Pubblicato il 29/12/2025

N. 10322/2025REG.PROV.COLL.

N. 08963/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8963 del 2025, proposto da ER- Autorita' di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Teknoservice S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Gili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
AG-Agenzia Territoriale della Regione LI per il Servizio di Gestione dei Rifiuti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Lancieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (sezione prima) n. 03486/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Teknoservice S.r.l.;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum di AG;

Visto l’art. 60 c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore alla camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 il consigliere AR AD e uditi per le parti gli avvocati Luigi Gili, Marco Lancieri e gli avvocati dello Stato Ignazio Fresu, Generoso Di Leo e Paolo Passolunghi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’oggetto del giudizio è il silenzio serbato da ER nel procedimento per l’approvazione dell’aggiornamento 2024/2025 del PEF relativo al comune di LL, validato da GE LI (Agenzia Territoriale della Regione LI per il Servizio di Gestione dei Rifiuti, in qualità di ETC) con determina n. 160 del 10 giugno 2024 e trasmesso in pari data all’Autorità.

2. Con sentenza n. 3486 del 30 ottobre 2025 il T.a.r. per la Lombardia, sezione prima, accoglieva il ricorso proposto da Teknoservice S.r.l, gestore del servizio di igiene urbana nei comuni sopra indicati, dichiarando l’illegittimità del silenzio serbato da ER a fronte dell’obbligo di concludere il procedimento di approvazione dell’aggiornamento del PEF validato e ordinando ad ER di concluderlo con un provvedimento espresso entro il termine di 90 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza. In caso di ulteriore inadempimento, il T.a.r. nominava, ai sensi dell’art. 117 comma 3, c.p.a, quale Commissario ad acta il Rettore p.t. dell’Università degli Studi di Milano – Bicocca, con facoltà di delega in favore di un professore, o ricercatore a tempo indeterminato, afferente al Settore disciplinare in cui rientra la materia della regolazione tariffaria del servizio di gestione di igiene urbana.

3. ER ha interposto appello, corredato da istanza cautelare, articolando due motivi di gravame con cui, previa ricostruzione del quadro normativo, deduce:

I . Violazione e/o falsa applicazione dall’articolo 1, comma 527, l. n. 205 del 2017; violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 26, d.lgs. 201 del 2022; violazione e falsa applicazione della deliberazione AR 363/2021/R/rif, articoli 7 e 8: improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse a fronte di quanto stabilito dalla deliberazione 409/2025/R/rif .

II . In via subordinata: violazione e/o falsa applicazione dall’articolo 1, comma 527, l. n. 205 del 2017; violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 26, d.lgs. 201 del 2022; violazione e falsa applicazione della deliberazione AR 363/2021/R/rif, articoli 7 e 8: improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse a fronte del riesame della predisposizione tariffaria disposto da GE.

4. Si è costituita in resistenza l’appellata Teknoservice S.r.l che, in data 12 dicembre 2025, ha depositato la determina n. 343 del 10 dicembre 2025 con cui ha AG concluso il procedimento di riesame in autotutela dell’aggiornamento PEF del Comune di Altamura, confermando l’atto di validazione in precedenza adottato. L’appellata ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, precisando che sono in corso le verifiche da parte di AG dei PEF relativi ai comuni di Ginosa, Canosa di LI e LL (quest’ultimo oggetto del presente giudizio).

4.1. E’, altresì, intervenuta ad adiuvandum AG LI che ha insistito per l’accoglimento dell’appello.

5. Alla camera di consiglio del 16 dicembre 2025, previo avviso alle parti ex art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, va respinta l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dell’appello, formulata dalla società appellata.

1.1. L’adozione, nelle more del giudizio, di nuovi provvedimenti di validazione dell’aggiornamento PEF da parte dell’Ente territorialmente competente non è idonea, di per sé, a determinare l’improcedibilità dell’appello. Anche a fronte di tali sopravvenienze, infatti, AR conserva un interesse attuale e concreto alla riforma della sentenza impugnata nella parte in cui ha accertato l’illegittimità del silenzio-inadempimento con riferimento al procedimento di approvazione del precedente atto di validazione trasmessole da GE.

2. Sempre in via preliminare, osserva il Collegio che con l’appello in trattazione AR censura la sentenza unicamente nella parte in cui ha respinto l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso.

2.1. Non ha, invece, articolato alcuna specifica censura ai rimanenti capi della sentenza con cui il T.a.r. ha statuito: a) che manca nella disciplina di settore (segnatamente le delibere n. 363/2021 e n.389/2023 e l’art. 1, comma 527, lett. h) della legge n. 205/2017) la previsione di un termine per la conclusione del procedimento di approvazione del PEF validato dall’ETC; b) in mancanza dell’indicazione di un termine finale di conclusione del procedimento non può che farsi applicazione della Legge n. 241/1990 che, all’art.2, sancisce, ove non diversamente previsto, il termine di trenta giorni per la conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali; c) il procedimento di aggiornamento del PEF è stato avviato su istanza di parte ricorrente quale gestore del servizio, sicché esso avrebbe dovuto concludersi entro il termine di 30 giorni decorrente dalla data di presentazione ad AR del PEF aggiornato e validato da parte di GE; d) GE ha presentato ad AR il PEF aggiornato e validato nella stessa data di adozione del provvedimento di validazione e da questa data ER aveva 30 giorni per concludere il procedimento di approvazione; e) la richiesta di chiarimenti di AR indirizzata ad GE è avvenuta in data 8 maggio 2025, ossia oltre il termine di 30 giorni previsto per la conclusione del procedimento, sicché tale richiesta non può ritenersi idonea a sospendere il procedimento, fermo restando che la sospensione non poteva durare comunque oltre 30 giorni; f) il silenzio serbato da AR è illegittimo a fronte dell’obbligo di concludere il procedimento di approvazione dell’aggiornamento del PEF validato.

2.2. Su tali capi si è, quindi, formato il giudicato.

2.3. Premesso quanto sopra, l’appello è infondato e deve essere respinto.

3. Con il primo motivo di appello, AR lamenta che il TAR abbia erroneamente qualificato la deliberazione n. 409/2025/R/rif come atto meramente endoprocedimentale. Secondo l’Autorità, infatti, tale provvedimento non si limita a disporre un supplemento istruttorio, ma contiene anche una valutazione conclusiva sulle determinazioni dell’Ente d’ambito, oggetto delle censure dei gestori. In particolare, nella parte dispositiva – e segnatamente al punto 2 – la delibera prende atto delle valutazioni di GE, previa verifica della loro coerenza regolatoria, recando così un’espressa e definitiva presa di posizione dell’Autorità in ordine alle «contestazioni formulate da controparte con riferimento alla determinazione della tariffa». Il supplemento di istruttoria disposto con il medesimo atto riguarda, invece, profili ulteriori, estranei alle doglianze articolate dai ricorrenti. Da ciò deriverebbe, ad avviso dell’appellante, il sopravvenuto soddisfacimento dell’interesse azionato nel presente giudizio e, conseguentemente, l’improcedibilità del ricorso.

3.1. Il motivo è infondato, per un duplice ordine di ragioni.

3.2. In primo luogo, è erroneo il presupposto interpretativo da cui muove ER. L’Autorità circoscrive l’interesse azionato dai ricorrenti in questa sede alla definizione delle specifiche censure di merito che i gestori muovono avverso gli atti di validazione dell’ente regionale – come sollevate nei giudizi dichiarati inammissibili dal T.a.r. e sinteticamente esposte nel ricorso introduttivo di questo giudizio – così assumendo che la sopravvenuta interlocuzione tra AR e GE su tali profili sia idonea a rendere improcedibile la presente azione.

3.3. Così non è. L’interesse che sorregge il ricorso avverso il silenzio è quello all’ottenimento di un provvedimento conclusivo del procedimento (e, dunque, autonomamente impugnabile), non già quello ad un mero riscontro alle singole contestazioni avanzate dai gestori nell’ambito di un iter ancora in fieri. La riproduzione, in questa sede, di alcuni dei profili critici relativi alla determinazione della tariffa ha funzione meramente illustrativa della vicenda sostanziale, ma non incide sulla delimitazione dell’oggetto dell’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a., che veicola la pretesa alla «conclusione del procedimento amministrativo» e all'accertamento dell’«obbligo dell’amministrazione di provvedere».

3.4. L’eventuale impugnazione dell’atto finale – che, come si dirà appresso, non può essere identificato nella deliberazione valorizzata da ER – non incontrerebbe, peraltro, il limite delle censure dedotte in questa sede o nei giudizi dichiarati inammissibili dal T.a.r., potendo investire l’esercizio del potere nella sua interezza.

4. Anche a prescindere da quanto sopra, alla deliberazione 409/2025/R/RIF non può essere riconosciuta natura definitiva.

4.1. Ai sensi dell’art. 8 della delibera 363/2021/R/RIF l’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie si articola attraverso le seguenti fasi:

a) la predisposizione aggiornata del PEF da parte del gestore, secondo le indicazioni metodologiche stabilite dall’Autorità con successivo provvedimento e la trasmissione del PEF aggiornato agli organi competenti;

b) la validazione dei dati inviati dal gestore alla base dell’aggiornamento da parte degli organismi competenti (Enti territorialmente competenti, ETC) e la successiva trasmissione all’Autorità;

c) la verifica da parte dell’Autorità-salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni- della coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa e, in caso di esito positivo, l’approvazione dell’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie. Ai sensi dell’art. 7.8 della delibera, fino all’approvazione da parte dell’Autorità, si applicano, quali prezzi massimi del servizio, i valori determinati dall’Ente territorialmente competente, ossia la tariffa per il servizio stabilita dall’ETC.

4.2. Dal quadro normativo sopra sinteticamente richiamato emerge che la procedura di verifica della coerenza regolatoria di competenza dell’autorità si conclude con l’atto di approvazione del PEF aggiornato e validato dall’ETC.

4.3. Come chiarito da questo Consiglio di Stato, la verifica di coerenza regolatoria spettante all’Autorità non si risolve in un mero atto di controllo del PEF – o del suo aggiornamento – così come validato dall’ETC, né in una passiva ricezione dei costi esposti, ma comporta un intervento attivo su di essi per promuovere una maggiore efficienza del sistema. In altri termini, l’approvazione del PEF da parte dell’AR non è affatto solo formale, in quanto essa “ verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa nella sua interezza, e quindi controlla anche che sia corretta la verifica dell’equilibrio della gestione fatta in precedenza dall’ente di governo di ambito ” (Cons. Stato sez. IV, 6 dicembre 2024 n. 9788).

4.4. La semplice lettura della delibera 409/2025/R/RIF esclude che ad essa possa assegnarsi il significato di atto conclusivo del procedimento di approvazione del PEF, come sostenuto dall’appellante. La delibera in questione reca, infatti, le “ determinazioni in ordine all’istruttoria sull’aggiornamento delle predisposizioni tariffarie ” proposto da GE con riguardo ad alcuni Comuni del pertinente territorio. Con essa l’Autorità ha disposto:

1) un supplemento istruttorio per la conclusione, con riferimento al biennio 2024-2025, del procedimento di verifica della coerenza regolatoria dell’aggiornamento degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa dall’Agenzia territoriale della Regione LI per il servizio di gestione dei rifiuti con riferimento al territorio dei Comuni di cui all’Allegato A. Dal punto di vista logico, oltre che giuridico (cfr. art. 7.8 della delibera 363/2021/R/RIF) è evidente che il supplemento istruttorio precede-e non segue- la verifica di coerenza regolatoria e la successiva approvazione, ai sensi degli artt. 7.8 e 8 della delibera 363/2021/R/RIF

2) di prendere atto, per i predetti ambiti tariffari di cui all’Allegato A, dei parametri e delle valutazioni rimesse agli Enti territorialmente competenti che sono alla base dell’aggiornamento dei piani economico-finanziari relativi al periodo 2024-2025, presentati dall’Agenzia territoriale della Regione LI, con la conseguenza che fino all’approvazione da parte dell’Autorità, si applicano, quali prezzi massimi del servizio, i valori determinati dall’Ente territorialmente competente, che risultano pertanto immediatamente efficaci, ai sensi dell’art. 7.8 della delibera;

3) fissare un termine per la conclusione del procedimento istruttorio pari a 90 e 120 giorni dalla pubblicazione del provvedimento, rispettivamente per gli ambiti tariffari della Tabella 1 e per quelli della Tabella 2 dell’allegato A.

4.5. L’appellante, richiamando il sopra indicato punto 2 della delibera, sostiene che l’Autorità ha preso atto dei parametri e delle valutazioni rimesse agli ETC e che tale “presa d’atto” deriva dall’esperita valutazione di coerenza regolatoria dei valori determinati dall’Ente d’ambito, sicché in parte qua la delibera avrebbe contenuto decisorio.

4.6. La tesi non può essere condivisa, atteso che essa:

a) è smentita dal dato letterale poiché il richiamato punto 2 della delibera non reca una valutazione di coerenza regolatoria dei PEF trasmessi, ma sancisce l’applicazione, in via provvisoria, della tariffa stabilità dall’ETC “fino all’approvazione da parte dell’Autorità”, confermando la natura meramente endoprocedimentale dell’atto;

b) è in contrasto con la delibera n. 363/2021/R/RIF poiché la “presa d’atto” dei parametri e delle valutazioni dell’ETC (cui è riservata la verifica della completezza, della coerenza e della congruità dei dati e delle informazioni necessari alla elaborazione del piano economico finanziario: art. 7.4 della delibera) costituisce il presupposto e non l’esito dell’attività di valutazione della coerenza regolatoria rimessa all’autorità la quale ha sempre ad oggetto il PEF così come aggiornato e validato dal’ETC;

c) è incompatibile con la natura dell’intervento di ER che, come osservato dalla giurisprudenza sopra richiamata, non ha natura di mero controllo formale del PEF validato di cui si limiterebbe a “prendere atto”, ma si estende alla verifica dell’equilibrio della gestione fatta in precedenza dall’ente competente.

4.7. Il primo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

5. Con il secondo motivo di appello, formulato in via subordinata rispetto al precedente, AR deduce che il T.a.r. ha omesso di valutare che il ricorso avverso il silenzio era divenuto improcedibile anche per effetto della nota del 23 settembre 2025 con cui GE ha comunicato all’Autorità la necessità di procedere al riesame delle predisposizioni tariffarie già formalmente trasmesse ai sensi dei commi 8.2 e 8.3 della deliberazione 363/2021/R/RIF.

5.1. Il motivo è manifestamente infondato.

5.2. Va anzitutto rilevato che, alla data di comunicazione della nota di GE del 23 settembre 2025, il termine per la conclusione del procedimento di approvazione del PEF – decorrente dalla presentazione ad AR del provvedimento di validazione, come stabilito dalla sentenza di primo grado, non oggetto di impugnazione sul punto – risultava già ampiamente decorso. In ogni caso, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, la citata nota non ha determinato il venir meno del provvedimento di validazione dell’aggiornamento del PEF.

5.3. Con essa, infatti, GE – nel fornire riscontro alla deliberazione AR n. 409/2025/RIF, con cui l’Autorità aveva disposto un supplemento istruttorio ai fini della conclusione del procedimento di verifica della coerenza regolatoria dell’aggiornamento dei PEF – ha comunicato l’intenzione di avviare, a propria volta, un ulteriore supplemento istruttorio nell’ambito del subprocedimento, ad essa riservato, di determinazione dell’equilibrio economico finanziario delle gestioni, disponendo un «analogo riesame delle determinazioni tariffarie precedentemente assunte».

5.4. È evidente che la mera comunicazione dell’opportunità di disporre un riesame delle determinazioni tariffare non esonera dall’obbligo di provvedere né costituisce un’ipotesi legale di proroga del termine procedimentale, ormai irrimediabilmente decorso.

6. Per le medesime ragioni, anche le nuove determine di validazione dei PEF trasmesse da GE nell’imminenza dell’udienza di trattazione e richiamate al § 4 della parte in fatto – peraltro di contenuto confermativo rispetto agli atti precedentemente adottati dall’agenzia – non sono idonee a elidere l’inadempimento dell’Autorità, che verrà meno esclusivamente con l’atto finale di approvazione, alla cui adozione è tenuta ex lege .

6.1. La trasmissione dei nuovi atti di validazione non ha determinato l’avvio di un nuovo procedimento di approvazione, come sostenuto dalle parti, ma la mera sostituzione di un atto endoprocedimentale nell’ambito dell’unico procedimento di approvazione già avviato che deve comunque essere concluso da AR - sia pure con riguardo al nuovo atto di validazione sostitutivo del precedente - entro il termine di 90 giorni, come statuito dal T.a.r.

7. In conclusione, l’appello deve essere respinto con conseguente conferma della sentenza impugnata anche con riguardo all’obbligo di conclusione del procedimento entro il termine di 90 giorni dalla comunicazione della medesima, con conseguente nomina, in caso di perdurante inadempimento, del Commissario ad acta come già individuato.

8. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità e novità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DA OR, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

AR AD, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR AD	DA OR

IL SEGRETARIO