Pubblicato il 07/07/2025

N. 05880/2025REG.PROV.COLL.

N. 03900/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3900 del 2023, proposto da AG Agenzia per le erogazioni in agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

VE AT soc. coop. agr., Allevamento NI s.s., az. agr. Vegra di EZ PP e EF s.s., az. agr. IE Fabio, az. agr. IO EN, az. agr. Campoverde di De Guidi Gianluigi, az. agr. EL IZ, az. agr. LL Ba Emilio, NI EF e UC, az. agr. NA Fabio, az. agr. PI Fabio, az. agr. ME ER, az. agr. IC Sergio, az. agr. Rabbi Fausto, az. agr. MI RO, società agricola Il Pioppo s.r.l., soc. agr. NI di NI IO e EN s.s., TI DR e VA NN s.s., CA AN e c. s.s., MO IN MA e IA s.s., ZZ NE e IA s.s., az. agr. IC Vittorio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituite in giudizio;
RO NO, AL NI, EF NI, AV NI, LA NI, FE NI, EN NI, UC OL, MA OL, IZ EL, AN CA, LA SA, IO CA, RI CA, società agricola GO AN e ES s.s., ER ME, IN MO, MA MO, IA MO, soc. agr. ZZ NE e IA s.s., IO NI, RO MI, CA MI, rappresentati e difesi dagli avvocati Maddalena Aldegheri e Marco Guerreschi, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio della prima, sito in Verona, via Albere n. 80;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio (Sezione quinta) n. 6451/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RO NO, AL NI, EF NI, AV NI, LA NI, FE NI, EN NI, UC OL, MA OL, IZ EL, AN CA, LA SA, IO CA, RI CA, società agricola GO AN e ES s.s., ER ME, IN MO, MA MO, IA MO, soc. agr. ZZ NE e IA s.s., IO NI, RO MI, CA MI;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Uditi nell’udienza pubblica del 15 maggio 2025, per le parti, gli avvocati Massimo Di Benedetto e Maddalena Aldegheri;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1- Le aziende agricole originarie ricorrenti impugnavano – collettivamente e cumulativamente – in prime cure, con richiesta di annullamento, la comunicazione n. AGEA.AGA.2008.45497 e n. CPR65- 03343624-A, di data 17 luglio 2008 denominata « Regime quote latte – Esito dei calcoli di fine periodo per le consegne 2007/2008 », inviata al ricorrente acquirente latte « VE AT società cooperativa agricola » del 4 agosto 2008, e l’allegata comunicazione codice n. 76210240073, denominata « Regime quote latte – lista di prelievo per acquirente – periodo 2007/2008 » dalla quale risultava la quantificazione del prelievo supplementare per il periodo aprile 2007/marzo 2008 imputata ai ricorrenti produttori latte conferenti della citata acquirente, per una somma totale di Euro 3.272.997,28.

1.2.- Impugnavano, altresì, « i provvedimenti AGEA dai quali risultano le operazioni di calcolo, di restituzione e di imputazione del prelievo supplementare a carico dei ricorrenti per il periodo 2007/2008, nella parte in cui detti atti incid[evano] nella sfera giuridica degli stessi ».

1.3.- Deducevano in prime cure l’anticomunitarietà degli atti sotto vari profili, oltre che la violazione delle regole a presidio del corretto esercizio dell’attività procedimentale.

1.4.- Con sentenza n. 6451 del 2023 il T.a.r. per il Lazio, sez. V, accoglieva il ricorso stante la fondatezza dei motivi concernenti l’erroneità dei contestati criteri di compensazione impiegati nel calcolo dei prelievi.

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello AG (Agenzia per le erogazioni in agricoltura) la quale ne ha chiesto la riforma in ragione dell’omessa declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado da parte del T.a.r., in presenza di una contestuale impugnazione, da parte dei produttori, delle comunicazioni di pagamento inviate da AG riguardanti gli importi dovuti per i prelievi latte sulle consegne, a titolo di capitale e di interessi, accertati a loro carico per diverse annate lattiere.

3.1.- Si sono costituite in giudizio le aziende agricole NI AL, NI EF, NI AV, NI FE, NI EN, NI LA, NO RO, OL UC, OL MA, EL IZ, CA AN, SA LA, CA IO, CA RI, Società Agricola GO AN e ES s.s., ME ER, MO IN, MO MA, MO IA, Soc. Agr. ZZ NE e IA s.s., NI IO, NI AV, NI EN, MI RO: dette aziende, non senza dubitare dell’ammissibilità dell’appello per aver posto una questione che avrebbe dovuto essere sollevata dalla stessa amministrazione in primo grado e per la sua genericità, hanno concluso per l’infondatezza del gravame. Hanno, infatti evidenziato che nel caso di specie sarebbero stati impugnati: a) l’atto generale, con validità su tutto il territorio nazionale, da cui risulterebbero le operazioni di calcolo, di restituzione e di imputazione del prelievo supplementare a carico dei ricorrenti per il periodo 2007/2008; b) l’unico atto inviato da AG all’acquirente VE AT riportanti gli esiti delle operazioni di imputazione di prelievo per il periodo 2007/08 in riferimento a tutti i ricorrenti (acquirente e conferenti del medesimo). Il tutto con la conseguenza che sarebbero soddisfatti tutti i requisiti dettati dalla giurisprudenza in ordine all’ammissibilità dei ricorsi collettivi e cumulativi. Hanno quindi reiterato le doglianze già poste a sostegno dell’impugnazione di prime cure.

3.2.- Le rimanenti aziende agricole originariamente ricorrenti, sebbene ritualmente intimate, non si sono costituite in giudizio.

4.- AG ha ribadito che la proposizione di un unico ricorso, per il tramite del quale si veicolano doglianze indistintamente riferibili ai singoli soggetti passivi di tali distinti rapporti di debito, non potrebbe, in tesi, sfuggire ad una declaratoria di inammissibilità, anche in ragione del fatto che: a) non si terrebbe in debita considerazione la ontologica alterità sostanziale dei rapporti relativi di debito de quibus e, specularmente, la loro diversità anche procedimentale, siccome azionati a mezzo di plurimi e distinti atti; b) l’azione sarebbe stata promossa da soggetti titolari di disomogenee posizioni giuridiche; c) non sarebbe consentito di distinguere la effettiva riferibilità delle doglianze alla specifica sfera giuridica di ciascuno soggetto ricorrente; d) non sarebbe permesso di individuare l’effettivo nesso di pertinenza tra le censure, siccome collettivamente ed indistintamente proposte da molteplici soggetti, e i plurimi atti lesivi di cui è stata chiesta – da parte di tutti, e per tutti i motivi esposti in ricorso – la caducazione. AG ha evidenziato che per alcuni produttori ricorrenti il T.a.r. per il Lazio (sentenza n. 5694/23) avrebbe già accolto il ricorso sulla imputazione supplementare disponendo il ricalcolo; per altri due produttori il ricorso sarebbe stato respinto (sentenze n. 5588/18 e n. 7399/18); per altri soggetti la vicenda sarebbe coperta da giudicato (con ricorsi dichiarati perenti o rigettati).

5.- Le aziende agricole appellate hanno revocato in dubbio l’ammissibilità della produzione documentale di AG del 26 marzo 2025.

6.- All’udienza pubblica del 15 maggio 2025, presenti i procuratori delle parti, i quali si sono riportati alle già rassegnate domande e conclusioni, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

7.1.- Preliminarmente va scrutinata l’eccezione di inammissibilità del gravame formulato dalle aziende appellate. Premesso che la mancata eccezione, in prime cure, circa la irritualità del ricorso collettivo e cumulativo non preclude ad AG di censurare, con l’appello, l’omessa declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado – con conseguente reiezione della relativa eccezione delle parti appellate – va rilevato che neppure è qui ravvisabile la eccepita genericità dell’appello, in quanto la stessa AG ha criticato puntualmente la mancata declaratoria d’inammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo in primo grado. Ciò detto, non è superfluo ricordare che per pacifica giurisprudenza (cfr., ex aliis , Cons. giust. amm. sic., sez. giur., n. 969 del 2021), sussiste il potere del giudice di appello di rilevare ex officio la esistenza dei presupposti e delle condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado, non potendo ritenersi che sul punto si possa formare un giudicato implicito; ben può, quindi, il giudice d’appello porre a fondamento della propria decisione questioni processuali e sostanziali rilevabili anche d'ufficio, quali quelle di irricevibilità, inammissibilità ovvero di improcedibilità.

7.2.- Sempre in rito, il perimetro delle doglianze dell’appellante rende irrilevante la produzione del 25 marzo 2025 di cui le parti appellate contestano la tempestività.

8.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è fondato.

9.- La questione circa l’ammissibilità o meno del ricorso di primo grado, proposto in forma collettiva e cumulativa in fattispecie quale quella che viene qui in evidenza, è stata, tra le altre, solcata da questa Sezione con sentenza n. 1906 del 2025 (qui richiamata ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d c.p.a.) ai cui approdi il Collegio intende dare qui continuità. « Alla luce della costante giurisprudenza di questo Consiglio (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 maggio 2024, n. 4289; Id., 29 marzo 2023, n. 2971; Id., 28 febbraio 2024, n. 1934; Id., Sez. III, 7 aprile 2023, n. 3685), secondo la quale, quando è proposto un ricorso collettivo e cumulativo, le censure:

i) implicano ex art. 40 c.p.a. un onere di differenziazione e specificazione in funzione delle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371);

ii) sono inammissibili quando riguardano, senza adeguate specificazioni, pretesi vizi della concreta determinazione dell'importo singolarmente dovuto da ogni azienda (Cons. Stato, Sez. III, 2019, n. 1889);

iii) sono inammissibili se non è dato comprendere quali siano, nello specifico, i fatti costitutivi della pretesa avanzata da ciascuna azienda, in relazione alla situazione di ciascuna di esse o se vi sia conflitto (anche solo potenziale) fra le ragioni di tali pretese, dal momento che il gravame si risolve in una (reiterazione della) critica di sistema alla disciplina dei provvedimenti in materia di quote latte (Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267);

iv) sono inammissibili se si sia lamentata genericamente l'illegittimità ora delle previsioni nazionali relative al recupero supplementare rispetto alla normativa comunitaria o ai principi costituzionali, ora della violazione delle norme che regolano il procedimento amministrativo, nonché della procedura normata dall'articolo 8-quinquies della legge 33 del 2009, ora degli errori nella determinazione dell'an e del quantum intimato, senza mai dedurre effetti specifici e diretti a loro pregiudizio correlati ai vizi dedotti, tale da non rendere possibile il riferire le censure alle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2022, n. 4630).

[…] Gli orientamenti esposti costituiscono, peraltro, declinazione specifica di quelle che sono, in generale, nel diritto processuale amministrativo, per orientamento inveterato, le condizioni di ammissibilità tanto del ricorso collettivo quanto di quello cumulativo; un ricorso collettivo è, infatti, eccezionalmente proponibile solo ove vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali (Cons. Stato, sez. III, 8 marzo 2023, n. 2470); un ricorso cumulativo è, per altro verso, ammissibile solo ove i diversi provvedimenti impugnati siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo e a condizione che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nella medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell'attività provvedimentale contestata dal ricorrente (Cons. Stato, Sez. III, 20 ottobre 2021, n. 7045).

[…] Il Collegio rileva, inoltre, che questo Consiglio ha affermato il principio per il quale il ricorso introduttivo – se proposto collettivamente – deve contenere per i singoli rapporti giuridici, e con la necessaria chiarezza e precisione, tutte le indicazioni indispensabili affinché l’Amministrazione intimata possa adeguatamente difendersi innanzi al giudice, e affinché lo stesso giudice possa verificare come le sue eventuali statuizioni di accoglimento vadano ad incidere sulle posizioni individuali (Cons. Stato, Sez. VI, n. 6336 del 2022 e n. 6336 del 2022). Al riguardo, la giurisprudenza ha già avuto modo di osservare che “è ormai consolidato l'orientamento che ritiene che ai fini del ricorso cumulativo debba esservi identità sostanziale e processuale tra le situazioni giuridiche che fanno capo alle parti appellanti. In particolare, i singoli rapporti giuridici tra l'AG e gli allevatori rilevano in sé e nei rapporti inter partes, quali rapporti di credito-debito del tutto autonomi da quelli intercorrenti tra l'AG stessa e gli altri allevatori. Pur quando i provvedimenti (cartelle, intimazioni di pagamento o solleciti) siano emanati simultaneamente nei confronti di più allevatori e abbiano un contenuto identico per le singole posizioni, ogni rapporto intercorrente tra il singolo allevatore e l'AG ha una propria autonomia. Ogni rapporto giuridico intercorrente tra l'AG e il singolo allevatore per la sua autonomia resta di per sé insensibile alle vicende che riguardano gli altri rapporti giuridici intrattenuti dall'Amministrazione ed è suscettibile di avere evoluzioni in senso modificativo od estintivo, non rilevando le vicende modificative od estintive riguardanti altri allevatori (Consiglio di Stato, n. 6348 del 2022). La circostanza che l'amministrazione abbia emanato atti di contenuto identico non fa venire meno tale autonomia, specialmente laddove le singole posizioni giuridiche sorgono da titoli diversi e non collegati tra loro” (Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2024, n. 9352)».

10.- Declinando i principi esposti al caso di specie, il ricorso cumulativo e collettivo deve ritenersi inammissibile in quanto è stato impugnata non solo la comunicazione unica al primo acquirente del latte VE AT società cooperativa agricola che però si fonda sui singoli accertamenti dei rispettivi prelievi, facendo confluire in un unico giudizio plurimi rapporti giuridici, alla base dei quali vi erano state differenti e autonome attività istruttorie da parte dell’Amministrazione, ma anche la quantificazione del prelievo supplementare imputata ai ricorrenti produttori e, per quanto di interesse, i provvedimenti AG dai quali risultano le operazioni di calcolo, di restituzione e di imputazione del prelievo supplementare a carico dei ricorrenti per il periodo 2007/2008.

L’eterogeneità delle posizioni coinvolte non è superabile facendo riferimento all’impugnazione – tra gli atti presupposti – di un atto a valenza generale, considerato che tale impugnazione non oblitera la domanda di annullamento dei singoli accertamenti presupposti e che fondare l’ammissibilità del ricorso cumulativo e collettivo su tale circostanza si tradurrebbe nella negazione del principio, sopra richiamato, che esclude la possibilità di articolare generiche doglianze sulle previsioni nazionali relative al recupero supplementare senza dedurre effetti specifici e diretti correlati ai vizi dedotti (Cons. Stato, Sez. VI, 8 agosto 2023, n. 7684). È necessaria la sussistenza di elementi oggettivi quali la comunanza dei presupposti di fatto o di diritto o la riconducibilità delle pretese azionate nell’ambito del medesimo rapporto o di un’unica sequenza procedimentale. Nel caso di specie risulta che l’atto riguardi posizioni debitorie distinte (cfr. produzione documentale AG in primo grado del 3 giugno 2020), differenti quote di prelievo e diverse operazioni di compensazione, a valle di autonome istruttorie svolte dall’Amministrazione. Le vicende inerenti alle pretese creditorie di AG e che hanno preceduto il prelievo impugnato non sono uguali e non consentono quindi di ritenere comuni, e quindi ammissibili, anche parzialmente, le censure trasversali articolate nel ricorso di primo grado. L’onere di provare l’omogeneità delle posizioni spettava ai singoli ricorrenti e in assenza di tale prova non può desumersi in concreto la specifica situazione legittimante di ciascun ricorrente. La mancanza di posizioni omogenee è ulteriormente dubitabile in quanto l’atto è stato gravato dai produttori del latte e dall’acquirente e risulta chiaro che diversa è la posizione (sostanziale e processuale) di acquirente di VE AT società cooperativa agricola rispetto a quella dei produttori che hanno conferito il latte a quest’ultima, difettando quindi gli elementi di omogeneità e sovrapponibilità, dovendosi per l’effetto escludere, alla stregua della giurisprudenza citata, la possibilità di un ricorso collettivo e cumulativo (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 1906 del 2025, cit.).

11.- Alla luce delle suesposte considerazioni, l’appello va accolto e, in riforma dell’impugnata sentenza, il ricorso di primo grado va dichiarato inammissibile.

12.- La natura esclusivamente processuale delle questioni esaminate consente la compensazione, tra le parti, delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio e compensa le spese di lite del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

ER Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe La Greca	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO