramento agricolo ambientale costituiva il presupposto per l’eventuale autorizzabilità di interventi edilizi in zona agricola ”, potendosi “ autorizzare una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio soltanto qualora l’istante abbia già assunto, mediante la presentazione del programma e la conclusione di un convenzione accessiva o comunque di un atto d’obbligo unilaterale, specifici impegni in ordine non solo alla realizzazione dell’intervento per come progettato, ma anche all’attività agricola all’uopo da svolgere, pure con la previsione di penali per il caso di inadempimento” ; il programma deve “ verificare preventivamente la conformità degli interventi programmati con la strumentazione urbanistica e regolamentare comunale, a prescindere dalle ipotesi in cui il programma medesimo possa avere valore di piano attuativo (come chiaramente previsto dall’art. 9 D.P.G.R. 09/02/2007, n. 5/R, che in tali ipotesi prevede incombenze ulteriori, riferite alla predisposizione di documentazione aggiuntiva a cura di professionisti abilitati per le materie di rispettiva competenza). La necessità che il programma rechi valutazioni preventive in ordine alla conformità degli interventi programmati manifesta la necessità che la sua presentazione avvenga prima dell’edificazione e a sua giustificazione…Non potrebbe comunque riconoscersi un potere di approvazione ex post di programmi aziendali, riferiti ad opere già realizzate, altrimenti configurandosi un distinto potere di sanatoria ex post non avente fondamento normativo”. La sentenza ha altresì affermato: “ Sebbene le considerazioni supra svolte siano idonee a condurre al rigetto dell’appello, non sussistendo la possibilità di approvare ex post un programma di miglioramento agricolo ambientale, per mera completezza di indagine, si rileva che l’appello è infondato anche nella parte in cui (con il secondo motivo di impugnazione) tende a denunciare l’erroneità della sentenza di prime cure, per avere escluso l’integrazione nella specie del requisito della doppia conformità occorrente per il rilascio dei titoli edilizi in sanatoria ”. Ha quindi ritenuto che: “ La disciplina regionale, come supra osservato, prevedeva la necessità che, prima dell’edificazione, fosse approvato un programma aziendale pluriennale per il miglioramento agricolo e ambientale, nonché che l’esecuzione di tale programma fosse garantita mediante l’assunzione di impegni in sede convenzionale o con atto unilaterale d’obbligo. La disciplina normativa de qua, afferente al governo del territorio, concorre a delineare il quadro regolatorio urbanistico ed edilizio di riferimento da rispettare, per verificare il rispetto del requisito della doppia conformità; tale disciplina vigeva al momento della realizzazione delle opere per cui è causa . Un intervento di trasformazione del territorio in assenza della previa approvazione del programma de quo, funzionale a garantire le pubbliche esigenze di miglioramento ambientale e agricolo della zona di edificazione, non avrebbe potuto considerarsi conforme alla disciplina urbanistica di riferimento e, quindi, non avrebbe potuto legittimare la sanatoria richiesta dall’odierno appellante, cui risultava funzionale la presentazione ex post del programma in esame….Per l’effetto, non rileva se il programma de quo assumesse o meno natura urbanistica; la causa impeditiva della sanatoria non era rappresentata dalla violazione del programma quale violazione di un atto avente natura di piano urbanistico, bensì dalla violazione della disciplina urbanistica dettata dal legislatore regionale, che non permetteva trasformazioni del territorio in assenza di previ obblighi da assumere sul piano sostanziale dall’istante, anche mediante la presentazione del PMAA. Sicché, ove l’intervento edilizio fosse stato comunque eseguito, pure in assenza della previa approvazione del programma aziendale e della previa assunzione degli obblighi convenzionali o unilaterali, la violazione così emergente non sarebbe stata limitata al profilo formale, dato dalla mancata acquisizione del previo titolo edilizio, bensì avrebbe influito sul piano sostanziale, registrandosi la mancata assunzione di impegni per il miglioramento agricolo e ambientale della zona interessata dall’edificazione; la cui sopravvenienza non avrebbe escluso, comunque, una difformità sostanziale rilevata al momento dell’esecuzione, tale da impedire l’integrazione del requisito della doppia conformità.

Non potendo, dunque, essere impiegato il programma de quo per ottenere il rilascio di un successivo titolo in sanatoria, il Comune ha correttamente negato l’approvazione richiesta dall’odierno appellante. In particolare, posto che l’istante aveva giustificato la necessità dell’approvazione ai fini di una successiva richiesta di sanatoria, non potendo impiegarsi il programma in esame per la formazione di titoli in sanatoria - integrando la sua mancata previa presentazione una violazione sostanziale della disciplina urbanistica ed edilizia, ostativa all’integrazione del requisito della doppia conformità-, legittimamente il Comune ha rigettato l’istanza di parte per cui è controversia, non potendo il programma aziendale giustificare la preannunciata richiesta di sanatoria cui era correlato”.

Nel frattempo, la legge regionale 10 novembre 2014, n. 65 ha eliminato il Programma pluriennale aziendale di miglioramento agricolo ambientale per alcuni interventi in zona agricola rinviando al regolamento attuativo.

Il regolamento urbanistico è stato approvato con delibera del consiglio comunale n. 55 del 17 aprile 2013.

Il 29 settembre 2017 il Comune ha ingiunto la demolizione delle opere abusive.

Il 19 dicembre 2017 il signor NI ha presentato una nuova domanda di sanatoria indicando l’intervento come realizzato nel 2010; nella relazione tecnica allegata alla domanda era indicato che la presentazione del programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale non era più richiesta; che sussisteva la conformità urbanistica sia al momento della presentazione della domanda che al momento della realizzazione dell’intervento dovendosi riferire la detta conformità solo agli strumenti urbanistici locali, da cui era esclusa la presentazione del programma aziendale.

Con nota del 25 settembre 2018 il Comune di Pistoia comunicava i motivi ostativi, in quanto al momento della realizzazione degli interventi era richiesta la presentazione del programma aziendale di miglioramento e la sua approvazione da parte del Comune, per cui mancava la doppia conformità urbanistica.

A seguito della presentazione di osservazioni procedimentali, in cui si rappresentava che il programma aziendale non era più richiesto e che la disciplina urbanistica consentiva la realizzazione di serre, il Comune emanava il provvedimento di rigetto ritenendo mancante il requisito della doppia conformità, mancando il programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale al momento di realizzazione delle opere faceva riferimento anche alla destinazione commerciale della serra.

Con il ricorso di primo grado è stata formulata una prima censura di illegittimità in relazione alla pendenza dell’appello avverso il diniego del 2011.

Con un secondo motivo, di violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 36 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380, dagli artt. 70 e 209 della l.r. 10 novembre 2014 n. 65, dall’art. 3 del regolamento regionale 63/r/2016, di violazione dell’art. 3 della l. 7 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, per difetto assoluto di motivazione, illegittimità derivata, si è sostenuta la sussistenza della conformità urbanistica al momento di realizzazione delle serre in quanto regolata solo dalla disciplina urbanistica comunale, e non più dal programma aziendale di miglioramento agricolo, estraneo alla disciplina urbanistica afferente all’uso in concreto del territorio del Comune di Pistoia.

Si è costituito il Comune di Pistoia, sostenendo l’infondatezza del ricorso, essendo inoltre nel frattempo sopravvenuta la sentenza del Consiglio di Stato n. 3347 del 2021, che ha affermato il difetto di conformità urbanistica per la mancanza del programma aziendale.

Con la sentenza n. 896 del 6 ottobre 2023 il ricorso è stato respinto per la mancanza del requisito della conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia del manufatto al momento della realizzazione dello stesso, risalente al 2007-2010, in quanto “ al momento della sua realizzazione, non era supportato da un programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale che lo prevedesse, con la relativa dimostrazione che la realizzazione dello stesso fosse commisurata alla capacità produttiva dell’azienda agricola, programma necessario all’epoca dell’abuso per tale tipologia di manufatti e condizione indispensabile ai fini dell’ammissibilità urbanistica dell’intervento e quindi della conformità agli strumenti della pianificazione territoriale, agli atti del governo del territorio nonché al regolamento edilizio vigente” . In particolare la sentenza ha richiamato la sentenza del Consiglio di Stato n. 3347 del 2021, affermando che avrebbe deciso sul punto incidentalmente, ma dando atto di condividerla e di dovere tenere conto dell’orientamento del Consiglio di Stato. Il TAR ha quindi ritenuto che “ l’articolo 42, comma 2, della legge regionale toscana numero 1 del 2005, applicabile al momento della realizzazione dell’opera, prescriveva l’approvazione del programma di miglioramento agricolo ambientale come condizione preliminare per la costituzione dei titoli abilitativi. Ciò indipendentemente dalla qualificazione urbanistica come zone agricole delle aree nelle quali è stato realizzato l’intervento, essendo inoltre irrilevante, al fine della verifica sulla cosiddetta doppia conformità, la sopravvenuta normativa regionale che ha parzialmente liberalizzato la realizzazione di opere funzionali all’attività agricola ”.

Con l’appello è stato formulato un unico articolato motivo di violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 36 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380; dagli artt. 70 e 209 della l.r. 10 novembre 2014 n. 65; dall’art. 3 del regolamento regionale 63/r/2016, deducendo la sussistenza della doppia conformità, in quanto, al momento di presentazione della domanda di sanatoria nel 2017, l’area era disciplinata dagli artt. 84, “ Aree agricole specializzate di pianura ” e 91 “ Aree per la commercializzazione dei prodotti agricoli ” della NTA del R.U. approvato con delibera del consiglio comunale n. 35/2013, che consentirebbero sia la realizzazione delle serre fisse che la commercializzazione di prodotti connessi all’agricoltura ed al giardinaggio; al momento della realizzazione le serre erano compatibili con le destinazioni d’uso e con la disciplina di P.R.G. e di P.T.C.P., per cui avrebbe errato il giudice di primo grado nel ritenere rilevante la presentazione del programma, mentre la doppia conformità di cui all’art. 36 del d.p.r. 380/2001, una volta intervenuta la modifica con la legge regionale 65 del 2014, dovrebbe accertarsi solo “ rispetto al contenuto prescrittivo e conformativo degli strumenti di pianificazione urbanistica generale ed attuativi degli EE.LL., perché essi sono espressione del potere comunale e/o provinciale di regolare l’uso del territorio definendone le trasformazioni consentite”.

Si è costituito il Comune di Pistoia, sostenendo l’infondatezza dell’appello per la mancanza della doppia conformità, come stabilito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3347 del 2021.

All’udienza pubblica del 17 febbraio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

L’appello è infondato.

Secondo la ricostruzione della parte appellante sussisterebbe la conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione della serra, in quanto non si dovrebbe più tenere conto della previsione della legge regionale n. 1 del 2005, allora vigente, che richiedeva la presentazione del programma pluriennale aziendale di miglioramento agricolo ambientale, essendo questo presupposto venuto meno con l’art. 70 della legge regionale n. 65 del 2014, mentre la conformità urbanistica riguarderebbe le sole norme urbanistiche locali.

Tale ricostruzione non può essere condivisa in base alla natura del programma aziendale, configurato - sia dalla legge regionale n. 1 del 2005, che lo richiedeva per le serre fisse, sia dalla legge regionale n. 65 del 2014, che lo ha eliminato per alcune di tali strutture - come parte integrante nella normativa urbanistica applicabile alle aree agricole, strettamente connesso alla disciplina urbanistica del territorio comunale.

Come è noto, ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, “ in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire… il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda”.

Analogamente l’art. 209 della legge regionale della Toscana 10 novembre 2014 n. 65, “ Norme per il governo del territorio ” dispone che “ in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire … l'avente titolo può ottenere il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria quando l'intervento realizzato risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda ”.

L’art. 70 comma 3 della legge regionale n. 65 del 2014, alla lettera b) richiede il permesso di costruire per “ l'installazione di qualsiasi manufatto non temporaneo, comprese le serre fisse, necessario alla conduzione aziendale, che necessiti di interventi di trasformazione permanenti sul suolo. Tali manufatti per le fattispecie individuate dal regolamento di cui al presente capo non sono soggetti al programma aziendale”.

L’art. 240 bis comma 2, aggiunto dalla legge regionale 8 luglio 2016, n. 43 ha introdotto una disciplina transitoria prevedendo: “ Fermo restando il rispetto del PIT, fino all'adeguamento degli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica comunale alle disposizioni della presente legge e del regolamento regionale di attuazione di cui all'articolo 84, la realizzazione dei manufatti di cui all'articolo 70, comma 3, lettera b) è consentita nelle aree in cui la disciplina comunale non ponga limitazioni alla realizzazione di serre fisse al fine di assicurare la tutela di immobili ed aree di rilevante interesse paesaggistico o ambientale, in attuazione dell'articolo 53, comma 1 della L.R. 1/2005 ” ( relativo alla disciplina dello strumento di pianificazione costituito dal Piano strutturale).

Ai sensi dell’art. 3 comma 1 del regolamento regionale n. 63 del 2016, “ Regolamento di attuazione dell'articolo 84 della legge regionale 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio )”, contenente “ disposizioni per la qualità del territorio rurale ”, “ non sono soggetti alla presentazione del Programma Aziendale i manufatti aziendali non temporanei …che necessitano di interventi di trasformazione permanente del suolo, ” tra cui, in base alla lettera e), “ le serre fisse ”.

La legge regionale 3 gennaio 2005 n. 1 “ Norme per il governo del territorio ”, al Titolo IV, “ Disposizioni generali per la tutela e l'uso del territorio ” conteneva il Capo III, che disciplinava il “ Territorio rurale ”.

In tale Capo erano contenuti gli artt. 39 e segg.; in particolare, ai sensi dell’art. 39 “ Tutela e valorizzazione del territorio rurale ”, “ Gli strumenti della pianificazione territoriale e gli atti di governo del territorio promuovono la valorizzazione dell'economia rurale e montana attraverso il consolidamento del ruolo multifunzionale svolto dall'attività agricola anche integrata con le altre funzioni e settori produttivi compatibili con la tutela e coerenti con la valorizzazione delle risorse del territorio, ivi comprese le attività industriali agroalimentari, di fruizione del territorio rurale per il tempo libero, la produzione per autoconsumo e la salvaguardia delle risorse genetiche autoctone, nonché attraverso il sostegno delle famiglie residenti in funzione del mantenimento della presenza umana a presidio dell'ambiente, anche adeguando i servizi e le infrastrutture nelle aree marginali.

2. Gli strumenti della pianificazione territoriale e gli atti di governo del territorio disciplinano gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia necessari allo sviluppo dell'agricoltura, delle attività ad essa connesse e delle altre attività integrate e compatibili con la tutela e l'utilizzazione delle risorse dei territori rurali e montani.

3. I comuni attraverso gli strumenti della pianificazione territoriale e gli atti di governo del territorio, disciplinano le aree dei territori rurali attraverso specifiche discipline che garantiscano la salvaguardia e la valorizzazione dell'ambiente e del paesaggio rurale, nonché la tutela delle risorse produttive dell'agricoltura. Nell'ambito delle comunità montane, i comuni provvedono in relazione con il piano di sviluppo delle comunità stesse ”.

L’art. 40 disciplinava le zone con esclusiva o prevalente funzione agricola individuate dagli strumenti della pianificazione territoriale e gli atti di governo del territorio.

L’art. 41 con riguardo alle “ costruzione di nuovi edifici rurali ”, prevedeva: “ 1. Fermo restando l'obbligo di procedere prioritariamente al recupero degli edifici esistenti, la costruzione di nuovi edifici rurali, nelle zone a esclusiva o prevalente funzione agricola, è consentita secondo quanto previsto nel presente articolo soltanto se necessaria alla conduzione del fondo e all'esercizio delle altre attività agricole e di quelle ad esse connesse.

2. La costruzione di nuovi edifici ad uso abitativo, se ammessa dagli strumenti urbanistici, fermo restando quanto previsto dall'articolo 46, è soggetta:

a) all'approvazione da parte del comune del programma aziendale pluriennale di miglioramento agricolo ambientale… presentato dall'imprenditore agricolo, dove si dimostri che l'edificio è necessario alle proprie esigenze, a quelle dei familiari coadiuvanti o degli addetti a tempo indeterminato impegnati nell'attività agricola;

b) all'impegno dell'imprenditore agricolo a mantenere in produzione superfici fondiarie minime non inferiori a quanto previsto dai piani territoriali di coordinamento delle province o, in mancanza, dal regolamento d'attuazione del presente capo. L'impegno è assunto al momento dell'approvazione del programma.

3. Il regolamento d'attuazione del presente capo disciplina ulteriori condizioni cui è soggetta la realizzazione di nuove abitazioni rurali, anche agrituristiche.

4. La costruzione di nuovi annessi agricoli è soggetta:

a) all'approvazione da parte del comune del programma aziendale, presentato dall'imprenditore agricolo, dove si dimostri che la costruzione di nuovi annessi agricoli è commisurata alla capacità produttiva dell'azienda agricola;

b) all'impegno dell'imprenditore agricolo a mantenere in produzione superfici fondiarie minime non inferiori a quanto previsto dai piani territoriali di coordinamento delle province o, in mancanza, dal regolamento d'attuazione del presente capo. L'impegno è assunto al momento dell'approvazione del programma.

5. Gli annessi agricoli destinati all'agricoltura, esercitata da soggetti diversi dagli imprenditori agricoli, possono essere realizzati solo se consentiti dagli strumenti della pianificazione territoriale, dagli atti di governo del territorio o dagli strumenti urbanistici generali del comune ai sensi dell'articolo 39.

6. Gli annessi agricoli costruiti ai sensi del presente articolo dopo l'entrata in vigore delle disposizioni di cui al presente capo non possono mutare la destinazione d'uso agricola. Nel caso di variazioni della destinazione d'uso rispetto all'uso agricolo, agli annessi stessi si applicano le disposizioni di cui all'articolo 132 (che prevedeva la demolizione delle opere realizzate in assenza di permesso di costruire).

7. Il regolamento di attuazione del presente capo specifica i casi in cui la costruzione di nuovi annessi agricoli, purché ammessa dagli strumenti urbanistici generali o dagli atti di governo del territorio del comune, non è soggetta al rispetto delle superfici minime fondiarie previste dal comma 2, lettera b), ovvero può eccedere le capacità produttive dell'azienda. In tali casi la costruzione di annessi agricoli non è soggetta alla presentazione del programma aziendale ”.

L’art. 1 del regolamento regionale n. 5 del 2007 specificava che “ il presente regolamento contiene le norme per l'attuazione delle disposizioni legislative regionali per il governo del territorio rurale, contenute nel titolo IV, capo III, della legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 …e definisce in particolare:

a) le superfici fondiarie minime da mantenere in produzione per la costruzione di nuovi edifici rurali ad uso abitativo o di nuovi annessi agricoli, qualora non siano definite nel piano territoriale di coordinamento della provincia;

b) le condizioni per la realizzazione di nuovi edifici rurali ad uso abitativo e i nuovi annessi agricoli;

c) i casi in cui la costruzione di nuovi annessi agricoli, purché ammessa dagli strumenti urbanistici generali ancora vigenti o dagli atti di governo del territorio del comune, non è soggetta al rispetto delle superfici fondiarie minime di cui alla lettera a), ovvero può eccedere le capacità produttive dell'azienda agricola;

d) le disposizioni relative all'installazione di annessi destinati all'agricoltura esercitata da soggetti diversi dagli imprenditori agricoli;

e) le disposizioni relative all'installazione di manufatti precari, di serre temporanee e di serre con copertura stagionale;

f) i contenuti del programma aziendale pluriennale di miglioramento agricolo ambientale;

g) le disposizioni relative agli interventi di sistemazione ambientale correlati al mutamento della destinazione d'uso agricola di edifici ricadenti nel territorio rurale.

1-bis. Tutti gli interventi previsti dal presente regolamento sono realizzati nel rispetto dei valori paesaggistici e ambientali specificatamente indicati nel piano di indirizzo territoriale (PIT), nel piano territoriale di coordinamento, nel piano strutturale, nonché negli strumenti urbanistici generali ancora vigenti e negli atti di governo del territorio del comune”.

Da tale quadro normativo risulta evidente che il presupposto della previa approvazione del “ programma aziendale pluriennale di miglioramento agricolo ambientale ” riguarda la disciplina urbanistica di un’area agricola, essendo in linea generale consentiti gli interventi edilizi di trasformazione del territorio solo in presenza di tale programma aziendale, che giustifichi la trasformazione del territorio in funzione del miglioramento dell’azienda agricola. In sostanza la disciplina urbanistica comunale delle aree agricole è integrata dalle previsioni delle leggi regionali (e dei relativi regolamenti di attuazione), che si pongono come un limite di carattere generale ai poteri pianificatori comunali secondo l’ordine di competenze nella materia urbanistica, che prevede un potere sovraordinato della Regione.

Ciò è reso palese, oltre che dalla collocazione sistematica della disciplina del programma aziendale di miglioramento agricolo nelle leggi sul “governo del territorio”, n. 1 del 2005 e n. 65 del 2014, anche dalle specifiche norme che lo hanno previsto o escluso, quali l’art. 41 della legge regionale n. 1 del 2005, che riguarda le costruzioni in zone agricole e disciplina insieme al programma aziendale anche l’indice di edificabilità per gli annessi agricoli; l’art. 1 del regolamento n. 5/2007, che disciplina il contenuto del Programma aziendale alla lettera f) e le altre condizioni delle costruzioni in zone agricole nelle altre lettere, compresi gli indici di edificabilità, mentre l’ultimo comma richiama altresì il “ rispetto dei valori paesaggistici e ambientali specificatamente indicati nel piano di indirizzo territoriale (PIT), nel piano territoriale di coordinamento, nel piano strutturale, nonché negli strumenti urbanistici generali ancora vigenti e negli atti di governo del territorio del comune”. L’art. 240 bis della legge regionale n. 65 del 2014, che ha escluso la necessità del programma aziendale per le serre fisse, ha comunque rinviato ai limiti previsti dalle norme urbanistiche comunali.

Si tratta dunque di un aspetto integrante la disciplina edilizia e urbanistica delle aree agricole, con la conseguenza che la realizzazione delle opere in assenza del programma aziendale comporta la non conformità alla disciplina urbanistica allora vigente e quindi la mancanza del presupposto necessario per la sanabilità, ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380 del 2001.

Al momento della sua realizzazione, infatti, la serra era in contrasto con la disciplina urbanistica di riferimento, che comprendeva anche la legge regionale n. 1 del 2005 e il regolamento n. 5 del 2007.

Tale natura del programma aziendale è stata del resto affermata anche dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 3347 del 2021, con motivazione pienamente condivisibile.

Si osserva in proposito che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice di primo grado, le affermazioni del Consiglio di Stato sul punto non si possono ritenere prive di effetto di giudicato.

In primo luogo, la sentenza del Consiglio di Stato, pur avendo fatto riferimento alla reiezione dell’appello già sulla base della infondatezza del primo motivo, passando ad esaminare il secondo motivo di appello “per completezza”, aveva dato preliminarmente atto di trattare congiuntamente i due motivi di appello. Inoltre già nell’esame del primo motivo aveva richiamato un precedente della medesima Sezione (Consiglio di Stato, sez. VI, 20 novembre 2019, n. 7920), per cui “- la legge della Regione Toscana n. 25 del 4 aprile 1997 (Modifiche alla legge regionale 14 aprile 1995 n. 64 nonché alla legge regionale 17 ottobre 1994, n. 76), vigente ragione temporis, integra e specifica la preesistente disciplina degli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia nelle zone con esclusiva e prevalente funzione agricola; - la legge prescrive che l’edificazione di nuovi edifici rurali necessari alla condizione del fondo e all’esercizio delle attività agricole e di quelle connesse è subordinata alla previa approvazione da parte del Comune di un programma aziendale pluriennale di miglioramento agricolo ambientale, avente valore urbanistico di piano attuativo, volto ad evidenziare le esigenze di realizzazione degli interventi edilizie o di trasformazione territoriale necessari allo sviluppo aziendale; - a questi fini, l’art. 4, comma 6, stabilisce che: l’approvazione del programma costituisce condizione preliminare per il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie; - ebbene, in applicazione della riferita prescrizione, l’Amministrazione comunale ha correttamente ritenuto che il manufatto abusivo per cui è causa non potesse essere assentito in via postuma, dovendo l’approvazione del piano di miglioramento agricolo ambientale ‒ per le sue intrinseche finalità, oltre che per espressa previsione di legge ‒ necessariamente precedere l’edificazione; - a riprova di ciò, l’art. 4, comma 5-bis, della legge regionale consente sì le necessarie integrazioni documentali relativamente al programma, ma sul presupposto che esso sia già stato presentato ”. La sentenza aveva fatto, altresì, espresso riferimento all’infondatezza dell’appello in quanto “ da un lato, il PMAA non può essere approvato ex post, una volta realizzate sine titulo le opere contemplate nello stesso programma, dall’altro, la realizzazione di opere in assenza della previa approvazione del PMAA configura una fattispecie di illiceità edilizia rilevante non soltanto sotto il profilo formale, ma anche sostanziale, in tale modo ostando al rilascio del titolo in sanatoria ”, esaminando poi congiuntamente entrambi i profili (della previa presentazione del programma e della conformità urbanistica), in più punti, affermando espressamente che “ ove l’intervento edilizio fosse stato comunque eseguito, pure in assenza della previa approvazione del programma aziendale e della previa assunzione degli obblighi convenzionali o unilaterali, la violazione così emergente non sarebbe stata limitata al profilo formale, dato dalla mancata acquisizione del previo titolo edilizio, bensì avrebbe influito sul piano sostanziale, registrandosi la mancata assunzione di impegni per il miglioramento agricolo e ambientale della zona interessata dall’edificazione; la cui sopravvenienza non avrebbe escluso, comunque, una difformità sostanziale rilevata al momento dell’esecuzione, tale da impedire l’integrazione del requisito della doppia conformità ”; la presentazione di una istanza di approvazione ex post di un programma riferito ad opere edilizie già eseguite non avrebbe potuto legittimare la futura presentazione di un’istanza di sanatoria “ riscontrandosi una violazione della disciplina primaria e secondaria dettata dalla Regione Toscana, nella parte in cui subordinava l’attività edificatoria alla previa approvazione del programma de quo, con l’anticipata assunzione di impegni da formalizzare in atti convenzionali o unilaterali; con conseguente emersione di un’illiceità sostanziale ostativa all’integrazione del requisito della doppia conformità, prescritto ai fini della formazione dei titoli edilizi in sanatoria ”.

Ha quindi concluso che il Comune legittimamente ha rigettato l’istanza di parte non potendo impiegarsi il programma in esame per la formazione di titoli in sanatoria, “ integrando la sua mancata previa presentazione una violazione sostanziale della disciplina urbanistica ed edilizia, ostativa all’integrazione del requisito della doppia conformità ”. E’ evidente dunque che tali affermazioni sono parte sostanziale della decisione del giudice d’appello che ha basato il rigetto dell’appello su entrambi i motivi.

In conclusione la natura del programma aziendale parte integrante della disciplina urbanistica vigente al momento di realizzazione delle opere comporta l’infondatezza dell’appello

L’appello è dunque infondato e deve essere respinto.

In considerazione della particolarità e complessità della vicenda complessiva le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UI SS IN, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia AV, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia AV	UI SS IN

IL SEGRETARIO