Pubblicato il 12/08/2025

N. 07034/2025REG.PROV.COLL.

N. 02092/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2092 del 2025, proposto da:
Lega navale italiana, sezione di Frigole, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Pellegrino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento, 11

contro

Regione Puglia, in persona del presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Libera Valla, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;
Comune di Lecce, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Astuto, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Baldassarre in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, sezione prima, n. 162 del 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Puglia e del comune di Lecce;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Laura Marzano;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2025, l’avvocato Gianluigi Pellegrino per delega dell'avvocato Giovanni Pellegrino e l’avvocato Giuseppe Pecorilla per delega dell'avvocato Laura Astuto;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Lega Navale Italiana, sezione di Frigole, ha impugnato la sentenza del Tar Puglia, sezione di Lecce 3 febbraio 2025, n. 162 con cui è stato respinto il ricorso, integrato da più atti di motivi aggiunti, proposto avverso la deliberazione della giunta regionale 27 giugno 2022, n. 826, con cui è stato deliberato il trasferimento a titolo gratuito al comune di Lecce della superficie censita in catasto di Lecce come particella 10 del fg. 84, per l’attuazione di un programma di riqualificazione dell’area già approvato, nonché avverso tutti gli atti del procedimento di adozione (delibera consiliare del comune di Lecce n. 6 del 2020) e di approvazione di una variante urbanistica (delibera consiliare 3 novembre 2022, n. 103), nella parte in cui ha tipizzato come F39 (parchi costieri) la particella 10 del foglio 84, già nello strumento urbanistico generale del comune tipizzata come zona E7 (allevamento ittico), nonché infine avverso il provvedimento comunale 5 febbraio 2024, n. 22770, con cui viene ingiunta la rimozione di alcune opere insistenti nell’area ceduta al comune.

Si sono costituiti sia il comune di Lecce sia la regione Puglia, depositando successive memorie con cui hanno chiesto la reiezione dell’appello.

Alla camera di consiglio del 1 aprile 2025 la causa è stata rinviata al merito sull’accordo delle parti, con impegno da parte dell'amministrazione comunale a non portare ad esecuzione, nelle more, la sentenza di primo grado.

In vista della trattazione tutte le parti hanno depositato memorie conclusive.

L’appellante, con nota depositata in data 11 giugno 2025, ha chiesto un rinvio della causa avendo appreso che l’amministrazione comunale di Lecce ha redatto un progetto di rifunzionalizzazione dell’approdo di Frigole, la cui approvazione avverrà in variante alle scelte pianificatorie operate con la deliberazione consiliare n. 103 del 2022, la cui impugnazione è oggetto dell’appello connesso n. 2092 del 2025, determinando nel giudizio una probabile cessazione del contendere.

Le altre parti non hanno aderito all’istanza di rinvio; il difensore del comune di Lecce ha chiesto in udienza che la causa venga decisa.

All’udienza pubblica del 24 giugno 2025 la causa è stata quindi trattenuta in decisione anche sulla richiesta di rinvio.

2. L’appellante detiene in forza di concessione alcuni terreni siti in Lecce, frazione di Frigole, collocati lungo il bacino di bonifica Acquatina in prossimità del canale di collegamento al mare.

Detta concessione è stata rinnovata nel corso degli anni dall’amministrazione regionale in favore della Lega navale, la quale ha anche manifestato la propria disponibilità ad acquistare l’area secondo la procedura prevista dall’art. 22 ter , comma 1, della legge regionale n. 4 del 2013, che consente alla regione di cedere a titolo oneroso agli attuali conduttori i terreni precedentemente appartenuti all’Ente regionale di sviluppo agricolo della Puglia (Ersap).

A tale richiesta la regione ha dato riscontro invitandola a procedere alle operazioni di frazionamento catastale dei terreni oggetto dalla manifestazione di interesse.

In occasione dell’ultima richiesta di rinnovo della concessione per l’anno 2022 tuttavia la regione ha adottato il provvedimento prot. n. 108/0006811 del 5 maggio 2022, con il quale non ha accordato il rinnovo richiesto limitandosi a consentire di permanere nella « detenzione ai soli fini della tutela dominicale delle unità immobiliari ubicate in Lecce loc. Frigole fg. 83 p.lla 24 e fg. 84 p.lla 10, nelle more del perfezionamento del trasferimento dei cespiti al Comune di Lecce ” (atto impugnato in altro giudizio).

Alla nota del 18 gennaio 2023, con cui la Lega navale ha chiesto alla regione il rinnovo della concessione anche per l’anno 2023, confermando la disponibilità all’acquisto dell’area, l’amministrazione regionale, con nota del 23 gennaio 2023, ha rappresentato l’impossibilità di accogliere le suddette istanze stante la richiesta di acquisto ex art. 22 ter , comma 1, lettera a) della legge regionale n. 4 del 2013 da parte del comune di Lecce e della dichiarazione di pubblica utilità – con pedissequa approvazione di un progetto di valorizzazione dei terreni in questione.

Infatti con delibera della giunta regionale n. 826 del 27 giugno 2022 è stato autorizzato il trasferimento dell’area al comune di Lecce il quale, con delibera consiliare n. 103 del 3 novembre 2022, pubblicata sull’albo pretorio dal 14 al 28 novembre 2022, ha definitivamente approvato una variante al proprio piano regolatore generale, di modifica della tipizzazione dell’area in questione da zona E7 (allevamento Ittico) a zona F39 (parchi costieri), al fine di procedere alla realizzazione di un progetto di valorizzazione del bacino Acquatina.

3. La sezione staccata di Lecce del Tar Puglia, dinanzi al quale tali atti sono stati impugnati, respinte le eccezioni preliminari, ha respinto il ricorso integrato da motivi aggiunti, in sintesi osservando che la scelta della regione di trasferire i beni al comune, motivata mediante esposizione delle ragioni di interesse pubblico alla stessa sottese, è conforme alle previsioni normative di riferimento (coincidendo con una delle possibilità di impiego del bene previste dalla legge regionale) e non risulta censurabile sotto il profilo della ragionevolezza, trattandosi della volontà funzionalizzare l’intera area a scopi di pubblica utilità in esecuzione di un progetto di valorizzazione già avviato.

Ha osservato che dalla documentazione in atti non risulta che la regione abbia mai assunto alcun impegno a cedere l’area alla lega navale, né che le interlocuzioni tra le parti al riguardo abbiano determinato l’avvio di un vero e proprio procedimento finalizzato alla cessione, tale da far sorgere la sussistenza di uno specifico onere valutativo e di motivazione dei provvedimenti con cui è stato disposto il trasferimento in favore del comune.

Il Tar ha poi ritenuto irrilevanti le previsioni del piano comunale delle coste rispetto alla scelta della regione, non emergendo in alcun modo da tale strumento di pianificazione disposizioni atte ad imporre preclusioni in ordine all’individuazione dei soggetti astrattamente suscettibili di acquisire la titolarità dei terreni di che trattasi.

Quanto alla delibera di adozione della variante urbanistica il Tar ha affermato che la stessa: da una parte non presenta profili di manifesta irragionevolezza, costituendo, invece, legittimo esercizio della discrezionalità spettante all’amministrazione in materia di pianificazione urbanistica, in quanto funzionale a rendere la destinazione urbanistica dell’area coerente rispetto alla realizzazione del parco costiero già precedentemente deliberata dalla medesima amministrazione comunale; dall’altra non contrasta con il piano comunale delle coste anche tenuto conto che le previsioni di carattere puntuale contenute nelle norme tecniche di attuazione, di cui all’art. 7.1.2 e all’art. 7.4 si limitano a prendere in considerazione la possibilità di sviluppo portuale dall’area del bacino di Frigole in termini di mera eventualità, senza che risulti alcun vincolo all’impiego dei terreni per tali scopi.

In ordine al contratto istituzionale di sviluppo di cui alla deliberazione di giunta n. 206 del 27 giungo 2022 il Tar ha affermato che trattasi di una richiesta di finanziamento relativa a numerosi progetti, tra cui anche quello per la liberazione del bacino di Frigole dai sedimenti marini ivi presenti al fine di renderlo nuovamente disponibile all’accesso alle imbarcazioni: in proposito ha osservato che la realizzazione di tale opera, tuttavia, è neutra rispetto al futuro impiego dell’area, in quanto rendere il bacino accessibile alle imbarcazioni non implica che ciò debba avvenire necessariamente ai fini della nautica da diporto e non anche per altri scopi, quali, ad esempio, la gestione e il controllo del parco costiero.

Quanto alla dedotta illegittimità della diffida emessa dal comune in ordine alla abusività dei manufatti di cui è stato ordinato lo sgombero, in quanto secondo la tesi della Lega navale gli stessi sarebbero legittimamente presenti alla luce degli effetti dell’ordinanza cautelare pronunciata dal Tar in altro giudizio, il Tar ha posto in luce che l’ordinanza circoscrive espressamente la sua efficacia temporale, prescrivendo che deve essere assicurata la continuità dell’attività svolta dalla ricorrente limitatamente alla stagione del 2022, mentre la diffida del comune, impugnata con i motivi aggiunti, è stata emessa nel 2023, sicché, in ogni caso, alla data di adozione del provvedimento gli effetti dell’ordinanza erano esauriti.

Quindi ha respinto tutte le ulteriori censure proposte con i secondi motivi aggiunti notificati il 12 febbraio 2024, sia di illegittimità derivata sia per vizi autonomi.

4. Non condividendo la sentenza, l’appellante l’ha impugnata sostenendo, in estrema sintesi, che il Tar avrebbe errato:

- nello svalutare i contenuti pianificatori del piano comunale delle coste di Lecce ed in particolare della sua relazione generale, che pure è inequivoca nell’operare una precisa ricognizione della darsena di Frigole quale “infrastruttura comunque strategica per il territorio del Comune di Lecce” tanto da esserne prevista l’espansione, oltre al potenziamento e alla riqualificazione di posti barca da destinare alla diportistica ed alla pesca;

- nel non tener conto che il piano delle coste disciplina l’uso dei beni costieri, sicché ogni diverso uso in contrasto con le previsioni del piano deve ritenersi incompatibile con queste, di conseguenza sarebbe contraddittoria l’attività pianificatoria del comune di Lecce atteso che in sostanziale contemporaneità alla formazione del piano delle coste il consiglio comunale ha adottato ed ha poi approvato una variante urbanistica (delib. CC n. 6/20 e delib. CC. n. 103/22), che destinando a parco costiero (F39) anche la p.lla 10 del fl. 84, che il piano costiero (nel medesimo contesto temporale adottato ed approvato) destina invece ad “attrezzature nautiche portuali”;

- nel non ritenere legittimata l’utilizzazione da parte della Lega e dei suoi soci della p.lla 10 del fg. 84 dalla ordinanza n. 319/22 del Tar Lecce, essendo l’efficacia di questa limitata alla stagione in corso e cioè all’estate 2022, con conseguente illegittimità dell’ordine di rimozione del prefabbricato e delle imbarcazioni degli associati posizionate su carrelli in prossimità dello scalo di alaggio eseguito a servizio del punto di ormeggio. Quindi ritiene che, nella vigenza della tutela concessa con l’ordinanza n. 319/22, illegittimamente il comune avrebbe contestato, con il provvedimento del 5 febbraio 2024, n. 22770 (a sua volta sospeso con l’ordinanza n. 145/24) la carenza di titolo edilizio legittimante il posizionamento nella p.lla 10 fg. 84, delle strutture funzionali alla gestione del punto di ormeggio.

5. Preliminarmente va respinta l’istanza di rinvio stante la non adesione delle altre parti: ciò anche tenuto conto che il progetto di rifunzionalizzazione dell’approdo di Frigole non preclude alla parte appellante di interloquire con il comune di Lecce per una possibile nuova concessione dell’area una volta che saranno eseguiti i lavori necessari.

6. Ciò posto, l’appello, che può essere deciso anche senza la (chiesta) previa riunione agli altri due appelli chiamati alla odierna udienza pubblica, è infondato.

Le censure saranno esaminate secondo l’ordine logico.

6.1. La regione ha ceduto l’area al comune di Lecce, ai sensi dell’art. 22 ter , comma 1, lett. a), della legge regionale n. 4 del 2013.

Per quanto riguarda la censura di difetto di motivazione sulla preferenza accordata al comune, riproposta in appello, va osservato che, come rilevato dal Tar, la citata norma si limita ad affermare, per quanto di interesse, che i terreni precedentemente appartenuti all’Ersap possono essere o trasferiti a titolo gratuito agli enti locali « quali aree urbanizzate o destinate a opere di urbanizzazione e immobili a destinazione pubblica o dichiarati di pubblico interesse con provvedimento dello stesso ente locale» (art. 22 ter , comma 1, lett. a) o alienati agli attuali conduttori (art. 22 ter , comma 1, lett. b).

Una volta indicate le possibili destinazioni di siffatti beni, le legge regionale non pone ulteriori vincoli alla discrezionalità della regione in ordine alla scelta in questione.

In ogni caso la delibera della giunta regionale n. 826 del 27 giugno 2022 e il consequenziale decreto del presidente della giunta n. 424 dell’8 settembre 2023 danno atto della sussistenza delle condizioni di legge previste per il trasferimento del bene al comune rivelando l’inequivoca volontà della regione e del comune di imprimere all’intera area una destinazione di pubblica utilità, come si evince dalla dichiarazione di pubblico interesse disposta con delibera del consiglio comunale n. 157 del 14 dicembre 2018, trattandosi di trasferimento funzionale alla valorizzazione del bacino di Frigole mediante realizzazione di un parco costiero, sulla scorta di un progetto già approvato da parte del comune e destinatario, altresì, di un finanziamento regionale.

La regione non solo ha condiviso il progetto del comune ma lo ha posto come condizione, tanto che nel provvedimento n. 826 del 27 giugno 2022 è precisato che « Ove il Comune di Lecce modifichi la classificazione degli immobili dichiarati di pubblico interesse … oppure modifichi la proposta progettuale di valorizzazione oppure non persegua il fine di pubblica utilità e interesse per la collettività, la Giunta Regionale autorizzerà l’avvio delle procedure di ripresa in possesso delle unità immobiliari ».

Il che rende evidente la volontà della regione di funzionalizzazione alla pubblica utilità dell’intervento, volontà che non risulta né illogica né irragionevole.

6.2. D’altra parte è da escludere che la regione fosse tenuta, nella delibera di giunta n. 826 del 27 giugno 2022, a prendere espressa posizione in ordine alle manifestazioni di interesse all’acquisto presentate dalla Lega navale.

Dalla documentazione in atti non risulta che la regione abbia mai assunto alcun impegno a cedere l’area all’appellante, né che le interlocuzioni tra le parti al riguardo abbiano determinato l’avvio di un vero e proprio procedimento finalizzato alla cessione, tale da far sorgere la sussistenza di uno specifico onere valutativo e di motivazione nei provvedimenti con cui è stato disposto il trasferimento in favore del comune.

Invero, in occasione del rinnovo della concessione, la parte appellante ha manifestato la propria disponibilità ad acquistare l’area e la regione ha dato atto della possibilità di procedere in tal senso, trattandosi di una delle ipotesi contemplate dalla legge regionale, con contestuale invito alla Lega navale ad avviare le relative attività, a partire dal frazionamento delle particelle di interesse.

Tuttavia la Lega navale non ha mai dato ulteriore corso agli inviti della regione sicché, non essendo mai stato avviato un procedimento volto all’eventuale cessione delle aree in favore della stessa, deve escludersi che la regione fosse tenuta a prendere espressa posizione sul punto nei provvedimenti con i quali ha deliberato il trasferimento in favore del comune, essendo sufficiente che ne fossero esplicitate le ragioni di interesse pubblico.

6.3. Non è fondata neanche la censura secondo cui il trasferimento dei beni al comune si porrebbe in contrasto con precedenti scelte adottate dalle amministrazioni coinvolte.

Come dato atto anche nel decreto del presidente della giunta regionale n. 424 dell’8 settembre 2023, la regione aveva già concesso un finanziamento al comune di Lecce per la realizzazione del parco costiero in questione e numerose porzioni dell’area erano già state trasferite allo stesso comune negli anni precedenti proprio a tale scopo.

Pertanto la cessione al comune delle restanti porzioni dell’area rappresenta il completamento delle attività di trasferimento già avviate: rispetto a tale decisione, le previsioni del piano comunale delle coste sono irrilevanti, non essendo ivi dettate preclusioni di sorta.

6.4. L’appellante inoltre sostiene che vi sia contraddittorietà tra il piano comunale delle coste, adottato dal comune di Lecce con delibera n. 68 del 17 luglio 2022, e il provvedimento n. 103 del 3 novembre 2022, con cui la stessa amministrazione ha approvato la variante al piano regolatore generale, riclassificando le particelle di interesse da zona E7 (“allevamento ittico”) a zona F39 (“parchi costieri”), invece che essere destinate ad “ attrezzature nautiche portuali ”.

In particolare tale variante si porrebbe in contrasto sia con la relazione illustrativa al piano delle coste (ove la darsena di Frigole sarebbe riconosciuta quale infrastruttura strategica) sia con le specifiche previsioni degli artt. 7.1.2 e 7.4 delle norme tecniche di attuazione del piano.

La variante si porrebbe in contrasto, altresì, con la deliberazione n. 206 del 27 giugno 2022, con cui il comune ha richiesto l’accesso a fondi europei anche ai fini della riqualificazione dell’approdo di Frigole.

Osserva il Collegio che nell’esercizio della discrezionalità spettante al comune in materia di pianificazione, l’ente ha legittimamente (e doverosamente) ritenuto di rendere la destinazione urbanistica dell’area coerente alla realizzazione del parco costiero già precedentemente deliberata: tale essendo la finalità, deve escludersi che, come opina l’appellante, l’area dovesse essere destinata ad “ attrezzature nautiche portuali ”.

Non è ravvisabile neanche il dedotto contrasto della variante con il piano comunale delle coste o con altri atti precedentemente adottati dal comune.

La relazione generale al piano delle coste si limita a descrivere la situazione esistente nell’area, senza che ciò vincoli a specifiche destinazioni future.

L’art. 7.1.2 e l’art. 7.4 delle norme tecniche di attuazione se è vero che contemplano la possibilità di sviluppo portuale dall’area del bacino di Frigole, tuttavia non pongono alcun vincolo in tal senso.

In particolare, l’art. 7.1.2 dopo aver specificato che nessuna delle due aree in cui sono presenti darsene ormeggio con strutture di varo, alaggio, rimessaggio delle imbarcazioni, tra cui quella di Frigole, presenta particolare rilevanza dal punto di vista economico, commerciale, turistico e militare, precisa che il piano comunale delle coste ha tenuto conto della “ eventuale ” espansione di tali strutture, lasciando libere le aree immediatamente contermini alle stesse.

L’art. 7.4 precisa poi che il piano comunale delle coste individua due aree al ridosso rispettivamente della “darsena” di Frigole e della “darsena” di San Cataldo dove l’amministrazione comunale “ potrà ” sviluppare progetti per (b5) realizzazione di porti, infrastrutture marittime, sistemazioni idrauliche e relative opere di difesa “ se inserite in organici piani di assetto e progetti di sistemazione ambientale ”.

Come è agevole rilevare, dalle suindicate norme non deriva alcun vincolo conformativo, essendo prevista la mera “possibilità” o “eventualità” dello sviluppo di infrastrutture marittime.

Diversamente da quanto opina l’appellante non è ravvisabile il dedotto contrasto con le suddette previsioni della scelta del comune di destinare l’area a parco costiero, mediante l’adozione di atti pianificatori che pacificamente rientrano nella sua discrezionalità.

6.5. Con la deliberazione n. 206 del 27 giugno 2022 la giunta comunale ha deciso di sottoscrivere il contratto istituzionale di sviluppo per ottenere il finanziamento di alcuni progetti, tra cui anche quello per la liberazione del bacino di Frigole dai sedimenti marini ivi presenti al fine di renderlo nuovamente disponibile all’accesso alle imbarcazioni.

Sul punto va osservato che la realizzazione di tale opera non vincola al futuro impiego dell’area, in quanto rendere il bacino accessibile alle imbarcazioni non implica che ciò debba avvenire necessariamente ai fini della nautica da diporto e non anche per altri scopi, quali, ad esempio, la gestione e il controllo del parco costiero.

Ne discende che, come correttamente affermato dal Tar, non è ravvisabile alcuna contraddittorietà della contestata decisione del comune con la richiamata delibera.

6.6. Con l’ultimo motivo l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto legittima la diffida del comune a ripristinare lo stato dei luoghi stante la rilevata abusività dei manufatti di cui è stato ordinato lo sgombero.

Sostiene che tali manufatti sarebbero stati legittimamente presenti in loco in forza dell’ordinanza cautelare del Tar n. 319 del 2022, pronunciata nel giudizio RG 708/2022.

Si tratta di una tesi destituita di fondamento.

Premesso che, come rilevato dal Tar, il comune ha agito non a tutela della proprietà dell’area in ipotesi trasferita all’ente, ma nell’esercizio dei poteri di vigilanza edilizia che, secondo le previsioni degli artt. 27 e ss. del testo unico dell’edilizia n. 380 del 2001 spettano all’amministrazione comunale, va osservato che l’ordinanza n. 319 del 2022 ha limitato con precisione la sua efficacia temporale, prescrivendo che « deve essere assicurata la continuità dell’attività svolta dalla ricorrente limitatamente alla stagione in corso» , ossia quella 2022, e non anche fino alla decisione di merito.

Pertanto la diffida del comune del 2023 si colloca in un momento temporale non coperto dagli effetti della richiamata ordinanza cautelare.

A ciò deve aggiungersi che detta ordinanza è stata adottata nell’ambito del giudizio in cui era impugnato il diniego di rinnovo annuale della concessione per l’anno 2022, sicché in nessun caso la stessa avrebbe potuto dispiegare effetti con riferimento alla situazione del 2023.

6.7. Quanto, infine, all’ultima censura, peraltro solo accennata, con cui l’appellante sembra dolersi che non sia stato considerato che, quella definita “area di rimessaggio” sarebbe stata in realtà una zona predisposta unicamente per porre in secco le imbarcazioni di proprietà degli associati (in esecuzione ad un provvedimento della Procura della Repubblica di Lecce), va osservato che, come rilevato dal Tar, dai passaggi dell’ordinanza della Procura riportati dalla Lega navale nella memoria dell’11 aprile 2024 (cfr. pagg. 8 e 9), detto provvedimento si limita ad imporre lo sgombero dello specchio d’acqua, ma non risulta che lo stesso abbia abilitato la Lega a spostare i natanti nei terreni in questione.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto.

7. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate fra tutte le parti in ragione della novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025, con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO