Pubblicato il 07/03/2025

N. 01905/2025REG.PROV.COLL.

N. 05167/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5167 del 2024, proposto da
AG - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Azienda Agricola Strumia Giuseppe e Gianfranco, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Anna Barbero, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, corso Galileo Ferraris, n. 120;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 39/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Agricola Strumia Giuseppe e Gianfranco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udita l’avvocato dello Stato Raffaella Ferrando;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - L’azienda agricola appellata ha impugnato avanti il Tar per il Piemonte la cartella di pagamento, avente a oggetto il “prelievo latte sulle consegne” per il periodo 2004/2005.

2 - Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso ritenendo fondata l’eccezione di prescrizione e valorizzando la mancata ottemperanza all’ordine istruttorio rivolto all’amministrazione.

3 – Avverso tale pronuncia ha proposto appello AG, deducendo che il Tar avrebbe errato per non aver rilevato l’inammissibilità del ricorso, in quanto con esso vengono proposte questioni suscettibili di essere fatte valere soltanto nei confronti dell’atto precedente o presupposto (c.d. atto a monte), di cui quello impugnato (c.d. atto a valle) costituisce mera esecuzione.

L’appellante valorizza anche la sussistenza di un giudicato favorevole all’Amministrazione, formatosi a seguito del giudizio proposto avverso i cd. atti a monte (la imputazione di prelievo).

4 - L’appellante afferma che, contrariamente a quanto accertato dal Tar, non sarebbe maturata la prescrizione del debito, come da prova documentale che versa in atti.

In particolare, AG sottolinea che l’azienda ricorrente, dopo le rituali comunicazioni di fine campagna, ha puntualmente provveduto a ricorrere all’Autorità Giudiziaria, la quale ha emesso i seguenti provvedimenti:

- sentenza n. 8378/11 depositata il 2 novembre 2011, con la quale il Tar Lazio ha respinto il ricorso proposto dal produttore avverso il prelievo supplementare per la campagna lattiera 2004/05. Il provvedimento non è stato impugnato dal produttore e pertanto è passato in giudicato;

- sentenza n. 9245/17, depositata il 7 agosto 2017, con la quale il Tar Lazio ha respinto il ricorso proposto dal produttore avverso il provvedimento contenuto nella comunicazione del Commissario Straordinario del 12.04.10, avente ad oggetto l’accoglimento della domanda di rateizzazione, in relazione al prelievo supplementare per la campagna lattiera 2004/05. Il provvedimento non è stato impugnato dal produttore e pertanto è passato in giudicato;

- prima dell’intimazione in questa sede impugnata, è stata ritualmente notificata al produttore l’intimazione ex art. 8 quinquies comma 1 L. 33/09 n. AGEA.AGA.2009.33229 del 19 giugno 2009, notificata il 21 luglio 2009 relativa, tra le altre, alla campagna 2004/05, alla quale è seguita in data 25 febbraio 2010, da parte del produttore, la richiesta di rateizzazione e la sottoscrizione del contratto di rateizzazione con rinuncia espressa ad ogni azione giudiziaria, successivamente l’invio da parte di AG di copia conforme del predetto contratto controfirmato, nonché la comunicazione da parte di AG del provvedimento di accertamento del mancato pagamento delle rate scadute e, in data 16 gennaio 2015, la comunicazione da parte di AG della decadenza dal beneficio della rateizzazione.

4.1 – L’appellante chiede l’ammissione in appello della documentazione comprovante le circostanze innanzi allegate, prospettando che l’art. 104 c.p.a. consente l’ingresso nel grado di appello anche di documenti che non siano nuovi in senso stretto (perché materialmente sopravvenuti), e anche al di là del caso in cui la parte dimostri di non aver potuto produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile. Per l’appellante si verserebbe nell’ipotesi di documenti “ indispensabili ai fini della decisione della causa ”.

L’appellante prospetta che alcuni dei documenti allegati all’appello non sarebbero neppure documenti in senso stretto, ma provvedimenti giurisdizionali, per i quali sarebbe discutibile se possa operare nei loro confronti il divieto di cui all’art. 104 c.p.a.

5 – L’appello va accolto.

Nella narrazione in fatto di cui al ricorso di primo la stessa ricorrente riferisce della sussistenza di pregresse vicende relative alla sussistenza del debito (“ l’AG ha individuato i debiti relativi alle imputazioni di prelievo supplementare ritenute esigibili, che ha proceduto ad iscrivere nel “Registro nazionale dei debiti” istituito a norma dell’art. 8-ter ”) e, poi, nell’articolazione dei motivi di ricorso precisa, tra l’altro, che “ l’esponente non abbia al momento una statuizione di annullamento dei provvedimenti impositivi del prelievo ”.

Risulta pertanto dirimente ai fini del presente giudizio il fatto – da ritenersi fisiologico nella dinamica della fattispecie relativa al credito per cui è causa, oltre che sostanzialmente confermato dalla stessa ricorrente - che l’atto impugnato nel presente giudizio è un mero atto propedeutico alla riscossione, che è stato preceduto dagli atti di accertamento del credito.

Infatti, siccome oggetto dell’impugnazione è un atto riferito a pregresse debenze già accertate, vale a dire non già un autonomo atto impositivo, questo è impugnabile unicamente per vizi propri ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 febbraio 2024, n. 1316); ne deriva l’impossibilità di dedurre censure che avrebbero dovuto essere rivolte all’originario atto di accertamento del credito.

5.1 - Anche in riferimento all’eccezione di prescrizione – sulla quale si basa la sentenza di accoglimento dal Tar - deve essere ribadito che, nel caso di impugnazione di un atto, che fa seguito ad una pluralità di atti prodromici divenuti definitivi e che non integra un nuovo ed autonomo atto impositivo, questo è sindacabile in giudizio soltanto per vizi propri e non per vizi attinenti agli atti precedenti, che dovevano essere fatti valere con la loro impugnazione. In senso analogo, con specifico riguardo all’eccezione di prescrizione, la giurisprudenza tributaria si è espressa nel senso che “ qualsiasi eccezione relativa a un atto impositivo divenuto definitivo, come quella di prescrizione del credito fiscale maturato precedentemente alla notifica di tale atto, è assolutamente preclusa, secondo il fermo principio della non impugnabilità se non per vizi propri di un atto successivo ad altro divenuto definitivo perché rimasto incontestato” (Corte Cass. n. 37259/2021). Ne deriva che ogni questione afferente all’eventuale prescrizione del credito vantato da AGEA, verificatasi antecedentemente all’emissione dell’ultimo atto che ha preceduto quello impugnato nel presente giudizio, avrebbe dovuto essere fatta valere dal ricorrente, al più tardi, in sede di impugnazione di tale ultimo atto.

6 - Oltre alle considerazioni svolte innanzi, potenzialmente dirimenti, l’appellante ha provato come la dedotta prescrizione del debito sia destituita di ogni fondamento.

Al riguardo, giova ricordare che, in base alla giurisprudenza della Sezione ( cfr . Cons. St. 20 dicembre 2023 n. 11049), seppure non sia possibile supplire in appello ad una ingiustificata carenza probatoria di primo grado della parte, nel caso in esame risulta determinante il fatto che la documentazione prodotta nel presente giudizio è rappresentata dalle sentenze rese nei confronti della parte appellata che escludono, con efficacia di giudicato, l’intervenuta estinzione del debito (in argomento vedasi ampiamente Cons. St. 742/2025 alla quale si rimanda).

6.1 – Nello specifico, è emerso che, con la sentenza n. 8378/11 depositata il 2 novembre 2011, il Tar Lazio ha respinto il ricorso proposto avverso il prelievo supplementare per la campagna lattiera 2004/05; mentre, con la sentenza n. 9245/17, depositata il 7 agosto 2017, il Tar Lazio ha respinto il ricorso avverso il provvedimento avente ad oggetto l’accoglimento della domanda di rateizzazione, in relazione al prelievo supplementare per la campagna lattiera 2004/05.

Vi sono pertanto due sentenze passate in giudicato, l’ultima delle quali del 2017, che escludono l’intervenuta prescrizione del debito.

Al riguardo, sull’applicazione del termine di prescrizione decennale vedasi Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 64 e 7505 del 2024, da intendersi qui richiamata ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d, c.p.a.

In riferimento all’idoneità dei giudizi aventi ad oggetto la pretesa sostanziale ad interrompere il corso della prescrizione va ricordato che il termine di prescrizione ex art. 2946 c.c., a prescindere dall’esito di tali giudizi, ha ricominciato a decorrere ex novo solo dalla definizione degli stessi, per cui, rispetto all’impugnato atto non può ritenersi decorso il termine di prescrizione ordinario decennale.

7 – L’accoglimento dell’appello di AG implica la necessità di esaminare i motivi del ricorso di primo grado ritualmente riproposto dall’originaria parte ricorrente.

7.1 – Con il primo motivo l’azienda agricola deduce che l’AG ha iscritto a ruolo ed affidato all’Agenzia della riscossione gli importi di prelievo supplementare (asseritamente) senza tenere conto che le imputazioni di prelievo supplementare per tutti i periodi intimati sono frutto di operazioni di compensazione effettuate dall’AG in violazione del sovraordinato diritto unionale, come già riconosciuto dalla Corte di Giustizia U.E. con le due sentenze 27.6.2019 (in causa C-348-18) e 11.9.2019 (in causa C-46/18), oltre che dalla successiva giurisprudenza nazionale che ha recepito i principi espressi dal Giudice U.E.

7.2 – La censura è infondata.

Come già rilevato, siccome oggetto dell’impugnazione è un atto riferito a pregresse debenze già accertate, vale a dire non già un autonomo atto impositivo, questo è impugnabile unicamente per vizi propri ( cfr. Cons. St. 1316/2024); ne deriva l’impossibilità di dedurre nuove censure che avrebbero dovuto essere rivolte all’originario atto di accertamento del credito.

7.3 - La violazione del diritto eurounionale, al pari della violazione di legge domestica (e addirittura al pari del caso del provvedimento c.d. incostituzionale), si risolve “solamente” in un motivo di annullabilità dell’atto, non di sua nullità. Con l’assorbente conseguenza che, se il provvedimento (che per primo è inficiato dal vizio) non è tempestivamente impugnato, il vizio non è più contestabile oltre termine, né è contestabile impugnando formalmente atti a valle rispetto a quelli nei confronti del quale si sarebbe potuto (e quindi dovuto) già far valere il vizio (proprio in riferimento ad un caso similare cfr. Cons. St. n. 5041 del 2021: “ ad essere dichiarata comunitariamente incompatibile con le sentenze rese dalla Corte di Giustizia UE (nelle cause C 46 e 348/2018) non è la norma attributiva del potere conferito allo Stato di applicare il prelievo supplementare, ma una delle disposizioni nazionali disciplinanti le modalità di esercizio di tale potere (più in particolare il calcolo del prelievo). Ebbene, alla stregua della consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (si vedano, tra le altre, sez. V, n. 3072/2009 e sez. VI n. 1983/2011), anche la contrarietà del provvedimento amministrativo al diritto dell'Unione, sia essa "diretta" (laddove il contenuto del provvedimento contrasti in sé con tale diritto), sia essa "indiretta" come nella presente fattispecie (in cui il provvedimento è conforme alla norma nazionale, ma questa è incompatibile con il diritto dell'Unione), si risolve in un normale vizio di violazione di legge che determina la semplice annullabilità del provvedimento amministrativo, da far valere entro il termine di decadenza con una ordinaria azione di annullamento. Sotto tutti i profili considerati, pertanto, non si può che registrare la definitiva decadenza della parte dalla possibilità di far valere i motivi di doglianza qui azionati ”; cfr. anche Cons. St. n. 6335 del 2022: “ la natura autoritativa di un provvedimento amministrativo non viene meno se la disposizione attributiva del potere è poi dichiarata incostituzionale … o si manifesta in contrasto col diritto europeo (Cons. St. 2580/22; 2194/22; 1920/22), a maggior ragione quando – come nella specie – il contrasto col diritto UE non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere; tali considerazioni rilevano sia quando la cartella di pagamento non sia stata a suo tempo impugnata (Cons. St., III, n. 3910/22) sia, a maggior ragione, quando essa sia stata impugnata e si sia formato un giudicato …”).

In definitiva, per la giurisprudenza, la violazione del diritto europeo implica un vizio d’illegittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante e da ciò discende un duplice ordine di conseguenze: sul piano processuale, l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto europeo davanti al giudice amministrativo entro il termine di decadenza di sessanta giorni, pena l’inoppugnabilità del provvedimento stesso; sul piano sostanziale, l’obbligo per l’amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, fatto salvo l’esercizio del potere di autotutela (in senso conforme cfr . Cons. St., VI, n. 8 del 2024; Cons. St., VI, n. 11168 del 2023).

7.4 – Fermo il dato oggettivo per cui nel caso di specie non è mai stata formulata alcuna domanda di intervento in autotutela in ragione delle sopravvenute pronunce della Corte di Giustizia, esulando pertanto dal perimetro del presente giudizio ogni disquisizione sul dovere di provvedere su un’ipotetica istanza di autotutela, va in ogni caso precisato che il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini ragionevoli di ricorso in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, risulta connesso al primario principio di certezza del diritto e da ciò deriva che, tendenzialmente, il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo ( cfr . Corte Giust. sentenza HN & EI del 13 gennaio 2004). Nello stesso senso, la giurisprudenza europea ha ulteriormente evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea ( cfr . le sentenze della Corte di Giustizia Randstad del 21 dicembre 2021 e AN La OC del 7 luglio 2022, che nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di Giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori).

8 – Con un diverso ordine di censure, l’azienda agricola lamenta che l’AG ha iscritto a ruolo il debito dell’azienda ricorrente ed ha richiesto l’emissione della cartella di pagamento nei suoi confronti senza tenere conto delle ingenti somme recuperate mediante la trattenuta degli aiuti agricoli. Negli atti di riscossione non risulterebbero infatti detratte le somme trattenute dall’ammontare del prelievo intimato in linea capitale, con conseguente erroneità del calcolo anche degli interessi imputati.

8.1 – La censura è inammissibile, dal momento che la dedotta mancata detrazione delle somme asseritamente già trattenute, oltre che genericamente allegata, non incide sulla legittimità del credito portato dall’atto impugnato, ben potendosi procedere anche in un secondo tempo a conguagliare la posizione dell’appellante, ove ne ricorrano i relativi presupposti.

9 – L’azienda agricola deduce inoltre la violazione dell’art. 25 del d.p.r. 29.9.1973 n. 602, prospettando l’intervenuta decadenza del preteso diritto di AG di attivare la procedura di riscossione coattiva.

9.1 – La censura è infondata.

E’ sufficiente ricordare che i termini di decadenza previsti dall’art. 25 del d.P.R. 602/1973, si applicano solo alle imposte dirette e all’IVA (imposte liquidate ai sensi dell'art. 36-bis del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, secondo la sentenza della Corte Cost. del 7-15 luglio 2005, n. 280, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 25 in parte qua).

In altri termini, risulta dirimente il dato per cui il credito per cui si procede non ha carattere tributario, anche se utilizza gli stessi strumenti di riscossione coattiva delle obbligazioni tributarie, per cui è sottoposto alla disciplina sostanziale dei crediti ordinari ( cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 15 novembre 2023, n. 9772).

10 – L’originaria ricorrente deduce infine la violazione di legge in relazione all’art. 7 della legge 27.7.2000 n. 212, agli artt. 1 e 3 della legge 7.8.1990 n. 241, agli artt. 24 e 97 della Costituzione. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, travisamento dei presupposti, illogicità, erroneità ed ingiustizia manifesta.

Secondo l’appellante, l’atto impugnato si profila illegittimo, poiché rende il computo degli interessi criptico, non comprensibile e ricostruibile.

10.1 – La censura è infondata.

Si rileva in via preliminare che le doglianze si presentano del tutto generiche e si scontrano con l’evidenza rappresentata dalla cartella impugnata, la quale risulta completa e conforme al modello legale.

In particolare, si può osservare che la cartella di pagamento di che trattasi reca un analitico dettaglio delle somme dovute, ivi compresa una tabella che indica i tassi di interesse applicati con il relativo periodo di decorrenza. La diversa prospettazione circa il computo degli interessi proposta dall’appellante resta una mera ipotesi, non essendosi al riguardo allegato alcun elemento atto a comprovarne la maggiore attendibilità rispetto al computo effettuato dall’amministrazione.

11 – Per le ragioni esposte, l’appello principale deve essere accolto; vanno invece rigettati i motivi di primo grado riproposti dall’appellata; per l’effetto, va rigettato integralmente il ricorso di primo grado.

Le spese di lite del doppio grado di giudizio, ad una valutazione complessiva della controversia, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’appello di AG, respinge i motivi di primo grado riproposti da parte appellata e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO