Pubblicato il 05/05/2026

N. 03527/2026REG.PROV.COLL.

N. 07262/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7262 del 2025, proposto da
Comune di AR, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Ettore Bruno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Dipartimento della Trasformazione Digitale, Provincia di Lecce, Arpa Puglia, Regione Puglia, non costituiti in giudizio;
Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. (Inwit), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Edoardo Giardino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Adelaide Ristori n. 42;
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Infratel Italia S.p.A., Invitalia S.p.A., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce (Sezione Seconda) n. 1108/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. (Inwit), del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 aprile 2026 il Cons. TH AT;

Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e IR

1. Con l’appello in esame il Comune di AR, odierna parte appellante, impugnava la sentenza n. 1108 del 2025, del TAR Puglia, sezione staccata di Lecce, recante accoglimento dell’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla società odierna parte appellata, al fine di ottenere l’annullamento dei seguenti atti: determina del Comune di AR prot. n. 48 del 02.04.2025; nota del Comune di AR del 18.03.2025; Regolamento Regionale n. 14/2006 punto F - Pianificazione comunale; delibera del Consiglio Comunale di AR n. 35/2003, nonché di eventuali e diverse note comunali inviate alla Società NW contrarie all’installazione di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

2. All’esito del giudizio di primo grado il TAR accoglieva il primo motivo di ricorso, incentrato sulla violazione dell’art. 4, comma 7 bis, del decreto legge n. 60/2024, convertito dalla legge n. 95/2024. A prosieguo, il giudice amministrativo territoriale riteneva fondate anche le censure con le quali NW aveva dedotto la violazione dei principi procedurali ex art. 44 d.lgs. n. 259/2023, che dispone che l’Amministrazione non può esigere documenti diversi da quelli di cui all’Allegato n. 13 del medesimo testo normativo, attese le finalità acceleratorie del procedimento e l’esigenza di evitare ogni forma di aggravamento procedimentale da parte del Comune ed inoltre il TAR osservava che la dimostrazione della piena proprietà/disponibilità dell’area de qua non è richiesta dal Codice delle comunicazioni elettroniche nella fase di presentazione dell’istanza per ottenere l’autorizzazione alla installazione dell’impianto, ma in ogni caso risultava dagli atti che il contratto di locazione inerente l’area di realizzazione dell’opera era stato stipulato dalla società ricorrente.

3. Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la sentenza di accoglimento, i seguenti motivi di appello.

3.1. La sentenza n. 1108/2025 del TAR Lecce è contestata anzitutto per carenza motivazionale, poiché fondata sull’erroneo presupposto che la controversia fosse sovrapponibile a precedenti già esaminati. Il primo giudice si sarebbe limitato a richiamare integralmente, per relationem , una precedente decisione senza svolgere un’autonoma e concreta valutazione delle peculiarità fattuali e giuridiche del caso specifico. In particolare, la sentenza “modello”, ovvero il precedente, riguardava l’annullamento di un diniego basato su un regolamento comunale illegittimo, mentre il Comune di AR non sarebbe dotato di alcun regolamento in materia di installazione di impianti di telecomunicazioni. Tale differenza, tutt’altro che marginale, sarebbe stata del tutto ignorata dal TAR.

3.2. Come ulteriore profilo di erroneità viene dedotta la mancata valutazione delle difese del Comune, fondate sulla relazione tecnica del 19 giugno 2025 del Responsabile dell’UTC, che avrebbe consentito una decisione maggiormente articolata e consapevole. Questa omissione renderebbe la sentenza incompatibile con i principi di logicità, sufficienza e chiarezza della motivazione, come ribaditi anche dalla giurisprudenza di legittimità sulla motivazione per relationem , che sarebbe ammissibile solo se accompagnata da un’autonoma valutazione critica del caso concreto.

3.3. Nel merito, viene ribadita la piena legittimità del diniego comunale opposto ad NW, fondato sull’assenza, nel territorio comunale, di aree bianche a fallimento di mercato. La minuscola porzione di territorio (pixel 100x100 m) indicata da NW risulterebbe già coperta dal segnale alla data della stessa mappatura utilizzata (2021) e, comunque, ancor più dopo l’aumento dei limiti di esposizione elettromagnetica a partire dal 29 aprile 2024. Il TAR avrebbe trascurato che la mappatura del 2021 non poteva tener conto di tale sopravvenienza normativa e che, allo stato attuale, i pochi pixel indicati risulterebbero pienamente serviti, rendendo ingiustificata l’installazione di una nuova stazione radio base. Le conclusioni tecniche contenute nella relazione dell’UTC evidenziano che i valori di velocità di download già rilevati superano ampiamente sia le soglie di accesso ai fondi PNRR sia gli obiettivi dichiarati dell’intervento, dimostrando che né i pixel interessati né il sito proposto da NW costituiscono un’area a fallimento di mercato. Il mancato esame di tali elementi avrebbe sostanzialmente determinato una non decisione sulla legittimità del diniego comunale, in contrasto con l’orientamento giurisprudenziale che subordina la legittimità del diniego alla dimostrata estraneità del sito alle aree bianche.

3.4. La sentenza presenterebbe inoltre un’incoerenza argomentativa laddove critica le preoccupazioni dei Comuni in tema di salute pubblica, pur riconoscendo il ruolo centrale di ARPA. Pur avendo ARPA rilasciato il parere preventivo di competenza, il Comune di AR avrebbe successivamente richiesto verifiche tramite speed test per accertare l’effettiva necessità dell’impianto, ma la richiesta sarebbe stata respinta da ARPA per asserita incompetenza, lasciando irrisolto un profilo essenziale della vicenda.

3.5. Si ribadiscono poi le argomentazioni difensive già svolte in primo grado contro le censure di NW, richiamando il quadro normativo che riconoscerebbe ai Comuni un ruolo nella pianificazione e localizzazione degli impianti, nel rispetto dei limiti fissati dallo Stato. Anche la disciplina PNRR consentirebbe deroghe solo nelle effettive aree bianche, condizioni che nel caso di AR non ricorrerebbero. Il diniego comunale, pertanto, si inserirebbe correttamente nel bilanciamento tra l’interesse alla copertura di rete e quello alla tutela della salute e del territorio.

3.6. Sotto un ulteriore profilo, si evidenzia come NW abbia disatteso la fase di concertazione con l’Amministrazione comunale, che aveva consentito in passato di individuare siti idonei, preferibilmente su suoli pubblici e in zone poco abitate. Il Comune avrebbe peraltro indicato aree alternative (depuratore comunale e zona artigianale), già ritenute idonee anche dagli operatori e in parte già utilizzate, ribadendo la disponibilità a consentire l’installazione in siti esterni al centro abitato.

3.7. Infine, si richiama il principio di precauzione in materia sanitaria. Pur in assenza di certezze scientifiche definitive sulla nocività del 5G, numerosi studi segnalerebbero possibili effetti dannosi dell’esposizione prolungata ai campi elettromagnetici, tanto che le radiofrequenze sono classificate come “possibilmente cancerogene”. In tale contesto, apparerebbe giustificato l’atteggiamento prudenziale di molti Comuni, incluso quello di AR, che invocano una localizzazione concertata degli impianti, lontana da luoghi densamente abitati, per evitare un’esposizione indiscriminata e non consensuale della popolazione.

4. La Presidenza del Consiglio dei Ministri e la parte privata appellata, originaria ricorrente, si costituivano in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello. La parte privata inoltre ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per mancata impugnazione del par. 4 della sentenza.

5. Con l’ordinanza n. 3635/2025 la Sezione respingeva l’incidentale richiesta di sospensione della sentenza, ritenuto “ che, sulla base del sommario esame proprio della fase cautelare, i motivi di fumus dedotti dal Comune — in particolare con riferimento alla presunta inesistenza di zone di malfunzionamento del mercato — non appaiono suscettibili di favorevole apprezzamento, e non possono quindi condurre all’accoglimento dell’istanza cautelare, anche in considerazione del fatto che, quanto al periculum in mora, nel bilanciamento dei contrapposti interessi prevale l’interesse nazionale alla celere realizzazione dell’intervento finanziato dal P.N.R.R., tenuto conto altresì della rimediabilità del danno in sede di completamento dei lavori e della mancata prova, da parte dell’appellante, di danni alla salute; Ritenuto che sussistano i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese della presente fase cautelare .”

6. In vista dell’udienza di trattazione della causa nel merito le parti hanno depositato memorie conclusionali, la parte appellata anche una memoria di replica, insistendo nuovamente sull’inammissibilità dell’appello.

7. Alla pubblica udienza del 16 aprile 2026 la causa passava in decisione.

8. Le eccezioni spiegate da parte appellata possono essere disattese, stante l’infondatezza del gravame nel merito.

9. Orbene, la sentenza di prime cure ha accolto il ricorso proposto avverso il provvedimento del Comune di AR con cui è stata rigettata l’istanza, proposta da NW, per la realizzazione di un nuovo impianto di telefonia nel Comune di AR in via Elsa Morante snc, identificato catastalmente al NCT al Foglio n. 9 particella 1489.

10. La società odierna appellata ha proposto l’istanza in questione dopo aver partecipato alla gara indetta con il bando pubblicato nel maggio 2022 – nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – denominato “Piano Italia 5G”, che prevede interventi strategici per la diffusione delle reti radiomobili in aree a fallimento di mercato - c.d. “aree bianche” - con l’obiettivo di garantire una velocità di trasmissione minima di 150 Mbit/s in download e 30 Mbit/s in upload .

11. All’esito positivo della gara seguiva la stipula, a seguito della presentazione e dell’approvazione del progetto di investimento, di una convenzione per il finanziamento e la realizzazione delle opere, tra cui un’infrastruttura da installare nel Comune di AR, in conformità con le coordinate geografiche stabilite nel predetto bando.

12. Veniva quindi presentata al Comune di AR in data 3.2.2025 l’istanza di autorizzazione ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 per l’installazione di un nuovo impianto ed individuato tramite le coordinate geografiche previste nel “Piano Italia 5G”.

13. Il progetto veniva respinto per i seguenti motivi:

- nel Comune non vi sarebbe alcuna zona a “fallimento di mercato”, essendovi state realizzate nel 2022 le implementazioni delle stazioni radio base (srb) sia nell’area nord che nell’area sud del territorio comunale;

- la mappatura del 201 utilizzata da NW non avrebbe tenuto conto del sopravvenuto aumento dei limiti e i limitatissimi pixel (100x100m) con velocità di picco inferiore a 30 Mbit/s su alcune abitazioni dell’area sud di AR nel 2021 oggi sarebbero serviti;

- la documentazione è carente e non individua in modo chiaro ed intelleggibile la presenza di civili abitazioni a distanza ridotta dall’impianto né presenta su di esse punti di stima dei valori di campo elettrico;

- presenta carenza nell’indicazione di punti di stima dei valori di campo elettrico sulle civili abitazioni interessate dalle direttrici di irraggiamento;

- non riporta il titolo di disponibilità dell’immobile;

- non risulta indicato il limite emissivo assentibile riferito all’equa ripartizione dello spazio elettromagnetico.

14. Il TAR accoglieva innanzitutto il motivo di ricorso per la violazione dell’art. 4 comma 7 bis cit., ma riteneva fondate anche le doglianze in ordine all’illegittima richiesta di elementi progettuali non previsti specificamente dalla legge ed in ordine all’errato rigetto del progetto per mancanza di disponibilità dell’area (che il TAR invece accertava come presente).

15. A fronte della evidente natura speciale della norma in esame nonché delle preminenti finalità di interesse pubblico per consentire la realizzazione di nuove infrastrutture indicate, le relative previsioni ed applicazioni prevalgono, non solo rispetto alla pianificazione comunale che eventualmente impedisca la realizzazione degli impianti o ne limiti la collocazione soltanto in punti del territorio comunale, ma anche rispetto a precedenti piani di sviluppo proposti dagli stessi operatori.

16. Nel caso di specie, per un verso dagli elementi dedotti da parte appellata, già correttamente condivisi dal TAR, emerge come l’area rientri fra quelle bianche oggetto del piano. Per un altro verso non possono assumere rilievo presunti siti alternativi e le relative previsioni locali.

17. Per quanto riguarda il concetto di “aree bianche” e la distinzione da quelle grigie e nere, si deve far riferimento ai criteri che sono stati introdotti a livello euro-unitario (cfr. Comunicazione della Commissione Europea “Orientamenti dell’Unione europea per l’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga”, pubblicata in G.U.U.E. 26.1.2013). Le “aree bianche” sono quelle aree a fallimento di mercato, ove gli operatori non sono interessati ad investire e per le quali è consentito un intervento pubblico nel perseguimento di obiettivi di equità, a seguito della mappatura delle aree, al fine di individuare nel dettaglio quelle che necessitano dell’intervento pubblico. Ed è nei confronti di tali aree che vengono in rilievo gli interventi previsti dal Piano Italia 5G, il quale ha lo scopo di incentivare la diffusione sull’intero territorio nazionale di reti mobili 5G in grado di assicurare un significativo salto di qualità della connettività radiomobile, intervenendo, in conformità alla normativa europea in materia di aiuti di Stato, nelle sole aree in cui il mercato non risulta, entro il 2026, in grado di raggiungere tali obiettivi, ossia nelle vedute “aree a fallimento di mercato”.

18. Quando la richiamata disposizione fa riferimento alle “aree bianche” non può che fare riferimento a quelle aree mappate che risultano caratterizzate al 2026 da velocità inferiore a 30 Mbit/s. Al bando è stato allegato l’elenco delle aree oggetto dell’intervento, corredato dal file geopackage che contiene la posizione dei pixel sul territorio nazionale nei termini evidenziati dalla parte appellata.

19. D’altro canto, la normativa impone di derogare alla regolamentazione comunale nelle parti in cui consente l’installazione solo nelle aree o siti puntuali indicati nella Mappa e nelle parti in cui impone la presentazione di programmi di sviluppo. Sul punto la violazione della norma speciale predetta e del piano 5 G è emersa, atteso che lo stesso Piano Italia 5G e gli atti esecutivi conseguenti impongono la realizzazione di una nuova infrastruttura, con conseguente impossibilità di utilizzare quelle altrui esistenti, anche in quanto il capitolato, facente parte della convenzione, detta determinati requisiti per tali nuove infrastrutture.

20. Orbene, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, la fattispecie oggetto del presente giudizio è sovrapponibile a quella esaminata dal TAR Lecce con la sentenza n. 1017/2025, richiamata quale precedente conforme. Tale sovrapponibilità emerge con evidenza dalla ricostruzione dei fatti operata dal medesimo TAR, che riguarda l’aggiudicazione a NW, in RTI con TIM e Vodafone, del Lotto n. 6 del Piano “Italia 5G” finanziato dal PNRR e la realizzazione di nuove srb in aree classificate ex ante come “a fallimento di mercato” mediante procedura di gara statale, oltre alla presentazione dell’istanza di autorizzazione unica ex art. 44 CCE, e l’accertata illegittimità dei provvedimenti comunali di diniego fondati su presupposti urbanistici o sanitari non consentiti. L’appellante confonde il presupposto applicativo della sentenza semplificata, in relazione al quale non è richiesto che tutti i profili siano già stati affrontati in precedenti pronunce.

21. È parimenti infondato l’assunto dell’appellante secondo cui nel Comune di AR non esisterebbe un’area a fallimento di mercato. Come correttamente affermato dal TAR, la qualificazione delle aree come “bianche” o “a fallimento di mercato” è riservata allo Stato, mediante gli atti di gara Infratel e la relativa mappatura dei pixel. Tali atti non solo sono mai stati impugnati dal Comune, nemmeno incidentalmente, configurandosi pienamente efficaci e vincolanti. Ne discende che il Comune non può rimettere in discussione, in sede autorizzatoria, una classificazione già effettuata a monte dall’Amministrazione statale nell’ambito di una procedura PNRR. La disciplina di cui all’art. 4, comma 7‑bis, d.l. n. 60/2024 (conv. in l. n. 95/2024) è inequivoca nel disporre che la localizzazione degli impianti è vincolata alla posizione dei pixel. La norma opera anche in deroga ai regolamenti comunali e non attribuisce alcun margine di discrezionalità ai Comuni, e per quanto riguarda il presente caso, non subordina l’autorizzazione all’assenza di siti alternativi. Pertanto, ogni contestazione comunale fondata su mappature interne, su valutazioni di copertura “di fatto” o su elaborazioni tecniche successive è da intendersi superata.

22. Erronea si profila anche la censura relativa alla pretesa inerzia o insufficienza dell’attività di ARPA Puglia, dovendo rilevare che l’ordinamento attribuisce all’ARPA la verifica della compatibilità con i limiti di esposizione elettromagnetica ed il monitoraggio del rispetto dei parametri fissati dallo Stato. Non rientra invece nelle competenze dell’ARPA la misurazione delle velocità di trasmissione dati (speed-test), come correttamente risposto dalla stessa Agenzia.

23. Ma, quel che rileva di più nel caso in esame, nessuna ragione ostativa di natura urbanistica, paesaggistica o ambientale concreta è stata individuata dall’ente locale. Il diniego comunale si fonda unicamente su valutazioni astratte, generiche, ma che precluse all’ente locale in base alla normativa speciale.

24. Le doglianze di natura sanitarie dedotte dall’appellante sono meramente ipotetiche. In presenza di un parere positivo di ARPA, che attesta il rispetto dei limiti fissati dalla legge, il Comune non ha competenza per introdurre ulteriori valutazioni di questo tipo e non può invocare il principio di precauzione in modo autonomo. Non può neanche invocare altri limiti di esposizione elettromagnetica.

25. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello è infondato e va pertanto respinto.

26. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate, stante la peculiarità della vicenda in esame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

AD TT, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

TH AT, Consigliere, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
TH AT	AD TT

IL SEGRETARIO