Pubblicato il 27/01/2026

N. 00664/2026REG.PROV.COLL.

N. 06606/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6606 del 2025, proposto da:
Comune di Capannori, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Chiara Donadon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IT – Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi e Jacopo D'Auria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 861/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di IT – Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Consigliere RE Cordì e uditi, per le parti, gli avvocati Chiara Donadon e Francesco Saverio Cantella;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Capannori ha appellato la sentenza n. 861/2025, con la quale il T.A.R. per la Toscana ha accertato l’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza ex art. 44 del D.Lgs. n. 259/2003 per la realizzazione di un’infrastruttura di telecomunicazioni sul territorio del Comune di Capannori (via dei Banchieri, frazione Lunata; codice sito IT: I279LU – Lunata), e, per l’effetto, ha dichiarato inefficaci la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi decisoria del 18.06.2024 e il provvedimento conclusivo del procedimento unico del 21.06.2024.

2. In punto di fatto il Comune ha esposto, in sintesi, che: i ) IT aveva presentato l’istanza di autorizzazione in data 29.3.2024 e il Comune aveva indetto la conferenza di servizi in data 5.4.2024; ii ) l’Amministrazione aveva acquisito i pareri favorevoli dell’Arpat, di Terna e dell’Ufficio Mobilità Sostenibile e Reti del Comune e i pareri negativi dell’Ufficio edilizia privata e qualità urbana e dell’Ufficio valorizzazione del patrimonio e politiche ambientali del Comune, mentre l’Enac, l’Enav e l’Aeronautica militare non avevano espresso il loro parere; iii ) in data 13.5.2024 l’Amministrazione aveva adottato la determinazione dirigenziale di conclusione della conferenza dei servizi, trasmettendola alla Società; iv ) la Società aveva presentato osservazioni, chiedendo un incontro all’Amministrazione per individuare soluzioni alternative, con invito all’Ente a non emettere un provvedimento conclusivo interdittivo; v ) in data 3.6.2024 il Comune aveva manifestato la disponibilità ad un incontro, sospendendo i termini del procedimento fino alla presentazione delle proposte di localizzazione; vi ) le parti si erano, successivamente, incontrate in data 18.6.2024 e, vista l’impossibilità di individuare una soluzione alternativa, il Comune aveva adottato la determinazione n. 811/2024 del 18.6.2024, di conclusione negativa della conferenza dei servizi e l’atto finale di diniego n. 128/2024 del 21.06.2024.

3. IT ha, quindi, adito il T.A.R. per la Toscana chiedendo, in via principale, di accertare l’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza di autorizzazione (primo motivo). In subordine, la Società ha chiesto di annullare l’atto del 3.06.2024, in quanto comportante un arresto del procedimento, i pareri sfavorevoli del 12.04.2024 e del 23.04.2024, il programma comunale degli impianti approvato con deliberazione consiliare n. 20/2024, per violazione degli artt. 43 e 44 del D.Lgs. n. 259/2003, dell’art. 8, comma 6, della L. n. 36/2001, degli artt. 9 e 10 della L.r. della Toscana n. 49/2011, dell’art. 105 della L.r. della Toscana n. 65/2014 e dell’art. 41 del regolamento urbanistico comunale, nonché per eccesso di potere (secondo motivo). In via ulteriormente subordinata la parte ha chiesto di annullare gli atti impugnati (e, in particolare, la delibera consiliare di approvazione del Programma comunale degli impianti) per violazione degli artt. 43 e 44 e ss. del D.Lgs. n. 259/2003 e degli artt. 10, comma 4, e 11, comma 2- bis , della L.r. della Toscana n. 49/2011 e per difetto di istruttoria (terzo motivo).

3.1. Con ricorso per motivi aggiunti IT ha chiesto l’annullamento del provvedimento conclusivo del procedimento del 21.06.2024 (con il quale era stata rigettata l’istanza di autorizzazione), della determinazione dirigenziale del 18.06.2024 (con la quale era stata dichiarata la conclusione negativa della conferenza di servizi), e dei sopravvenuti pareri sfavorevoli dell’Ufficio edilizia privata e qualità urbana del 13.06.2024 e dell’Ufficio valorizzazione del patrimonio e politiche ambientali del 17.06.2024, estendendo le censure già articolate con il ricorso introduttivo del giudizio.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Capannori che ha, in primo luogo, eccepito: i ) l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti in quanto proposto avverso provvedimenti comunicati prima della notificazione del ricorso introduttivo; ii ) l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio in ragione degli atti sopravvenuti adottati dall’Amministrazione; iii ) l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio per carenza di lesività dell’atto del 3.6.2024 e per acquiescenza tacita ai pareri negativi del 13.6.2024 e del 17.6.2024; iv ) l’irricevibilità del ricorso introduttivo nella parte relativa all’impugnazione degli atti applicativi del programma comunale degli impianti.

5. Il T.A.R. per la Toscana, pur non avendo delibato le eccezioni preliminari del Comune, ha accolto il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio e il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti, ritenendo formatosi il silenzio-assenso sull’istanza e dichiarando inefficaci gli atti adottati dopo la formazione del silenzio-assenso (punti 19-19.8). Il T.A.R. ha, quindi, assorbito la disamina dei restanti motivi proposti con il ricorso introduttivo del giudizio e con il ricorso per motivi aggiunti (punto 20).

6. Il Comune di Capannori ha appellato la sentenza di primo grado articolando quattro motivi di ricorso in appello avverso la statuizione e “ riproponendo ” a “ fini devoluti ” le eccezioni e difese articolate dall’Amministrazione comunale in primo grado.

7. In data 25.8.2025 si è costituita in giudizio IT che ha chiesto di respingere il ricorso in appello.

8. In vista dell’udienza pubblica del 22.1.2026 le parti hanno depositato memorie conclusionali e memorie di replica. All’udienza del 22.1.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Preliminarmente il Collegio ritiene necessario individuare l’oggetto del presente giudizio, per come risultante dalle scelte processuali delle parti. A tal fine, si ribadisce, in primo luogo, che il T.A.R. ha limitato l’accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio e del ricorso per motivi aggiunti al primo motivo di tali atti, ritenendo logicamente assorbite le ulteriori censure. Il Comune ha, quindi, articolato ricorso in appello avente un duplice oggetto: da un lato, ha, infatti, contestato la pronuncia di primo grado ( ff . 10-24); dall’altro, ha riproposto le eccezioni processuali non esaminate dal T.A.R. e le difese di merito relative ai motivi di ricorso, assorbiti dal T.A.R. ( ff . 24-32 del ricorso in appello). IT ha, invece, resistito ai motivi di ricorso in appello del Comune, spiegando difese anche sulle deduzioni di merito “ riproposte ” ma non ha, comunque, riproposto i motivi assorbiti ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

9.1. In difetto di rituale riproposizione dei motivi di primo grado da parte dell’originario ricorrente le questioni oggetto di tali motivi devono ritenersi estranee alla cognizione del Collegio. Infatti, la disposizione di cui all’art. 101, comma 2, c.p.a. prevede che si intendono “ rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell'atto di appello o, per le parti diverse dall'appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio ”. In caso di mancata riproposizione le questioni non sono devolute alla cognizione del Giudice d’appello, che non può, quindi, conoscerle, “ pena il vizio di ultrapetizione della pronuncia ” (Consiglio di Stato, Sez. V, 1 settembre 2023, n. 8120). Escluso, quindi, che i motivi assorbiti siano oggetto del presente giudizio ne consegue, altresì, che: i ) le eccezioni processuali riproposte dal Comune in relazione a tali specifici motivi sono improcedibili, non avendo il Comune interesse allo scrutinio di eccezioni calibrate su censure estranee all’oggetto del giudizio; ii ) le difese di merito del Comune (nonché della stessa IT) articolate in relazioni a questioni non riproposte da IT sono, comunque, non rilevanti in quanto relative, per l’appunto, a questioni non oggetto del presente giudizio.

10. Operato questo necessario chiarimento può procedersi ad esaminare, congiuntamente, i primi due motivi di ricorso del Comune, relativi alla medesima questione e, in particolare, all’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza di IT.

10.1. Prima di procedere a tale disamina occorre ricostruire, brevemente, i tasselli logico-giuridici su cui si è fondata la sentenza di primo grado.

10.2. Il T.A.R. ha, in primo luogo, ritenuto non condivisibile la tesi del Comune secondo il quale la determinazione conclusiva del 18.6.2024 sarebbe stata comunicata entro il termine di quindici giorni dalla scadenza del termine di sospensione del procedimento (2.6.2024), che, essendo festivo, doveva essere prorogato di diritto al 3.6.2024. Secondo il Giudice di primo grado, pur volendo ritenere la disposizione operante nel procedimento amministrativa, la stessa non era, comunque, rilevante in quanto dalla data del 2.6.2024 non scadeva il termine per l’adozione dell’atto ma solo il termine di sospensione del procedimento. Di conseguenza, il termine finale per la conclusione del procedimento doveva individuarsi in data 17.6.2024, con conseguente tardività della determinazione conclusiva della conferenza di servizi, comunicata solo in data 18.6.2024, anche in considerazione delle finalità perseguite dal legislatore con il procedimento di cui all’art. 44 del D.Lgs. n. 259/2003.

10.3. Secondo il T.A.R. non aveva rilievo neppure la nota del 3.6.2024, con cui l’Amministrazione si era dichiarata disponibile ad un incontro per trovare una soluzione alternativa, evidenziando che il termine temporale più prossimo sarebbe stato quello previsto per le eventuali modifiche al programma degli impianti (31.10.2024). Il Giudice di primo grado ha ritenuto l’atto elusivo dell’obbligo di concludere il procedimento entro il termine stabilito dalla legge e di per sé non idoneo ad impedire la formazione del silenzio-assenso, non rientrando tra le ipotesi previste dall’art. 44, comma 10, del D.Lgs. n. 259/2003.

10.4. Il T.A.R. ha, in ultimo, ritenuto operante la disposizione di cui all’art. 2, comma 8- bis , della L. n. 241/1990, con conseguente inefficacia delle determinazioni assunte dal Comune dopo la formazione del silenzio-assenso.

11. Con i primi due motivi di ricorso in appello il Comune ha contestato la sentenza di primo grado nella parte in cui non aveva preliminarmente esaminato l’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione articolata avverso l’atto del 3.6.2024, ritenuto meramente endoprocedimentale e, comunque, non lesivo, nonché idoneo a determinare una sospensione del procedimento su istanza della stessa parte; istanza che il Comune aveva accolto nel rispetto dei principi di collaborazione, buona fede e buon andamento e al solo fine di verificare la possibilità – come richiesto dalla parte – di addivenire ad una soluzione che fosse, altresì, rispettosa delle prescrizioni contenute nel programma comunale degli impianti.

12. I motivi sono fondati per le ragioni di seguito esposte.

12.1. Punto nodale della vicenda è l’atto del 3.6.2024 che deve essere, attentamente, esaminato onde comprendere gli effetti dello stesso sul procedimento e la possibilità di configurare una sospensione del procedimento, incidente sulla formazione del silenzio-assenso.

12.2. A tal fine si osserva come, in data 13.5.2024, il Comune avesse adottato la determinazione dirigenziale n. 645 del 13.5.2024, di conclusione negativa della conferenza di servizi e valevole come comunicazione dei motivi ostativi ex art. 14- bis , comma 5, della L. n. 241/1990.

12.3. IT aveva, quindi, inviato le osservazioni del 21.5.2024, con le quali aveva contestato i pareri negativi degli uffici comunali e, “ a tutto voler concedere e nello spirito di massima collaborazione ” aveva fatto presente che il gestore Vodafone - per poter garantire gli obiettivi di copertura richiesti - si era reso disponibile insieme ad essa a valutare la possibilità di poter sfruttare aree di proprietà comunale poste verso ovest rispetto all’area in questione. La Società aveva evidenziato come il Comune avrebbe potuto valutare in un secondo momento l’inserimento dell’area comunale nel piano delle istallazioni, e, quindi, “ dopo aver intanto consentito l’uso del sito e l’installazione della SRB ”. IT aveva, quindi, chiesto al Comune un riscontro in ordine alla disponibilità di aree comunali da formularsi entro 30 giorni e invitato l’Amministrazione a non emettere alcun provvedimento conclusivo interdittivo.

12.4. Il Comune aveva, quindi, inviato la nota del 3.6.2024, con la quale: i ) aveva manifestato la disponibilità all’incontro richiesto, “ considerando che il termine temporale più prossimo, visto le imminenti elezioni comunali, per le eventuali modifiche del Programma Comunale degli Impianti sarà attiguo al 31 ottobre, data entro la quale dovranno essere presentate le Vostre nuove progettualità ”; ii ) sospeso, in attesa di riscontro, i termini del procedimento.

12.5. Come evidenziato in precedenza, il T.A.R. ha ritenuto che, con questa nota, il Comune avesse rinviato ogni decisione alla diversa procedura di aggiornamento del programma comunale degli impianti, eludendo, quindi, l’obbligo di concludere il procedimento con un atto ritenuto non idoneo ad impedire la formazione del silenzio-assenso.

12.6. Rispetto alla ricostruzione del T.A.R. sono fondati i rilievi del Comune. Si osserva, in primo luogo, come l’atto del Comune non possa ritenersi soprassessorio. Sono tali gli atti che rinviano il soddisfacimento dell'interesse pretensivo ad un accadimento futuro ed incerto nel quando, determinando così un arresto a tempo indeterminato del procedimento amministrativo, con immediata capacità lesiva della posizione giuridica dell'interessato; tali atti costituiscono un’eccezione alla regola per la quale l'atto procedimentale non è autonomamente impugnabile, proprio poiché viene in rilievo la sua immediata capacità lesiva della posizione giuridica dell'interessato (Consiglio di Stato, sez. VI, 21 febbraio 2024, n. 1733).

12.6.1. Nel caso di specie, il Comune non aveva rinviato sine die la disamina della specifica istanza oggetto del procedimento ma si era limitato a far presente – in relazione all’ipotesi alternativa (e, quindi, diversa da quella oggetto dell’istanza) – il termine previsto per le modifiche del programma e, quindi, per la presentazione delle “ nuove ” progettualità. In sostanza, questa porzione della nota non era volta a sospendere a tempo indeterminato il procedimento ma solo ad avvisare la parte dei termini previsti per “ nuove ” proposte progettuali e, quindi, per un quid diverso dalla specifica istanza. Del resto, questa porzione della nota era relativa alla richiesta di un incontro per valutare una soluzione alternativa, come richiesto dalla stessa IT. Ma proprio in quanto alternativa la proposta non era quella oggetto del procedimento e, di conseguenza, l’indicazione del Comune non poteva ritenersi un atto soprassessorio rispetto all’interesse della parte ad ottenere l’autorizzazione per l’impianto di Frazione Lunata.

12.7. Il Giudice di primo grado ha ricavato la tesi della sussistenza di un atto soprassessorio operando una crasi tra il segmento di nota relativo alla proposta alternativa e quello relativo alla proposta oggetto del procedimento che il Comune si è limitato a sospendere “ in attesa di riscontro ” da far pervenire entro 30 giorni. Come esposto, tuttavia, si tratta di due segmenti concettuali distinti e aventi oggetti eterogenei: il primo, relativo alla proposta alternativa e al termine per la presentazione delle “ nuove progettualità ”; il secondo, relativo allo specifico procedimento oggetto dell’istanza che era stato sospeso non in attesa delle modifiche al programma ma del riscontro alla disponibilità comunale da far pervenire entro 30 giorni.

12.8. Individuata l’esatta portata dell’atto del 3.6.2024 si rilevano fondati i rilievi del Comune nella parte in cui escludono che tale atto fosse lesivo degli interessi della parte (e, come tale, anche impugnabile), trattandosi di una sospensione temporanea, conseguente, inoltre, alla richiesta della stessa IT. Del resto, esaminando l’effettivo svolgimento del procedimento si osserva come il Comune non abbia atteso le modifiche al programma per chiudere il procedimento (proprio perché la sospensione dello stesso non era – come spiegato – ancorata a questo presupposto), ma lo abbia definito in data 18.6.2024. Inoltre, nel verbale dell’incontro del 18.6.2024 si legge che per la pratica si sarebbe provveduto ad emettere provvedimento negativo e che le parti avevano ritenuto di valutare siti alternativi, che sarebbero stati oggetto di un confronto in data 2.7.2024. Il verbale conferma, quindi, la duplicità di oggetti dell’incontro, prevedendo la definizione del procedimento oggetto del presente giudizio e rinviando la questione relativa ai siti alternativi e, quindi, a siti diversi da quelli in oggetto. Questi due oggetti non possono essere, quindi, sovrapposti imputando una condotta inerte al Comune in ordine allo specifico procedimento. Inoltre, questo segmento temporale (a cui è connessa la sospensione del procedimento) era stato disposto proprio al fine di consentite ad IT di esporre soluzioni alternative che avrebbero potuto, evidentemente, risolvere la problematica. Ma l’esito negativo di tale tentativo non incide sul procedimento e non comporta la formazione del silenzio-assenso sull’istanza atteso che questo periodo di sospensione non costituisce un’ipotesi di sospensione imposta dalla parte pubblica e estranea ai casi previsti dall’art. 44 del D.Lgs. n. 259/2003 ma, al contrario, un’ipotesi di sospensione conseguente ad un’istanza dello stesso titolare dell’interesse legittimo pretensivo. Ipotesi pienamente legittima, ben potendo la parte richiedere – prima dell’adozione del provvedimento – un confronto procedimentale con l’Amministrazione per addivenire ad una soluzione (e, in particolare, come espressamente evidenziato da IT per evitare un provvedimento sfavorevole), dovendosi, tuttavia, ancorare a tale richiesta – come, correttamente, fatto dal Comune – una temporanea sospensione dei termini per procedimento. Diversamente opinando, l’accoglimento della richiesta del privato si ripercuoterebbe sull’azione amministrativa, comportando una stigmatizzazione della tempistica procedimentale che è, però, dipesa dal privato stesso ed è stata funzionale a consentire allo stesso una possibile soluzione della problematica emersa con i motivi ostativi.

12.9. Declinando queste notazioni al caso di specie deve, quindi, “ scomputarsi ” dal termine del procedimento (rilevante per la formazione del silenzio-assenso) la sospensione derivante dalla richiesta della stessa IT e, quindi, il periodo intercorrente (quanto meno) dalla data del 3.6.2024 al 18.6.2024. In ragione di quanto esposto, l’azione amministrativa risulta rispettosa dei termini indicati dalla disposizione di cui all’art. 44 del D.Lgs. n. 259/2003, con conseguente esclusione della formazione del silenzio-assenso ed efficacia delle determinazioni successivamente assunte dal Comune.

13. Le considerazioni sin qui esposte rendono superfluo la disamina delle deduzioni contenute nel terzo e nel quarto motivo di ricorso in appello, relative anch’esse al tema della formazione del silenzio-assenso che il Collegio ha escluso alla luce dei superiori dirimenti rilievi.

14. Come spiegato al punto 9.1 della presente sentenza, non possono essere esaminate le censure non riproposte dalla parte appellata e originaria ricorrente e, di conseguenza, non hanno rilevanza le eccezioni e difese riproposte dal Comune in relazioni a motivi non riproposti.

15. Le questioni esaminate esauriscono, quindi, la disamina dei motivi oggetto del giudizio. Inoltre, sono stati toccati – in relazione all’oggetto del giudizio - tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

16. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, respinge il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, proposto da IT.

Condanna IT a rifondere al Comune di Capannori le spese di lite del doppio grado di giudizio che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER De EL, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

RE CO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RE CO	ER De EL

IL SEGRETARIO