Pubblicato il 09/03/2026

N. 01883/2026REG.PROV.COLL.

N. 04849/2025 REG.RIC.

N. 05208/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4849 del 2025, proposto da Infranet s.r.l. e Pieffe Re società cooperativa, ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Benedetta Lubrano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Flaminia 79 e domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

AO AN, EM AN, NI AN e IA VR LI, rappresentati e difesi dagli avvocati Benedetto Giovanni Carbone ed Enrico Gai, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Comune di Cassino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Manlio Formica, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 5208 del 2025, proposto dal Comune di Cassino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Manlio Formica, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

AO AN, EM AN, NI AN e IA VR LI, rappresentati e difesi dagli avvocati Benedetto Giovanni Carbone ed Enrico Gai, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

Infranet s.r.l. e Pieffe Re società cooperativa, ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Benedetta Lubrano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Flaminia 79 e domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

sia quanto al ricorso n. 4849 del 2025 che quanto al ricorso n. 5208 del 2025

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina (Sezione II) n. 396 del 24 aprile 2025

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei sig.ri AO AN, EM AN, NI AN e IA VR LI, del Comune di Cassino e della Infranet s.r.l. e della Pieffe Re società cooperativa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il consigliere FE CO;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal permesso di costruire n. 3805 del 4 aprile 2024 rilasciato dall’Area tecnica - Servizio SUE del Comune di Cassino in favore di Infranet s.r.l. per un intervento di “demolizione e ricostruzione di fabbricati a uso residenziale e commerciale e ampliamento per adeguamento agli indici di zona” e dalla relazione istruttoria prot. n. 21314 del 3 aprile 2024, ivi citata;

- da tutti gli atti presupposti, conseguenti o comunque connessi del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per il Lazio, Sezione staccata di Latina, dai signori AN AO, AN EM, LI IA VR e AN NI, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e falsa applicazione art. 2- bis , comma 1- ter, e art. 3 d.P.R. n. 380/2001 e art. 6 l.reg. n. 7/2017; carenza di presupposti, sviamento;

b) violazione e falsa applicazione art. 2- bis , comma 1- ter , e art. 3 D.P.R. n. 380/2001 e art. 6 L.R. n. 7/2017; carenza di presupposti e sviamento;

c) violazione e falsa applicazione art. 2- bis , comma 1- ter , e art. 3 d.P.R. n. 380/2001 e art. 6 l.r. n. 7/2017, artt. 15 e 15/0 N.t.a., art. 873 c.c.; violazione delle distanze legali; carenza di presupposti e sviamento.

3. Con la sentenza n. 396 del 24 aprile 2025 il T.a.r. per il Lazio, Sezione staccata di Latina, ha accolto il ricorso, annullando il permesso di costruire.

4. Le società Infranet s.r.l. e Pieffe Re soc. coop hanno chiesto al Consiglio di Stato di riformare, previa sospensione dell’esecutività, tale pronuncia affidando il proprio appello (contraddistinto dal n. RG n. 4849/2025) a tre motivi così rubricati:

I - Per quanto attiene al profilo della irricevibilità del ricorso presentato in primo grado dai signori AN per tardività;

II - Per quanto attiene al profilo della irricevibilità del ricorso presentato in primo grado dai signori AN per mancanza di interesse ad agire dei ricorrenti;

III - Per quanto attiene al merito della questione: infondatezza del ricorso presentato in primo grado dai signori AN (e legittimo affidamento delle società controinteressate nel provvedimento rilasciato dal Comune).

5. Con un secondo atto di appello (RG n. 5208/2025), ugualmente corredato di istanza cautelare, anche il Comune di Cassino ha impugnato la suddetta decisione, sulla base dei seguenti motivi:

I. in via preliminare in rito: nullità della sentenza impugnata per non aver accertato l’irricevibilità del ricorso per tardività della notifica ex art. 35 cpa;

II. ancora in via preliminare in rito: nullità della sentenza impugnata per non aver accertato l’inammissibilità del ricorso per carenza originaria dell’interesse a ricorrere ex art. 35 cpa;

III. nullità/illegittimità della sentenza impugnata – l’intervento edilizio contestato è pienamente conforme alla normativa urbanistico-edilizia confacente al caso di specie, essendo giuridicamente ammissibile – violazione e/o falsa applicazione dell’art.2- bis c.1- ter e dell’art.3 comma 1 lett. b dPR n.380/2001, in rapporto all’art.6 l.r. n. 6/2017 – omessa motivazione sulle deduzioni all’uopo sdipanate dal Comune di Cassino nell’alveo del giudizio di primo grado.

6. In entrambi i giudizi si sono costituiti gli originari ricorrenti, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito degli appelli.

7. Con ordinanza n. 2592 del 14 luglio 2025 questo Consiglio di Stato ha riunito i due appelli, accogliendo le istanze cautelari ai soli fini dell’art. 55 comma 10 c.p.a.

8. Con memorie del 3 e del 6 ottobre 2025 e repliche del 16 ottobre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

9. All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

10. Nella sentenza appellata il T.a.r. ha accolto il ricorso dei signori AN e LI, ritenendo che l’intervento assentito non consistesse in una mera demolizione-ricostruzione , ex art. 3 comma 1 lett. d), d.P.R. n. 380/2001, bensì in una nuova costruzione, con conseguente illegittimità dell’applicazione contemporanea degli incrementi previsti dall’art. 6 l.r. n. 7/2017 per la rigenerazione urbana e di quelli derivanti dagli indici di zona, nonché impossibilità di far valere le deroghe alle distanze dal confine, di cui all’art. 2- bis , comma 1-ter, d.P.R. 380/2001.

11. Avverso tale decisione le due società Infranet e Pieffe Re, rispettivamente promissaria venditrice titolare del permesso di costruire e nuova proprietaria dell’immobile interessato dall’intervento edilizio, hanno riproposto, con il primo motivo del loro appello, l’eccezione di tardività del ricorso, notificato il 31 marzo 2025, ben oltre il termine di 60 giorni dall’avvio dei lavori e dall’apposizione del cartello di cantiere, risalenti al 28 ottobre 2024, nonché dall’esecuzione delle opere di scavo realizzate “a metà novembre 2024”, che, secondo le appellanti, avrebbero comunque posto i ricorrenti nella condizione di poter avere contezza della reale consistenza dell’intervento progettato ed autorizzato dal permesso di costruire, ben prima dell’accesso agli atti.

12. Con il secondo motivo le società appellanti hanno dedotto, altresì, la mancanza, in capo ai ricorrenti, della legittimazione attiva e dell’interesse ad agire, poiché l’eventuale illegittimità del permesso di costruire sarebbe stata, in ogni caso, “meramente formale” , in quanto esse avrebbero potuto conseguire il medesimo risultato in termini di forma e volumetria attraverso la presentazione di due distinte istanze, una di permesso di costruire per demolizione e ricostruzione con ampliamento del 20% per rigenerazione e l’altra di permesso di costruire per nuova costruzione in aderenza al primo edificio per il raggiungimento degli indici di zona, rendendo il ricorso avversario privo di ogni “ effetto di ripristino concretamente utile”.

13. Con il terzo motivo, le società appellanti hanno, poi, sostenuto l’erroneità nel merito della decisione del T.a.r., che non avrebbe rilevato né il carattere meramente “emulativo” del bene della vita perseguito dai ricorrenti, né la possibilità (riconosciuta anche dalla Regione Lazio nel suo parere del 20 dicembre 2024) di usufruire, nell’ambito dell’intervento di demolizione e ricostruzione di cui all’art. 6 della legge regionale n. 7/2017, sia della volumetria premiale della rigenerazione urbana sia di quella derivante dall’indice di edificabilità fondiaria non realizzata nel lotto interessato, poiché solo la porzione del fabbricato oggetto di ricostruzione avrebbe goduto della deroga alle distanze, né, infine, la sussistenza di un legittimo affidamento da parte loro in relazione alla legittimità dell’intervento.

14. Anche il Comune di Cassino, con il suo appello, ha lamentato che il T.a.r. non avesse colto “la natura duplice dell’intervento edilizio”, applicando, tra l’altro, nel calcolo delle distanze, una norma edilizia errata delle NTA l’art. 15 invece dell’art. 15/0. In particolare, con il primo motivo, il Comune ha ribadito l’irricevibilità del ricorso di primo grado per tardività, dovendo, a suo dire, il dies a quo dell’impugnativa decorrere dall’avvio dei lavori (28 ottobre 2024) o, al più tardi, dalla data di presentazione dell’istanza di accesso agli atti (9 gennaio 2025) con cui i ricorrenti avrebbero dimostrato di avere piena conoscenza dell’entità dell’intervento edilizio e della sua lesività.

15. Con il secondo motivo il Comune di Cassino ha riproposto l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, considerato che i ricorrenti non avrebbero potuto trarre alcun beneficio da un eventuale accoglimento della loro impugnazione - potendo l’intervento essere legittimato attraverso il rilascio di due titoli diversi – e, anzi, avrebbero potuto esserne persino danneggiati, risultando, nel caso, esposti al disagio di trovarsi successivamente davanti a due cantieri distinti.

16. Con il terzo motivo il Comune ha, poi, ribadito la legittimità delle opere autorizzate con il permesso di costruire che, anche a suo parere, avrebbero potuto essere assentite tramite due titoli distinti, essendo comunque rispettose delle distanze prescritte.

17. Tali doglianze non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

18. Non condivisibili si rivelano, preliminarmente, le eccezioni di irricevibilità dell’originario ricorso per tardività e di inammissibilità per difetto di interesse, poiché solo a seguito dell’accesso agli atti – richiesto il 9 gennaio 2025 e consentito dall’Amministrazione comunale il 19 febbraio 2025, mentre ancora erano in corso gli scavi all’interno del cantiere – i ricorrenti hanno potuto conoscere la effettiva consistenza della nuova costruzione assentita e apprendere, soprattutto, che essa, in base al titolo rilasciato dal Comune, avrebbe beneficiato al contempo sia dell’incremento premiale di superficie e volume (con deroga alle distanze) di cui all’art. 6 legge regionale n. 7/2017 per la rigenerazione urbana, sia dei volumi ammessi dalle previsioni di PRG per la zona, integrando, in realtà, nell’insieme, una nuova costruzione e non una semplice ristrutturazione, come indicato nel permesso di costruire.

19. Anteriormente all’accesso agli atti i ricorrenti non avrebbero, infatti, mai potuto avere sufficiente cognizione dello sviluppo del fabbricato e del fatto che esso si sarebbe elevato per ben quattro piani (dai due originari), potendo la maggiore superficie di terreno impegnata dagli scavi e dalle nuove fondazioni anche essere destinata a parcheggio o ad altre sistemazioni, essendo il cartello di cantiere non del tutto preciso al riguardo e la notifica preliminare, prevista ad altri fini, comunque non determinante.

20. Sul punto deve evidenziarsi, da un lato, che la qualificazione dell’intervento in termini di “nuova costruzione” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001 non implica necessariamente una contestazione dell’edificazione in sé considerata ( an ), ma deriva, nel caso di specie, proprio dalla contestazione delle modalità dell’edificazione ( quomodo ), la quale, per le sue caratteristiche (specie con riferimento ad un illegittimo cumulo delle premialità volumetriche) non potrebbe essere considerata come mero completamento del manufatto già esistente; dall’altro, che, secondo il costante orientamento di questo Consiglio di Stato, l’inizio dei lavori segna il dies a quo della tempestiva proposizione del ricorso laddove si contesti l’ an della edificazione (cioè laddove si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area), mentre laddove si contesti il quomodo (semplici distanze, consistenza delle opere, ecc.), il dies a quo va fatto coincidere con il completamento dei lavori ovvero con il grado di sviluppo degli stessi, ove renda palese l’esatta dimensione, consistenza, finalità, dell’erigendo manufatto, ferma restando la possibilità, da parte di chi solleva l’eccezione di tardività, di provare (essendone onerato, cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. II, 2 febbraio 2022, n. 721) anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (Cons. Stato, sez. IV, 4 marzo 2024, n. 2092).

21. Nella fattispecie in esame, anche valorizzando complessivamente tutti gli indici presuntivi già citati (cartello di cantiere, notifica preliminare istanza di accesso agli atti), deve escludersi la sussistenza dei caratteri della precisione, della gravità e della concordanza (nel senso dell’univocità) ai fini della dimostrazione della conoscenza in capo ai ricorrenti dei profili di illegittimità fatti valere con il ricorso in una data antecedente al 19 febbraio 2025. A tal riguardo, peraltro, deve essere anche sottolineato, come osservato di recente dalla Sezione, “ che l’onere della prova della decorrenza del termine di impugnazione in data antecedente…spetta alla parte che eccepisce la tardività del ricorso, secondo gli ordinari criteri di riparto (art. 2697, comma 2, c.c.), che nella specie risulta essere la parte appellante (da ultimo, cfr. Cons. Stato, sez. II, 19 gennaio 2024, n. 617; Cons. Stato, sez. IV, 24 aprile 2023, n. 4134). Inoltre, va altresì ribadito che la prova della tardività dell’impugnazione di un provvedimento amministrativo deve essere rigorosa, alla luce di una interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni processuali, trattandosi di una eccezione volta ad impedire l’esercizio di un diritto costituzionalmente tutelato (art. 24 Cost.), quale è appunto il diritto di agire in giudizio, con conseguente necessità di interpretare la normativa processuale in modo tale da assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale (Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2024, n. 3045) senza rendere eccessivamente difficoltoso l’esercizio del diritto” (Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2025 n. 2270).

22. Parimenti infondate si rivelano le doglianze proposte dagli appellanti circa la pretesa inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di legittimazione o interesse. Dalla realizzazione del progetto, come autorizzato, gli originari ricorrenti, proprietari dell’edificio fronteggiante quello oggetto di causa, avrebbero tratto un sicuro e concreto pregiudizio, poiché il nuovo fabbricato, elevandosi per quattro piani fuori terra, in luogo dei due preesistenti, avrebbe sicuramente inciso negativamente su vedute, aria e luce delle loro abitazioni e con la loro impugnazione si sono opposti al titolo legittimante la sua costruzione, deducendone l’illegittimità ed ottenendone l’annullamento, con conseguente realizzazione diretta del loro interesse oppositivo, a prescindere dai successivi eventuali provvedimenti dell’Amministrazione. Né vale, ai fini della dimostrazione dell’asserita inammissibilità dell’originario ricorso, il riferimento alla possibilità per il Comune di autorizzare, nel caso, i medesimi lavori attraverso il rilascio di due diversi titoli edilizi, dovendo l’opera – certamente relativa alla costruzione di un edificio unitario, privo di separazione materiale e funzionale tra fabbricati - essere considerata nella sua globalità.

23. Le suddette considerazioni circa l’unitarietà e l’inscindibilità del progetto in esame, oltre a fondare l’interesse a ricorrere degli odierni appellati, conducono, altresì, al rigetto delle censure di merito riproposte dalle società appellanti e dal Comune di Cassino avverso la sentenza impugnata. Come correttamente statuito dal T.a.r., l’intervento assentito non consiste in una semplice ristrutturazione attraverso demolizione e ricostruzione del fabbricato preesistente ed ampliamento nei limiti consentiti dalla vigente disciplina edilizia, ma in una vera e propria nuova costruzione, caratterizzata dalla illegittima sommatoria degli aumenti volumetrici consentiti dalla rigenerazione urbana e di quelli collegati all’utilizzazione della volumetria residua secondo gli indici di zona.

24. Sulla questione - che è stata oggetto di approfondimento da parte della Sezione in una fattispecie per alcuni aspetti analoga – occorre precisare, infatti, che “ a differenza della fattispecie della ricostruzione con diversa sagoma e sedime, le modifiche e gli ampliamenti volumetrici di manufatti edilizi continuano ad integrare, di regola, interventi di nuova costruzione (art. 3 comma 1 lett. e.1 D.P.R. n. 380/2001), sicché, ai sensi del richiamato art. 3 comma 1 lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, l’incremento volumetrico eccezionalmente (art. 14 disp. prel. cod. civ.) conseguibile con un intervento di ristrutturazione edilizia è soltanto quello specificamente ammesso una tantum dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali per tale tipo di intervento edilizio e non quello (eventualmente) maggiore connesso all’indice edificatorio previsto per gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica” (Cons. Stato, sez. IV, 2 maggio 2024 n. 4005).

25. Dai documenti in atti e, in particolare, dal raffronto delle tavole dello stato di fatto e dello stato di progetto, emerge come l’intervento autorizzato in favore delle società appellanti unisca alla cubatura dell’edificio costruito in base alla licenza edilizia n. 502/1951, ampliata grazie alle premialità ex art. 6 legge regionale n. 7/2017 e alla deroga alle distanze dal confine ex art. 2 comma 1- ter d.P.R. n. 380/2001 quella residua sviluppata dal lotto secondo gli indici di zona. Tale cumulo non è, allo stato, consentito – a prescindere dall’applicazione dell’art. 15/0 in luogo dell’art. 15 NTA – dalla vigente normativa e non può essere ritenuto legittimo neppure in virtù del parere della Regione Lazio del 20 dicembre 2024, contraddetto, in verità, da numerosi altri atti della medesima Regione – come la circolare esplicativa approvata con DGR n. 867 del 19 dicembre 2017 o il parere del 10 luglio 2018 - che hanno sempre sottolineato il carattere eccezionale della premialità aggiuntiva, riferibile esclusivamente agli interventi di demolizione e ricostruzione.

26. Da qui l’infondatezza di entrambi gli appelli riuniti e la conferma della sentenza del T.a.r.

27. Rimane fermo il potere dell’amministrazione di valutare l’avvenuta presentazione da parte delle società appellanti della “formale istanza di variante in diminuzione del permesso di costruire n. 3805 rilasciato il 4 aprile 2024” , che, essendo successiva al presente contenzioso, non può assumere rilevanza nel presente giudizio.

28. In conclusione, gli appelli riuniti devono, dunque, essere respinti.

29. Per la particolarità delle questioni, le spese del presente grado di appello devono essere compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti RG n. 4849/2025 e RG n. 5208/2025, come in epigrafe proposti, li respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ZO IL, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

FE CO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FE CO	ZO IL

IL SEGRETARIO