Pubblicato il 24/03/2025

N. 02399/2025REG.PROV.COLL.

N. 07115/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7115 del 2024, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesta Siracusa e Luca Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo di Caserta, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Prima, n. 5022/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con la sentenza appellata n. 5022 del 17 settembre 2024, il T.A.R. per la Campania ha respinto il ricorso proposto ex art. 116 c.p.a. dalla società -OMISSIS- avverso il provvedimento della Prefettura di Caserta prot. n. -OMISSIS-del 12 aprile 2024, confermato con nota prot. n. 52545 del 16 aprile 2024, recante il parziale diniego dell’istanza di accesso presentata dalla stessa in data 29 marzo 2024, nella parte in cui è stata consentita solo la presa visione e non anche l’estrazione in copia degli atti richiesti.

Ha in particolare rilevato il T.A.R. che “ la Prefettura ha proceduto ragionevolmente a modulare il relativo diritto per contemperare le esigenze di difesa della ricorrente con quella di riservatezza di elementi investigativi, peraltro, riferiti anche a soggetti terzi. Quanto sopra, in applicazione degli artt. 24, comma 2, L. n. 241/1990, e dell’art. 3, comma 1, lett. c), del Decreto del Ministero dell’Interno del 16 marzo 2022. Quest’ultimo dispone la sottrazione dall’accesso dei documenti istruttori inerenti ai procedimenti relativi al rilascio della documentazione antimafia, con la chiara finalità di garantire la riservatezza degli atti e dell’attività istruttoria per l’intera durata dell’iter procedimentale ”.

Ha quindi concluso il T.A.R. che “ se è vero che il diritto di ogni persona ad accedere al fascicolo che la riguarda assurge ad interesse strumentale per l’esercizio della difesa nel procedimento e nel processo, tale diritto, tuttavia, non può compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa in fase endo-procedimentale nella quale non è percepibile l’effettiva utilità che apporterebbe all’interessato la disponibilità materiale della documentazione istruttoria ”.

Prima di esaminare le censure rivolte dalla società appellante alla sentenza suindicata, deve rilevarsi che, come si evince dall’esposizione in fatto contenuta nell’atto di appello, la società ricorrente, interdetta mediante provvedimento prefettizio del 19 dicembre 2017, è stata successivamente ammessa, con decreto del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere – Sezione delle Misure di Prevenzione del 13 febbraio 2020, al controllo giudiziario ex art. 34- bis , comma 6, d.lvo n. 159/2011, positivamente concluso come da decreto del medesimo organo giudiziario del 22 febbraio 2023.

La società, con istanza del 13 gennaio 2023, ha quindi chiesto di essere (re)iscritta nella cd. white list relativamente ai settori “ estrazione, fornitura e trasporto di terra e materiali inerti ”, “ confezionamento, fornitura e trasporto di calcestruzzo e di bitume ”, “ noli a freddo di macchinari ” e “ noli a caldo ”.

Con nota prot. n. -OMISSIS-del 21 marzo 2024, la Prefettura di Caserta ha comunicato le ragioni ostative all’iscrizione della società nella cd. white list.

Con la nota prot. n. -OMISSIS- del 29 marzo 2024, la società ha riscontrato detta comunicazione, formulando le sue osservazioni e proponendo istanza di accesso agli atti richiamati nella citata comunicazione.

Quindi, con le note impugnate ed innanzi indicate, la Prefettura di Caserta ha individuato i documenti ostensibili nella sola forma della visione e con esclusione dell’estrazione di copia degli stessi, differendo la completa disclosure alla conclusione del procedimento.

Mediante le censure formulate al fine di ottenere la riforma della sentenza suindicata, l’originaria ricorrente deduce, in sintesi, che: 1) nessuna concreta indicazione in ordine alle presunte ragioni di segretezza correlate all’indagine penale è ravvisabile nei provvedimenti impugnati, con la conseguente illegittimità degli stessi in quanto carenti di una motivazione espressa e rafforzata in ordine alla prevalenza del segreto istruttorio rispetto al diritto di difesa dell’istante; 2) la mera qualificazione di “ atti di indagine ” non sarebbe comunque sufficiente per escludere integralmente l’accesso agli atti, pretermettendo il necessario bilanciamento di interessi da parte dell’Amministrazione; 3) come eccepito in primo grado, il diniego opposto dall’Amministrazione è sprovvisto di qualsivoglia motivazione in ordine al concreto pregiudizio per l’interesse pubblico connesso alla divulgazione di informazioni contenute negli atti richiesti; 4) l’eccezione al generale accesso documentale deve essere intrepretata restrittivamente, dovendo la mancata ostensione (comprensiva di presa visione ed estrazione in copia) essere motivata con riferimento alle concrete ragioni che impediscono la divulgazione del documento ed occorrendo una valutazione di prevalenza, in concreto, delle esigenze attinenti alla sicurezza pubblica; 5) il T.A.R. non ha rilevato la contraddizione nell’operato della Prefettura di Caserta, la quale ha offerto in visione parte della documentazione citata senza consentire l’estrazione di copia della stessa; 6) la mera presa visione della copiosa documentazione in parola impedisce all’appellante di poter adeguatamente approfondire i contenuti della stessa e pertanto di poter utilizzare detti documenti a difesa della propria posizione giuridica sia in sede procedimentale sia in una eventuale fase processuale; 7) alcuni dei documenti richiesti non sono stati nemmeno offerti in visione, come il provvedimento di sequestro preventivo finalizzato alla confisca emesso in data 16 febbraio 2023 ai danni dei fratelli -OMISSIS-dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, citato anche nella comunicazione di avvio del procedimento, e l’informativa antimafia emessa dall’UTG di Benevento in data 3 agosto 2023 ai danni della società -OMISSIS-; 8) è illegittima la decisione di “ differire l’ostensione completa della documentazione richiesta all’esito del procedimento istruttorio e dell’emanazione del provvedimento finale ”, in quanto l’acquisizione della documentazione richiesta è necessaria per predisporre un’adeguata difesa dell’appellante in ambito procedimentale; 9) è stato violato anche l’art. 41 della Carta di Nizza, rubricato “ Diritto ad una buona amministrazione ”; 10) gli atti impugnati si scontrano con la scelta del legislatore di implementare le garanzie di partecipazione al procedimento antimafia, sia attraverso la previsione delle misure di self cleaning che dell’istituto della prevenzione collaborativa, rafforzando l’esigenza di una proficua collaborazione tra privato e Prefettura, ai sensi dell’art. 1, comma 2- bis , l. n. 241/1990.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere all’appello, il Ministero dell’Interno e la Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Caserta.

Ciò premesso, va evidenziato che il ricorso sottopone all’attenzione del giudicante due temi, relativo il primo alle modalità di esercizio del diritto di accesso alla documentazione richiamata nella comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di iscrizione nella cd. white list inviata alla ricorrente dalla Prefettura di Caserta, ai sensi dell’art. 92- bis d.lvo n. 159/2011, con nota prot. n. -OMISSIS-del 21 marzo 2024, limitate dall’Amministrazione, con le note impugnate, alla visione della medesima documentazione (con espressa esclusione, quindi, della facoltà di estrazione di copia della stessa), il secondo al perimetro oggettivo dell’accesso, da cui l’Amministrazione ha tenuto fuori il provvedimento di sequestro preventivo finalizzato alla confisca emesso in data 16 febbraio 2023 ai danni dei fratelli -OMISSIS-dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere e l’informativa antimafia emessa dall’UTG di Benevento in data 3 agosto 2023 ai danni della società -OMISSIS-.

Iniziando dal primo, deve osservarsi che la motivazione data dall’Amministrazione della suddetta limitazione “modale” è evincibile dalla nota prefettizia prot. n. -OMISSIS-del 12 aprile 2024, nel senso che “ la prescritta modulazione del diritto di accesso si rende necessaria al fine di garantire un equo contemperamento tra le esigenze difensive di parte, allo stesso sottese, e la tutela della riservatezza dei documenti di cui si richiede l’ostensione, ai sensi dell’art 24 L. 241/90 e dell’art. 3 del Decreto del Ministero dell’Interno del 16 marzo 2022 ”.

Va inoltre chiarito che, con la successiva nota prot. n. 52545 del 16 aprile 2024, alla suddetta limitazione è stato posto un termine ad quem , essendo stata evidenziata l’” opportunità di differire l’ostensione completa della documentazione richiesta, all’esito del procedimento istruttorio e dell’emanazione del provvedimento finale ”.

Ebbene, ritiene il Collegio che la disposta limitazione delle modalità di esercizio del diritto di accesso, anche alla luce del termine finale ad essa apposto dall’Amministrazione, sia immune dai vizi lamentati dalla parte appellante.

Deve in primo luogo osservarsi che non sono pertinenti le deduzioni intese a lamentare che nessuna motivata esigenza di segretezza è stata opposta dall’Amministrazione, con il conseguente deficit motivazionale degli atti impugnati: deve invero osservarsi che la ragione della suddetta limitazione non è correlata all’intento dell’Amministrazione di precludere alla società ricorrente la conoscenza dei documenti richiesti (il quale, come evidenziato dalla parte appellante, è smentito dall’assenso da quella dato alla visione degli stessi), ma a quello di contemperare l’esigenza difensiva di cui la stessa è stata riconosciuta portatrice e gli interessi pubblici che da una divulgazione illimitata di quei documenti sarebbero pregiudicati.

Allo stesso modo, non può ritenersi che le note impugnate siano silenti sul piano del bilanciamento dell’esigenza ostensiva con l’interesse alla riservatezza, dal momento che, come si è visto, la contestata limitazione trova espresso fondamento proprio nell’assunto dell’Amministrazione che essa realizzi l’” equo contemperamento ” tra le suddette istanze contrapposte.

La suddetta formula di “compromesso”, del resto, ed a prescindere dall’assenza di espresse deduzioni sul punto della ricorrente, si presenta affatto irragionevole, anche in considerazione delle concrete caratteristiche che presenta la fattispecie in esame.

In primo luogo, e da un punto di vista motivazionale, deve osservarsi che gli oneri giustificativi dell’Amministrazione non possono che dirsi attenuati quando essa abbia solo limitato le modalità di accesso e fatto ricorso per quanto attiene all’esercizio di un accesso “pieno” (comprensivo, cioè, dell’estrazione di copia) al potere di differimento, che lo stesso legislatore configura come alternativo rispetto a quello di diniego (cfr. art. 24, comma 4, l. n. 241/1990: “ l’accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento ”): in tale ipotesi, infatti, il sacrificio imposto all’interesse ostensivo dell’interessato ha carattere limitato, in quanto gli è consentito di avere immediato accesso ai documenti richiesti, sebbene nella sola forma della presa visione, con la prevista piena espansione delle sue facoltà ostensive una volta che il procedimento sarà definito (e quindi, presumibilmente, in tempi ragionevolmente brevi).

Da questo punto di vista, il richiamo dei principi giurisprudenziali, affermati in ipotesi in cui l’Amministrazione aveva opposto un radicale diniego all’istanza ostensiva, non sono calzanti, non essendo sotteso agli atti impugnati alcun giudizio di “prevalenza” dell’interesse alla riservatezza rispetto a quello ostensivo, ma, come si è detto, di “equo contemperamento”.

Peraltro, il pregiudizio che la parte ricorrente riconduce alla suddetta limitazione modale è del tutto genericamente rappresentato, non indicando quali concreti impedimenti o difficoltà essa incontrerebbe nella esplicazione delle sue prerogative difensive nella sede procedimentale (dove peraltro essa ha già ampiamente partecipato attraverso la presentazione delle osservazioni e fermo restando che, laddove l’esigenza ostensiva si profilasse sul piano processuale, la suddetta limitazione temporale, connessa alla conclusione del procedimento, non sarebbe più operante): ciò tanto più in quanto la comunicazione dei motivi ostativi richiama i passaggi rilevanti dei documenti sui quali si fonda, fornendo indirettamente alla parte traccia anche documentale degli stessi.

Né potrebbe ritenersi che, una volta consentita la visione dei documenti, il diniego di estrazione di copia sarebbe privo di concreta giustificazione: escluso, come già detto, che con la suddetta limitazione l’Amministrazione abbia inteso preservare la segretezza dei documenti, deve infatti osservarsi che l’interesse alla riservatezza (sia quella strumentale alla salvaguardia dell’interesse pubblico al controllo, al contrasto ed alla prevenzione della criminalità, sia quella che si soggettivizza in capo ai soggetti privati cui si riferiscono le informazioni riservate) viene sacrificato in misura minore (laddove ciò sia reso necessario dal soddisfacimento delle esigenze difensive del soggetto coinvolto nel procedimento) quando l’accesso è circoscritto alla visione dei documenti da parte del soggetto direttamente interessato, potendo l’estrazione di copia preludere ad una divulgazione più ampia, sia da un punto di vista soggettivo che temporale.

Infondate, infine, sono sia la censura intesa a lamentare il contrasto delle note impugnate con l’art. 41 della Carta di Nizza, in quanto le stesse non hanno precluso l’accesso ma solo limitato le relative modalità di esercizio, sia, per la stessa ragione, di quella intesa a sostenere il contrasto di quelle note con il principio di leale collaborazione che permea il procedimento interdittivo, in vista della possibile applicazione delle misure di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94- bis d.lvo n. 159/2011, anche alla luce del fatto che l’Amministrazione ha imposto una limitazione solo modale del diritto di accesso, senza precludere quindi il contributo della ricorrente ai fini della dimostrazione dei relativi presupposti.

Deve aggiungersi che la stessa giurisprudenza invocata dalla ricorrente (cfr. T.A.R. per la Campania, Sez. I, n. 1780 del 15 marzo 2024) ammette che una “ valutazione di prevalenza, in concreto, delle esigenze attinenti alla sicurezza pubblica…potrebbe in teoria legittimare al più la temporanea dilazione dell’esercizio del diritto… ”, come appunto avvenuto nel caso di specie.

Venendo adesso alle censure concernenti la mancata ostensione (anche nella forma della visione) di alcuni documenti richiamati nella comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di iscrizione, le stesse sono infondate per quanto concerne il provvedimento di sequestro preventivo finalizzato alla confisca emesso in data 16 febbraio 2023 ai danni dei fratelli -OMISSIS-dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere.

Premessa infatti la natura giudiziaria del documento, non può non rilevarsi che nessuna specifica allegazione ha formulato la parte ricorrente al fine di assolvere all’onere probatorio di cui all’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, laddove, pur prevedendo che “ deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici ”, dispone che “ nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile… ”.

Per quanto attiene invece all’informativa antimafia emessa dall’UTG di Benevento in data 3 agosto 2023 ai danni della società -OMISSIS-, deve ugualmente osservarsi che, riportando la comunicazione dei motivi ostativi i passaggi rilevanti della stessa, la ricorrente non ha dimostrato la “ necessità ” di prendere visione della stessa “ per curare o per difendere i propri interessi giuridici ”.

L’appello, in conclusione, deve essere complessivamente respinto, mentre l’originalità dell’oggetto del giudizio giustifica la compensazione delle spese del giudizio di secondo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge.

Spese del giudizio di appello compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società appellante e tutti gli altri soggetti privati menzionati nel presente provvedimento.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.