Pubblicato il 22/07/2025

N. 06488/2025REG.PROV.COLL.

N. 09337/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9337 del 2023, proposto da OS di Di RE OM & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , OM Di RE rappresentati e difesi dall'avvocato Teodoro Katte Klitsche De La Grange, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Scialoja 6;

contro

Comune di Genzano di Roma, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Di Benedetto, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fabio Crabargiu in Roma, viale delle Milizie, 76 Pal. III;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 8540/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Genzano di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Riccardo Carpino e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1.La questione controversa riguarda la legittimità del diniego di concessione edilizia adottato dal Comune di Genzano di Roma il 24 febbraio 2010, nei confronti della Società odierna appellante, avente ad oggetto una nuova concessione edilizia al fine del completamento dei lavori, per la realizzazione di un immobile composto da un’abitazione e da un annesso locale agricolo.

1.1 In particolare, l’11 marzo 2005, l’odierna appellante proponeva istanza di rilascio di permesso di costruire per una nuova concessione edilizia al fine del completamento dei lavori, scaturente dalla precedente concessione edilizia n. 33 del 1992; in relazione a detta concessione era intervenuta la comunicazione di inizio lavori, datata 17 ottobre 1993 e pervenuta al Comune in data 4 novembre 1993.

Con preavviso di diniego del 30 maggio 2005, ai sensi dell’art. 10- bis della l. n. 241/1990, il Comune di Genzano esponeva i motivi ostativi, riscontrati il 20 giugno 2005 da parte della Società ricorrente.

Con provvedimento del 14 luglio 2005 il Comune resistente comunicava il definitivo diniego del permesso di costruire in questione.

Avverso il predetto provvedimento la Società OS proponeva ricorso.

Con sentenza n. 8748 del 15 settembre 2009, il TAR Lazio annullava l’atto impugnato; nello specifico la questione verteva sull’impugnabilità del diniego del 14 luglio 2005 rispetto ad un precedente diniego del 31 maggio 2004, non impugnato; sul punto il Tar aveva statuito che la domanda del 2005 riguardava un nuovo permesso attesa l’intervenuta decadenza del titolo precedente n.33 del 17 ottobre 1992.

Con la richiamata sentenza n. 8748/2009 veniva ordinato all’ente comunale di pronunciarsi nuovamente sull’istanza.

1.2 In esecuzione della sentenza 8748/2009, con ulteriore preavviso di diniego, del 22 novembre 2009, il Comune rappresentava i seguenti motivi ostativi, motivati sulla scorta del fatto che l’amministrazione ha ritenuto decaduto il precedente titolo edilizio 33/1992 dovendo pertanto applicarsi la normativa sopravvenuta:

- l’intervento in oggetto risulta in contrasto con l’art. 55 della l.r. n. 38/1999, atteso che il lotto a disposizione risulta inferiore al lotto minimo per edificare abitazioni in aree agricole;

- la superficie dell’annesso agricolo risulta superare il limite di 20 mq. ogni 5000 mq. di terreno.

Riscontrati i motivi ostativi da parte dell’odierno appellante, la Società riceveva comunicazione del provvedimento definitivo di diniego; l’odierna appellante impugnava innanzi il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio il suddetto diniego, onde ottenerne l’annullamento.

1.3 Con sentenza n. 8540 del 18 maggio 2023, oggetto del presente appello, il TAR Lazio ha dichiarato infondato il ricorso, osservando quanto segue:

- la vecchia concessione edilizia (n. 33/1992) non ha mai avuto efficacia, ed è quindi da considerarsi decaduta;

- i lavori non sono mai iniziati, stante la mancanza dell’autorizzazione sismica, rilasciata solo dopo un anno dal rilascio del titolo e dunque oltre i termini di validità dello stesso;

- le opere realizzate senza la suddetta autorizzazione consistono nella realizzazione delle fondazioni, non anche dei pilastri;

- il progetto allegato all’istanza del nuovo permesso di costruire conferma che i lavori non sono mai sostanzialmente iniziati; infatti, non è mai stato depositato alcun documento in grado di attestare lo stato ante e post operam .

Tanto premesso, il TAR Lazio ha evidenziato come l’istanza del nuovo permesso di costruire doveva sottostare alla verifica di conformità da eseguirsi alla luce delle intervenute leggi regionali n. 38/1999 e n. 8/2023. Infatti, secondo il Giudice di prime cure, alla luce del suddetto quadro normativo, il lotto a disposizione della Società è inferiore al lotto minimo per edificare nelle zone agricole; sotto altro profilo, la superficie dell’annesso agricolo risulta superare il limite previsto dalla normativa regionale.

2. Avverso la sentenza del TAR Lazio la OS di Di RE propone ora appello, formulando i seguenti motivi:

I. Eccesso di potere per contraddittorietà, errore nei presupposti e travisamento dei fatti – Violazione di legge – applicazione jus superveniens ad atti fattispecie definite;

II. Violazione dell’art. 73 c.p.a. e dell’art. 101 c.p.c.;

III. Errore di fatto e falsa applicazione di norme legislative – Violazione di legge ed eccesso di potere. Erronea applicazione di jus superveniens ;

IV. Violazione di legge (ed eccesso di potere). Irrilevanza e genericità assoluta. Omesso esame di punto decisivo. Violazione artt. 3, 7, 10 L. 241/90;

V. Violazione di legge ed eccesso di potere (per travisamento di fatti);

VI. Violazione dell’art. 76 N.T.A. attuazione variante P.R.G.

VII. Attinente alla domanda risarcitoria.

3. Con il primo motivo, l’appellante ritiene la sentenza contraddittoria posto che, da un lato, afferma che i lavori non sono mai iniziati e, dall’altro, riconosce che le fondazioni sono state realizzate, circostanza che costituisce, di fatto, l’inizio dei lavori; rileva a tal proposito che si trattava di un completamento, non di una nuova costruzione, come dimostrerebbero la domanda di permesso e la relazione tecnica allegata.

Ritiene altresì che erroneamente sarebbe stata confusa la natura “nuova” dell’atto amministrativo richiesto con la funzione sostanziale del permesso, che era quella di completare un’opera già avviata; con la conseguente, a suo avviso, inapplicabilità della normativa sopravvenuta attesa la mancanza di una nuova costruzione.

3.1 Con il secondo motivo lamenta la violazione del principio del contraddittorio e delle norme processuali, considerato che il TAR ha fondato la propria decisione su un elemento che non era mai stato oggetto di discussione tra le parti, né risultava dal provvedimento impugnato, ritenendo - in particolare - che i lavori non fossero mai iniziati a causa della mancanza dell’autorizzazione sismica.

Al riguardo rappresenta che tale questione non era mai stata sollevata dal Comune - né in sede amministrativa né nel corso del giudizio - e che il diniego impugnato si fondava esclusivamente sulla pretesa applicabilità della normativa sopravvenuta (l.r. 38/1999 e 8/2003), ritenendo decaduta la concessione edilizia del 1992 per mancata ultimazione dei lavori entro i termini.

Anche dopo l’annullamento del primo diniego con sentenza n. 8748/2009, il Comune ha reiterato il rigetto del permesso di costruire sulla base della normativa sopravvenuta, senza mai eccepire la questione dell’autorizzazione sismica, sicché il thema decidendum del giudizio sarebbe stato chiaramente circoscritto alla legittimità dell’applicazione della normativa sopravvenuta e alla completezza della documentazione progettuale.

Il TAR avrebbe invece introdotto d’ufficio una questione nuova, ponendola a fondamento della decisione, senza darne avviso alle parti, e un tale comportamento violerebbe l’art. 73 c.p.a. e l’art. 101, comma 2 c.p.c., nonché i principi costituzionali del diritto di difesa e del giusto processo.

4. Vengono riproposti in questa sede anche i motivi non scrutinati dal giudice di primo grado.

4.1 Con il terzo motivo, l’appellante rileva che la giurisprudenza, sia amministrativa che civile, è costante nel ritenere che in caso di successione di norme edilizie, non si applica, la disciplina sopravvenuta più restrittiva alle costruzioni che, al momento dell’entrata in vigore, possono considerarsi già sorte; nel caso in esame, la costruzione era già materialmente iniziata nel 1992-1993, con la realizzazione di elementi che, secondo la giurisprudenza, considererebbero “sorto” l’edificio comportando quindi l’inapplicabilità della normativa sopravvenuta.

4.2 Con il quarto motivo l’appellante lamenta la violazione dell’obbligo di motivazione poiché il provvedimento impugnato si limiterebbe a richiamare in modo indeterminato alcune norme regionali (L.R. 38/1999, L.R. 8/2003, variante al P.R.G.), senza spiegare in che modo concreto esse osterebbero al rilascio del permesso di costruire; rileva che nelle osservazioni del 20 gennaio 2010, avrebbe già evidenziato che la normativa richiamata dal Comune era successiva alla realizzazione delle opere iniziali e che, pertanto, non poteva essere applicata, ma il Comune non ha fornito alcuna risposta.

4.3 Con il quinto motivo l’appellante rileva che nel caso in questione si tratta di completamento e quindi non vi sarebbe alcuna decadenza dal rilascio della nuova concessione.

4.4 Con il sesto motivo rileva un ulteriore profilo di illegittimità derivante dalla mancata applicazione dell’art. 76 delle N.T.A. del Piano Regolatore Generale del Comune di Genzano; detta disposizione prevede che “ Le concessioni edilizie rilasciate alla data di adozione della variante mantengono la loro validità anche se in contrasto con le nuove norme, a condizione che i relativi lavori siano iniziati prima della suddetta adozione ”.

Nel caso di specie, rileva che la concessione edilizia n. 33/1992 è anteriore all’adozione della variante (11 novembre 1997) e che i lavori erano pertanto già iniziati al momento dell’adozione; la variante è stata poi approvata nel 2005 (delibera G.R. Lazio n. 615/2005).

4.4 Con il settimo motivo l’appellante, l’appellante reitera la richiesta di risarcimento danni - già avanzata in primo grado ma non accolta dal TAR - contestando il comportamento colposo del Comune, che ha ignorato le osservazioni e trattato la richiesta come se fosse per una nuova costruzione. Ciò avrebbe causato un danno economico significativo di almeno 50.000 euro.

Chiede infine , se necessario, di ammettere C.T.U. e prova per testi.

5. In sede di costituzione il Comune appellato solleva una serie di eccezioni di rito:

- l’appello e la procura sarebbero nulli, posto che l’appello è stato sottoscritto in formato digitale non conforme (CadES anziché PadES) e la procura alle liti è generica, non autenticata e priva di riferimenti specifici;

- vi sarebbe il difetto di legittimazione del Sig. Di RE, poiché non ha partecipato al giudizio di primo grado né è stato il destinatario dei provvedimenti impugnati, sicché non avrebbe titolo per proporre appello; - l’appello sarebbe inammissibile poiché si limita a riproporre i motivi del ricorso di primo grado senza specifiche censure alla sentenza impugnata, in violazione dell’art. 101 c.p.a.;

- vi sarebbe la violazione del divieto di ius novorum , posto che l’appellante ha introdotto nuove prove e richieste (testimonianze e CTU) non formulate in primo grado, in violazione dell’art. 104 c.p.a. ;

- vi sarebbe la violazione del giudicato poiché l’appello rimette in discussione la sentenza del TAR Lazio n. 8748/2009, ormai definitiva, che aveva già accertato la decadenza della concessione del 1992.

6.Il ricorso è infondato.

Occorre esaminare prima l’eccezione relativa alla violazione del giudicato di cui sopra.

A tal riguardo la richiamata sentenza (TAR Lazio n. 8748/2009), testualmente statuisce: “… la domanda della odierna ricorrente può essere intesa come avente ad oggetto la richiesta di un nuovo permesso edilizio, attesa l’avvenuta decadenza del precedente titolo. Sotto questo profilo, l’atto impugnato è carente nella motivazione, nella decisiva parte relativa alla ritenuta sussistenza di un contrasto tra il progetto e la normativa regionale sopravvenuta, di cui alle LL. RR. n. 38/1998 e n.8/2003.”

Dal chiaro tenore della decisione si evince che è chiara l’intervenuta decadenza del titolo edilizio n.33/1992 per cui si verteva sin dall’ istanza prima del 2004 (di cui alla sent. 8748/2009) e poi del 2005 (di cui al diniego qui impugnato) nell’ambito del rilascio di un nuovo titolo.

Nello specifico non si tratta quindi, come paventa l’appellante, di una questione nominalistica relativamente alla qualifica di nuovo ; nel caso specifico il titolo del 1992 era decaduto per il trascorrere dell’anno per l’inizio dei lavori ex art 15 d.P.R.380/2001 a nulla rilevando che poi nelle diverse istanze di permesso di costruire o negli altri atti richiamati dall’appellante medesimo si faccia riferimento alla nozione di completamento.

6.1 Per mera completezza va anche evidenziato che in ogni caso manca la prova che non sia intervenuta la decadenza per la mancata comunicazione dell’inizio dei lavori. Infatti la documentazione agli atti di causa reca la data del 17 ottobre 1993 e un timbro “arrivata” del 4 novembre 1993; manca qualsiasi prova ufficiale come l’invio della raccomandata con avviso di ricevimento, in tempo utile, idonea ad attestare il tempestivo invio.

7. In considerazione di quanto sin qui esposto ne consegue che il ricorso è infondato essendo intervenuto il giudicato circa la decadenza del precedente titolo 33/1992 con assorbimento delle altre eccezioni di rito.

In relazione alle ulteriori censure restano assorbiti dal rigetto per l’intervenuto giudicato i motivi di cui sub I, II, III e V.

Quanto alle altre censure il IV motivo è respinto perché il provvedimento impugnato è chiaro dando conto oltre che del richiamo alle norme (art 55 l.r. 38/1999), dei motivi delle violazioni.

In relazione al VI motivo anche questo motivo è da ritenersi assorbito dal giudicato per cui nella fattispecie non si può fare applicazione del richiamato art 76 delle n.t.a del regolamento edilizio; nello specifico i lavori dovevano essere iniziati nei termini di legge e la sentenza Tar Lazio 8748/2009, sopra richiamata, ha ritenuto che il titolo del 1992 fosse decaduto.

Quanto infine alla richiesta di risarcimento del danno, questa va rigettata sulla scorta della preliminare considerazione della legittimità dell’operato dell’amministrazione nel caso in questione.

In considerazione di quanto sin qui evidenziato il ricorso è da respingere.

Sussistono idonei motivi per una compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Riccardo Carpino	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO