Pubblicato il 18/03/2025

N. 02213/2025REG.PROV.COLL.

N. 04101/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4101 del 2022, proposto da-OMISSIS- in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianfranco Marchesi e Alessio Petretti, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessio Petretti in Roma, via degli Scipioni 268 A;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Segato in Roma, via Panama n. 68;
Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Transizione Ecologica già Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

SS s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ettore Bonaccorsi, Alessandra Mari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n.-OMISSIS-, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A. e dei Ministeri dello Sviluppo Economico, della Transizione Ecologica (già dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare) e dell'Economia e Finanze, nonché della SS s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2025 il cons. Stefano Filippini;

Uditi per le parti gli avvocati Gianfranco Marchesi, Andrea Segato e Alessandra Mari;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è rappresentato dal provvedimento, adottato in data 16.6.2014 dal GSE (avente protocollo n. GSE/P20140057978), con il quale è stato disposto il “rigetto dell’istanza di richiesta di ammissione alle tariffe incentivanti di cui al D.M. 5 maggio 2011”, comminando, inoltre, “l’esclusione, ai sensi e per gli effetti dell’art. 23 del D.Lgs. 28/2011, dalla concessione degli incentivi di propria competenza, per un periodo di 10 anni, a decorrere dalla data del presente provvedimento”.

2. In punto di fatto, dagli atti emerge che l’impresa di specie, con istanza in data 21-28.6.2012, ha chiesto al GSE, per il tramite della Società SS s.r.l. incaricata di presentare e istruire detta pratica, di essere ammesso alla tariffa incentivante prevista per gli impianti fotovoltaici ai sensi del D.M. 5.5.2011, Titoli II e III, con riferimento all’impianto di nuova costruzione denominato “-OMISSIS- capannone”, di potenza nominale pari a 143,52 kW, sito in Comune di Mornico al Serio (BG), in via -OMISSIS-, n. 23, entrato in funzione in data 14.6.2012 .

Con comunicazione del 5.7.2012, il GSE, dopo aver esaminato la domanda e la documentazione ad essa allegata, ha richiesto un’integrazione documentale volta ad ottenere copia della dichiarazione del Comune competente attestante la validità del titolo autorizzativo, ai sensi dell’art. 1, allegato 3-A, lett. c), D.M. 5.5.2011, nonché il certificato di garanzia decennale per difetti di fabbricazione dei moduli fotovoltaici impiegati.

SS s.r.l., per conto del Signor CE, ha, quindi, provveduto a inoltrare, in data 6.7.2012, copia della Comunicazione di Inizio Lavori ex art. 6 D.P.R. 6.6.2001, n. 380, presentata allo Sportello Unico dell’Edilizia del Comune di Mornico al Serio il 7.2.2012, Prot. n. 782, nonché la certificazione inerente alla richiesta garanzia decennale, riservandosi di produrre, la «Dichiarazione di Titolo idoneo alla Realizzazione dell’impianto fotovoltaico – Rif. D.M. 5 maggio 2011 – All 3 – A art. 1 lettera c», Prot. n. 782, previo rilascio della dichiarazione medesima da parte del suddetto Comune.

Successivamente, in data 28.8.2012, SS s.r.l. (tramite un proprio collaboratore, indicato nella persona dell’ing. Fabio Gandossi), ha trasmesso, sempre mediante il portale GSE a ciò predisposto, copia della dichiarazione comunale in questione, apparentemente rilasciata dal Comune di Mornico al Serio in data 22.2.2012, n. 782.

In data 19.9.2022 la stessa SS s.r.l. ha inviato al GSE, a rettifica del precedente inoltro, una diversa dichiarazione comunale, di analogo contenuto, ma avente protocollo n. 4856 e datata 19.9.2012.

Rilevando una ingiustificata presenza di due diverse dichiarazioni dal medesimo tenore, e in particolare una integrale difformità tra la dichiarazione versata in prima istanza (prot. n. 782 del 22 febbraio 2012) e quella poi trasmessa dal Comune di Mornico (prot. n. 4856 del 19 settembre 2012), il GSE rigettava l’istanza di ammissione al suddetto beneficio a causa della presentazione –almeno in prima battuta– di documenti poi rivelatisi non veritieri; di qui anche la irrogazione di una misura interdittiva di anni dieci con riguardo alla possibilità di essere ammessi a simili incentivi.

3. L’impresa proponeva ricorso al T.a.r., chiedendo l’annullamento del detto diniego (lamentando l’eccesso di potere, il travisamento dei fatti, la ricorrenza di un falso innocuo e il difetto di proporzionalità in ordine alla irrogata misura interdittiva decennale); si costituiva ad adiuvandum la SS s.r.l. .

4. Con la sentenza in epigrafe indicata il primo giudice (sul dirimente rilievo della previsione di cui all’art. 23, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011, secondo cui “…non hanno titolo a percepire gli incentivi … i soggetti … che … hanno fornito dati o documenti non veritieri” se non addirittura “dichiarazioni false o mendaci”) ha rigettato la richiesta di annullamento del provvedimento di diniego in questione, accogliendo il solo profilo inerente la durata della interdizione decennale, atteso che la disposizione di riferimento (l’art. 23, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011) è stata dichiarata incostituzionale proprio in relazione all’assenza di proporzionalità di tale sanzione accessoria (Corte cost., 10 marzo 2017, n. 51).

5. Avverso tale decisione l’impresa in intestazione ha proposto il presente giudizio di appello, affidandolo alle censure che possono riassumersi nei termini seguenti:

5.1. Errore in fatto, travisamento dei presupposti di fatto, mancata valutazione degli elementi e documenti acquisiti al giudizio, carenza e contraddittorietà della motivazione; in sostanza si lamenta che il titolo autorizzativo per la realizzazione dell’impianto fotovoltaico in oggetto (di cui alla comunicazione di inizio attività prot. n. 782 del 7.2.2012), risulterebbe valido ed efficace, così come dichiarato dal Comune di Mornico al Serio nella comunicazione del 19.9.2012 prot. 4856, essendo dimostrato che SS s.r.l. con comunicazione del 19.9.2012, prima di ricevere contestazioni da parte del GSE, aveva spontaneamente posto rimedio al precedente errato invio del 28.8.2012; la SS s.r.l. si era, quindi, assunta espressamente la responsabilità del disguido, precisando essere di responsabilità di un collaboratore esterno, del quale non può rispondere il titolare dell’impianto.

5.2. Dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 23, terzo comma, d. lgs. 28/2011; irrilevanza della violazione ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011; atteso che il diniego del GSE si fonda sulla norma già dichiarata in toto incostituzionale, e non anche sull’art. 42, terzo comma, né formalmente né sostanzialmente richiamato, il provvedimento impugnato deve essere annullato.

5.3. Violazione di legge con riferimento all’art. 23 e con riguardo all’art. 42, terzo comma, d.lgs. n. 28/2011; eccesso di potere e difetto di motivazione; violazione del principio di proporzionalità; la domanda non si baserebbe su un documento non veritiero, né su dichiarazioni false o mendaci; comunque, per "violazioni rilevanti" dovrebbero intendersi solo quelle che possano comportare un accesso indebito agli incentivi, il che nella specie non sarebbe avvenuto: anche secondo la giurisprudenza CEDU, dovrebbe essere data prevalenza a una verifica di tipo sostanziale in ordine all’effettivo possesso da parte dell’istante dei requisiti prescritti ex lege , a prescindere da eventuali vizi di forma riscontrati nella documentazione prodotta dal Soggetto Responsabile o dal Referente Tecnico (CGUE, 24.01.2008, causa C-532/06; CGUE, 19.05.2009, C538/07; CGUE, 14.04.1994, C-389/92); ricorrerebbe un evidente difetto di proporzionalità del provvedimento di diniego adottato in rapporto all’eventuale rilevanza e gravità della violazione contestata.

5.4. Mancata applicazione dell’istituto del cd. falso innocuo.

6. E’ intervenuta ad adiuvandum la SS s.r.l., ribadendo gli argomenti in merito alla estraneità dell’appellante alla vicenda che ha comportato il diniego degli incentivi, insistendo sulla tesi dell’errore involontario spontaneamente corretto.

7. Gli appellati Ministero e GSE si sono costituiti. Quest’ultimo, con memoria in data 24.1.2025, ha contrastato in maniera analitica il gravame, sottolineando come risulti pacifico in causa che l’attestazione comunale prot. 782 del 22 febbraio 2012, prodotta in un primo tempo al GSE, costituisca un atto falso, come del resto affermato dallo stesso Comune di Mornico al Serio in un esposto presentato alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bergamo; di conseguenza, il GSE, a fronte di ciò, era tenuto ad adottare il provvedimento di rigetto, a prescindere dalla successiva correzione e integrazione; mentre, la ridondanza della vicenda a carico dell’appellante è conseguenza del fatto che la società SS ha curato l’istruzione della pratica in nome e per conto del signor CE, soggetto responsabile dell’impianto fotovoltaico.

7.1. Con ulteriori memorie difensive e anche di replica le parti hanno insistito sulle rispettive prospettazioni.

8. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 25 febbraio 2025.

9. L’appello è infondato in considerazione dei profili di seguito esposti, dirimenti e assorbenti rispetto ad ogni ulteriore questione.

9.1. Giova premettere che l’atto di intervento spiegato, anche in sede di appello, da SS s.r.l. non ha il potere di ampliare il thema decidendum, che resta circoscritto ai motivi di appello tempestivamente proposti dall’impresa appellante.

10. Passando all’esame del merito dell’appello, occorre partire dal dato normativo.

Secondo il letterale tenore dell’art. 23, comma 3, del D. LGS. 3 marzo 2011, n. 28, “ Non hanno titolo a percepire gli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, da qualsiasi fonte normativa previsti, i soggetti per i quali le autorità e gli enti competenti abbiano accertato che, in relazione alla richiesta di qualifica degli impianti o di erogazione degli incentivi, hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero hanno reso dichiarazioni false o mendaci. ”.

11. Nella specie risulta univocamente accertato che il documento trasmesso al GSE in data 28 agosto 2012, da parte di un collaboratore di SS s.r.l. (società che si è occupata, per conto della ditta CE, di presentare e istruire la pratica relativa all’incentivazione dell’impianto di specie da parte del GSE), in risposta a specifica istanza di integrazione documentale che il Gestore aveva formulato il 5 luglio 2012, si sia rivelato falso o comunque contenente dichiarazioni non veritiere; in particolare (cfr. denuncia alla Procura della Repubblica di Bergamo fatta in data 20.9.2012 dal dirigente del Settore tecnico del Comune di Mornico al Serio), l’attestazione comunale trasmessa il 28 agosto 2012 contiene dati errati quanto: - al numero di protocollo attribuito alla stessa (n. 782), numero che in realtà si riferisce ad un atto “in entrata” e non “in uscita” (in particolare, rappresentato dalla “Comunicazione di lavori di manutenzione ordinaria” trasmessa al Comune dal CE in data 7 febbraio 2012); - al contenuto, in quanto nell’attestazione comunale si attribuisce a quest’ultima comunicazione un numero di protocollo (359) errato e inconferente (riguardante un atto di autorizzazione di un dipendente comunale alla trasferta); - alla sottoscrizione, disconosciuta da parte del funzionario a cui è attribuita.

11.1. Le circostanze relative alla formazione del documento falso e le ragioni per le quali lo stesso sia stato trasmesso da SS al GSE (in risposta alla richiesta di integrazione documentale del 5.7.2012), non risultano affatto chiarite; l’appellante si è limitato a sostenere che la falsificazione del documento non è a lui attribuibile, mentre la società intervenuta ha cercato di spiegare l’invio attribuendolo ad un errore causato dalla “fretta” di provvedere, senza però illustrare adeguatamente quali fossero le ragioni di siffatta urgenza né, soprattutto, le circostanze nella quali l’atto falso sia stato formato o è pervenuto in suo possesso (o in quello del suo incaricato).

11.2. In sostanza, non vi è dubbio che nella specie, in relazione alla pratica di incentivazione in questione, siano stati trasmessi al GSE “… dati o documenti non veritieri, ovvero (…) dichiarazioni false o mendaci ” che, ai sensi del richiamato art. 23, comma 3, del D.Lgs. n. 28 del 2011, comportano la preclusione rispetto all’accesso agli incentivi (“ Non hanno titolo a percepire gli incentivi…”).

11.3. Secondo consolidata giurisprudenza di questo Istituto, nelle procedure volte al riconoscimento delle tariffe incentivanti, assume particolare rilievo il principio di autoresponsabilità nella produzione di dichiarazioni e di documenti, al di là dell'elemento soggettivo sottostante (e quindi dell'eventuale buona fede del dichiarante), insieme a quello della non configurabilità del c.d. falso innocuo, con conseguente emersione, per ciò solo, di un'ipotesi di violazione rilevante, ostativa all'erogazione degli incentivi (Cons. Stato sez. IV n. 594 del 2021; n. 8442 del 2019; n. 3014 del 2016).

11.3.1. Secondo tale logica ermeneutica, non può assumere rilevanza il fatto che SS, in data 19.9.2012, abbia effettivamente trasmesso, la “vera” dichiarazione comunale che il GSE attendeva (l’attestazione, datata 19.9.2012 del Comune di Mornico al Serio, prot. 4856, secondo cui la dichiarazione di inizio lavori del 7.2.2012, prot. 782, costituiva titolo idoneo per realizzare l’impianto fotovoltaico di causa), con l’espressa indicazione secondo cui il nuovo invio “annulla e sostituisce” il documento già caricato sul portale GSE. Infatti, anche a voler credere alla assoluta spontaneità di tale forma di “ravvedimento operoso” di SS (circostanza sulla quale il Collegio nutre comunque qualche dubbio, risultando in atti che in data 17.9.2012 il GSE aveva già chiesto al Comune di Mornico al Serio di confermare la validità della dichiarazione ricevuta in data 28.8.2012), resta il dato secondo cui la norma in questione non considera il profilo dell’elemento soggettivo del soggetto che fornisce documentazione falsa o inattendibile, ma sanziona con la preclusione agli incentivi il fatto oggettivo in sé. Fermo restando, comunque, che nella specie, come detto, sono pure rimaste inspiegate le ragioni per le quali sia stato formato l’atto falso in questione (peraltro contenente elementi di fatto che dimostrano il possesso di documentazione propria della parte interessata, quale la segnalazione di inizio lavori e il relativo numero di protocollo), chi ne sia l’autore e con quali modalità l’atto sia venuto in possesso della SS; evenienze, queste, di ardua conciliabilità rispetto alla prospettazione, fortemente insistita da parte di appellante e società intervenuta, di una perfetta buona fede degli stessi.

11.4. Né può dubitarsi del fatto che la documentazione di specie attenesse ad un elemento “rilevante” al fine della ammissione agli incentivi, atteso che la regolarità del titolo edilizio costituisce uno dei presupposti necessari per la regolarità dell’impianto, espressamente richiesto dal D.M. 5.5.2011 (Allegato 3-A lett. c) del Decreto).

11.5. Neppure colgono nel segno gli argomenti incentrati sugli effetti derivanti dalla citata sentenza della Corte Costituzionale, la n. 51 del 2017, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 23, comma 3, e 43, comma 1, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28.

Invero, in primo luogo non può dubitarsi del fatto che la censura del giudice delle leggi rispetto al citato art. 23 comma 3 sia caduta solo in relazione alla previsione della condizione interdittiva (decennale) rispetto alla percezione degli incentivi; invero, nel corpo della motivazione di detta sentenza si spiega chiaramente che la censura di incostituzionalità di lega al fatto che trattasi di “ misura eccentrica rispetto al perimetro dell’intervento disegnato dalla legge di delega che, in tema di infrazioni, ha previsto unicamente l’esercizio del potere di irrogare sanzioni penali o amministrative, limitando queste ultime solo a quelle di tipo pecuniario. Per di più, tale misura interdittiva – incidendo sull’esercizio della libertà di iniziativa economica privata imprenditoriale (in un settore di attività particolarmente legato al sostegno di incentivi), nei confronti di un’ampia platea di soggetti e per un periodo di tempo particolarmente rilevante, in termini di rigido automatismo e di non graduabilità in rapporto al pur variabile contenuto lesivo delle violazioni cui la misura stessa consegue – contraddice manifestamente i principi di proporzionalità ed adeguatezza ai quali il legislatore delegante voleva, viceversa, conformata la risposta alle infrazioni alle disposizioni dei decreti attuativi commesse dagli operatori del settore.

5.3.– La rilevata violazione dell’art. 76 Cost. comporta l’illegittimità costituzionale, per tal profilo, dei denunciati artt. 43, comma 1, e 23, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011 ”.

Evidente, quindi, è il fatto che la censura del giudice delle leggi abbia colpito la norma in questione solamente “ per tal profilo ”, quello appunto della misura interdittiva.

11.6. Neppure può sostenersi che il potere esercitato dal GSE si sia fondato esclusivamente sull’art. 23 predetto, atteso che il provvedimento impugnato, in parte motiva, espressamente richiama la previsione di cui all’art. 42, comma 3, del D.Lgs. n. 28 del 2011 (secondo cui, in presenza di violazioni rilevanti, il GSE “dispone il rigetto dell'istanza” di incentivazione), con locuzione che ben esplicita la doverosità del provvedimento del Gestore.

Doverosità che, ferme le considerazioni sopra esposte in tema di (non completa dimostrazione della) buona fede delle parti private, rende comunque recessivi gli argomenti in tema di pretesa sproporzione tra violazione rilevante ed esclusione dagli incentivi.

12. In definitiva, l’appello va integralmente rigettato, risultando le considerazioni predette come assorbenti rispetto ad ogni deduzione, anche non espressamente considerata.

13. Ricorrono, tuttavia, attese le peculiarità del caso, giustificati motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.