Pubblicato il 25/11/2025

N. 09202/2025REG.PROV.COLL.

N. 02970/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2970 del 2024, proposto dalla
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Di Pardo e Katia Palladino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocata Roberta Barone, con domicilio eletto presso l’avvocatura dell’ente in Roma, Via Marcantonio Colonna, n. 27, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Lazio, non costituito in giudizio;
la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona della Presidente pro tempore , il Ministero della salute, in persona del Ministro pro tempore , il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del Ministro pro tempore , Age.Na.S. – Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Azienda Sanitaria Locale Roma 2, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dalle avvocate Gabriella Mazzoli e Maria CristinaTandoi, con domicilio eletto l’Avvocatura Aziendale, in Roma, Via Maria Brighenti, n.23;
la -OMISSIS- S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio-Roma, Sezione III- Quater , 27 settembre 2’23, n. 14322, non notificata e concernente il decreto n. -OMISSIS- del 25 settembre 2017 del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Lazio;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero della salute, del Ministero dell’economia e delle finanze, dell’Age.Na.S. – Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali e dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 2;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il consigliere CA Di IM e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità del decreto n. -OMISSIS- del 25 settembre 2017 del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Lazio.

2. Con appello notificato il 27 marzo 2024 e depositato il 10 aprile successivo, la -OMISSIS- S.r.l. (di seguito anche “-OMISSIS-”) ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza 27 settembre 2024, n. 14322, con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio-Roma, Sezione III- Quater , ha dichiarato improcedibile il suo ricorso per l’annullamento “ del decreto n. -OMISSIS- del 25.7.2017 del Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Lazio, in persona del Presidente p.t. della Regione Lazio, avente ad oggetto “Definizione del livello massimo di finanziamento per le strutture private accreditate erogatrici di prestazioni ospedaliere per acuti, di riabilitazione post-acuzie e di lungodegenza medica, con onere a carico del servizio sanitario regionale, nonché definizione del finanziamento delle funzioni assistenziali ospedaliere , ai sensi dell'art. 8 sexies, comma 2, del d.lgs. 502/1992 e s.m.i.per strutture pubbliche e private accreditate – biennio 2017-2018” e allegati - pubblicati sul BURL n. 64 del 10.8.2017 – limitatamente alla parte in cui la P.A. procedente ha decretato i criteri e i limiti di spesa del finanziamento a funzioni assistenziali ospedaliere per la ricorrente;

nonché di tutti gli atti e provvedimenti amministrativi presupposti, istruttori, interni, connessi e consequenziali, ancorché non cogniti ”.

3. L’appellante affida il gravame a quattro motivi, con i quali, riproponendo, anche in chiave critica della sentenza impugnata, le doglianze dedotte in primo grado anche tramite i motivi dichiarati assorbiti, lamenta:

“ Erroneità dei presupposti e omessa considerazione di fatti decisivi. Applicazione dei principi in via generalizzata. Omessa pronuncia e carenza della motivazione. Violazione del diritto di difesa e del principio di libera iniziativa economica. Irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità. ”: il primo giudice avrebbe erroneamente dichiarato improcedibile il ricorso sul presupposto che la ricorrente, con la sottoscrizione dell’accordo con l’Amministrazione ex articolo 8- quinqies, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, avesse accettato anche la clausola di salvaguardia, con la quale aveva rinunciato ai giudizi pendenti e alle azioni comunque esperibili al riguardo, laddove la rinuncia in questione era attinente al solo decreto commissariale relativo al 2016 e non a quello concernente il 2017, disciplinato dal provvedimento impugnato in prime cure;

“ ILLEGITTIMITA' DEGLI ATTI IMPUGNATI PER VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 8 SEXIES DEL D.LGS. 502/1992. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL PATTO PER LA SALUTE DEL 10.7.2014. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA ED ERRONEITA' NEI PRESUPPOSTI. CARENZA DI MOTIVAZIONE. ILLOGICITA' IRRAGIONEVOLEZZA. ”: secondo l’appellante, che ripropone i mezzi di censure non esaminati dal primo giudice, la sentenza sarebbe comunque da riformare, atteso che il criterio adottato dalla Regione per regolamentare il finanziamento a funzione riconosciuto con gli atti impugnati non consentirebbe in alcun modo, contrariamente a quanto previsto dall'articolo 8- sexies del d.lgs. n. 502/1992, di coprire i costi della produzione per il servizio di terapia intensiva garantito dalla -OMISSIS-, dovendosi considerare errato il presupposto secondo cui i costi dell’attività di terapia intensiva dell’operatore economico sono per n. 1,9 posti letto equivalenti;

“ ILLEGITTIMITA’ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA, ERRONEITA’ NEI PRESUPPOSTI. ILLOGICITA’ IRRAGIONEVOLEZZA. CONTRADDITTORIETA’ MANIFESTA. CARENZA DI MOTIVAZIONE. ”: il decreto commissariale impugnato in primo grado sarebbe viziato perché fondato sull’erroneo presupposto secondo cui i costi dell’attività di terapia intensiva della ricorrente sarebbero per n. 1,9 posti letto equivalenti, venendo nella fattispecie in rilievo non tanto la singola prestazione, il tasso di occupazione e le giornate di degenza, quanto, piuttosto, i costi fissi non frazionabili dell’attività;

“ ILLEGITTIMITA' DEGLI ATTI IMPUGNATI PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO. L’ILLEGITTIMITÀ DEL DECRETO COMMISSARIALE IMPUGNATO PER LA RETROATTIVA DI TALE PROVVEDIMENTO. ”: il mezzo è teso a dimostrare che l’atto impugnato disattenderebbe i precedenti impegni assunti dall’Amministrazione procedente con i decreti n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS-, a seguito dei quali -OMISSIS- è stata indotta a fare importanti investimenti per il reparto di terapia intensiva, assumendo e formando personale e acquistato i macchinari all’avanguardia, avendo fatto affidamento sul budget del 2016.

4. Si sono costituiti in giudizio con atti depositati rispettivamente il 12 aprile 2024, e il 1° agosto 2025, la Regione Lazio, la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero della salute, il Ministero dell’economia e delle finanze, l’Age.Na.S. – Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali e l’Azienda Sanitaria Locale Roma 2.

Con memoria del 4 luglio 2025, le Amministrazioni centrali e l’Age.Na.S. – Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali hanno chiesto che sia dichiarata la loro estromissione dal giudizio o il loro difetto di legittimazione passiva.

A sostengo delle rispettive ragioni, hanno depositato memorie ex articolo 73 c.p.a. l’ASL Roma 2 e la Regione Lazio rispettivamente il 1° settembre 2025 e il 9 settembre 2025.

La -OMISSIS- ha depositato memoria difensiva il 22 settembre e replica il 2 ottobre 2025; all’udienza del 23 ottobre la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Devono preliminarmente essere estromessi dal giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero della salute, il Ministero dell’economia e delle finanze, l’Age.Na.S. – Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, atteso che, da un lato, con deliberazione del Consiglio dei Ministri è stata disposta la cessazione del mandato conferito al Commissario ad acta e con d.G.r. 29 settembre 2020, -OMISSIS- la Regione Lazio ha dato atto del rientro nella gestione ordinaria e, dall’altro, che in giudizio non sono stati contestati comportamenti o provvedimenti da parte delle Amministrazioni diverse dalla Regione evocate in giudizio.

7. Sempre in via preliminare, deve essere dichiarata inammissibile per violazione dell’articolo 104, comma 2 c.p.a. la produzione documentale depositata in giudizio il 9 settembre 2025.

8. Passando all’esame della sentenza appellata, rileva il Collegio che il Tar ha dichiarato il ricorso improcedibile, mentre, nell’ottica del primo giudice, avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile, atteso che la clausola di salvaguardia contenuta nell’ Accordo/Contratto ex art. 8 quinquies D. Lgs. n. 502/1992 e s.m.i. per il 2016 e da cui deriverebbe la carenza di interesse all’impugnativa, è stata sottoscritta prima e non dopo della proposizione del ricorso, notificato il 27 marzo 2017.

9. In ogni caso, l’erronea declaratoria di improcedibilità ( rectius , di inammissibilità) del ricorso ha comportato il mancato esame dei motivi di censura e la conseguente compromissione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa, per cui deve essere dichiarata la nullità della sentenza impugnata ai sensi dell’articolo 105 c.p.a., in applicazione di quanto stabilito dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato 20 novembre 2024, n. 16, secondo cui “ ad integrazione di quanto statuito con le sentenze sopra citate del 2018, enuncia il seguente principio di diritto in ordine alle ipotesi di “nullità della sentenza”:

“l’art. 105, comma 1, c.p.a., nella parte in cui prevede che il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado se dichiara la nullità della sentenza, si applica anche quando la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente. ”

10. In base a tutte le considerazioni che precedono, in conclusione, si rende così necessario annullare la sentenza impugnata con rinvio al primo giudice ai sensi dell’articolo 105, comma1, c.p.a..

Nel caso in esame, in buona sostanza, non si tratta di “ un vizio che il giudice di appello è legittimato ad eliminare, integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo sul merito della causa (Cons. St., A.P., 30 luglio 2018, nn. 10 e 11; id. 5 settembre 2018, n. 14; id. 28 settembre 2018, n. 15 (Consiglio di Stato, Sezione III, 31 gennaio 2024, n. 952), atteso che nella fattispecie risulta acclarato l’ error in procedendo per violazione della disposizione di cui all’articolo 105 c.p.a., con la conseguenza che, secondo giurisprudenza costante ( ex multis , Consiglio di Stato, Sezione III, 15 gennaio 2024, n. 513), deve essere disposto il rinvio al primo giudice, restando così assorbito l’esame dei motivi gravame.

11. Ai sensi dell’articolo 105, comma 3, c.p.a., le parti dovranno, pertanto, riassumere avanti al Tribunale il processo con ricorso notificato nel termine perentorio di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza.

12. Le spese del doppio grado possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) annulla la sentenza di primo grado con rinvio della causa al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.

Compensa le spese del grado.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

HE AD, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

CA Di IM, Consigliere, Estensore

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA Di IM	HE AD

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.