Pubblicato il 23/12/2025

N. 10287/2025REG.PROV.COLL.

N. 08124/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8124 del 2022, proposto da -OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alfredo Zaza D'Aulisio e Jessica Quatrale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Cardarelli in Roma, via G.P. Da Palestrina, n 47;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Pierluigi Avallone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio Sezione staccata di Latina (Sezione I) n. -OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 1° ottobre 2025 il consigliere IA IC;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dall’ordinanza n. 15 prot. n. 4529 del 4 marzo 2016, con la quale il Comune di -OMISSIS- ha respinto l’istanza di condono edilizio presentata ai sensi della legge n. 326/03 e della legge regionale n. 12/04 dalla -OMISSIS- s.r.l., società titolare di un complesso alberghiero, in data 10 dicembre 2004, per opere consistenti nella “realizzazione nel sottotetto del fabbricato denominato C1 di n. 5 locali abitativi adibiti a camere d’albergo”. Tali opere sono state ritenute dall’Amministrazione comunale non sanabili ai sensi della disciplina nazionale e regionale del cd. “-OMISSIS-” in quanto: a) non conformi alle NTA del PRG per il superamento degli standard relativi all’area destinata a zona B – sottozona B4 – completamento; b) non corrispondenti ai cd “-OMISSIS-” – tipologia 6 dell’allegato alla legge sul condono; c) realizzate su area sottoposta a vincolo paesaggistico ed idrogeologico, nonché a rischio esondazione; d) eseguite successivamente alla data del 31 marzo 2003; e) relative ad immobile interessato da notizia di reato e sottoposto al provvedimento di sospensione lavori.

2. Tale atto è stato impugnato dinanzi al T.a.r. per il Lazio, Sezione staccata di Latina, dalla -OMISSIS- s.r.l., che ha lamentato l’illegittimità dell’attività provvedimentale posta in essere dal Comune in relazione a numerosi profili di violazione di legge ed eccesso di potere.

3. Con la sentenza n. -OMISSIS- il T.a.r. per il Lazio, Sezione staccata di Latina, ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

4. La -OMISSIS- s.r.l. ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a cinque motivi così rubricati:

I – erroneità della sentenza impugnata: errore nei presupposti;

II - erroneità della sentenza impugnata: principio di prova offerto dall’appellante;

III - erroneità della sentenza impugnata: violazione della normativa condonistica:

IV - erroneità della sentenza impugnata: violazione della normativa condonistica;

V - erroneità della sentenza impugnata: omessa pronuncia.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di -OMISSIS-, deducendo l’infondatezza dell’appello avversario e domandandone il rigetto.

6. Con memorie del 29 luglio e del 6 agosto 2025 e repliche del 10 settembre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All’udienza straordinaria del 1° ottobre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza appellata il T.a.r., dopo aver evidenziato il carattere plurimotivato del provvedimento di diniego di condono, ha respinto il ricorso, ritenendo che la ricorrente non avesse “prodotto alcun elemento idoneo a confutare la presunzione di realizzazione successiva al 31 marzo 2003, siccome argomentata dall’Amministrazione con il richiamo alla domanda di variante del 1° aprile 2003 priva di richiesta di sanatoria ai sensi degli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380/2001” e che, essendo l’immobile ubicato in area soggetta a vincolo paesaggistico, ai sensi dell’art. 32 comma 27 lett. d) del d.l. n. 269/2003, convertito in l. n. 326/2003, “la non conformità alle norme urbanistiche e alle previsioni degli strumenti urbanistici della nuova costruzione abusivamente realizzata in area vincolata di per sé esclude(sse) la relativa condonabilità” (avvicinandosi, in tal senso, il meccanismo previsto dal condono della l.n. 326/2003 all’istituto dell’accertamento di conformità di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001).

9. La società appellante ha dedotto l’erroneità di tale pronuncia, in primo luogo perché, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., il sottotetto in questione non avrebbe “mai subito alcun innalzamento della quota di solaio, né alcuna variazione delle caratteristiche planovolumetriche del fabbricato progettato”, essendo la sanatoria stata richiesta “per il mero cambio di destinazione d’uso senza opere del sottotetto realizzato all’interno della sagoma originaria del fabbricato e senza alcuna modifica dei prospetti”.

10. Con il secondo motivo la -OMISSIS- s.r.l. ha evidenziato che il T.a.r. avrebbe errato anche nel reputare non dimostrata l’anteriorità delle opere alla data fissata dalla legge sul condono, non considerando adeguatamente che essa aveva fornito ogni utile elemento di prova in suo possesso al riguardo e non potendosi trarre dall’istanza di variante del 1° aprile 2003 la dimostrazione della posteriorità delle opere al 31 marzo 2003, ma soltanto il suo “mero intento…di legittimarle”.

11. Con il terzo motivo la originaria ricorrente ha, poi, sostenuto che la semplice preesistenza di un vincolo (di natura paesaggistica e di tutela, comunque, relativa) non potesse di per sé “essere ritenuta preclusiva alla sanatoria di cui trattasi e che, pertanto, l’impugnato pronunciamento, essendo fondato sull’aprioristico ed ingiustificato presupposto dell’automaticità del diniego in presenza del vincolo, non (potesse)…essere condiviso”, tenuto anche conto dell’elevato grado di urbanizzazione della zona, dell’inidoneità delle opere realizzate ad alterare significativamente la situazione dei luoghi, del difetto di proporzionalità della misura di tutela imposta rispetto ai lavori in concreto posti in essere e della mancata verifica dell’effettiva incidenza delle opere stesse sull’assetto paesaggistico del comprensorio.

12. Con il quarto motivo la -OMISSIS- s.r.l. ha lamentato il difetto di motivazione della sentenza appellata, che non avrebbe specificato le ragioni di contrasto tra quanto realizzato e gli strumenti urbanistici, mentre con il quinto motivo ha riproposto le doglianze non esaminate dal T.a.r. in rapporto alla pretesa non incidenza delle opere senza titolo, non a caso oggetto di istanza di condono, sul carico urbanistico, all’impossibilità di qualificare i lavori svolti come nuova costruzione o come ampliamento dell’esistente, non essendo essi valutabili in termini di volume e superficie, all’estraneità della contestazione di reato del 31 gennaio 2004 alla fattispecie in esame, alla mancanza del parere della Commissione edilizia integrata e all’incompetenza del Comune a far valere il vincolo PAI, comunque non ostativo alla sanatoria.

13. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

14. Premessa la pacifica consistenza delle opere oggetto dell’istanza di condono, individuate dalla stessa società richiedente come “realizzazione nel sottotetto del fabbricato denominato C1 di n. 5 locali abitativi”, il diniego di condono emesso dal Comune di -OMISSIS- si fonda su una pluralità di motivi di rigetto, con conseguente applicazione del consolidato principio a mente del quale, in presenza di un atto amministrativo c.d. plurimotivato, è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale, dal momento che nel caso di un atto fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le une dalle altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, 13 giugno 2022, n. 4791).

15. Passando all’analisi dei vizi dedotti, se da un lato le censure si pongono in contrasto con gli orientamenti consolidati di questo Consiglio di Stato, dall’altro, assume rilievo assorbente l’ostatività della disciplina speciale in tema di condono, non estensibile analogicamente oltre il proprio specifico ambito di applicazione (cfr. ad es. Cons. Stato Sez. V, 3 giugno 2013 n. 3034; Sez. VI 12 ottobre 2018 n. 5892),

16. Nel caso in esame deve, infatti, trovare applicazione il principio basilare a mente del quale, ai sensi dell'art. 32, comma 27, lett. d), del decreto legge n. 269 del 30 settembre 2003, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni - e cioè che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo - siano opere minori senza aumento di superficie, corrispondenti, al massimo, alle tipologie del restauro, del risanamento conservativo o della manutenzione straordinaria. Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici utili e nuova volumetria, come nel caso in questione, in area assoggettata a vincolo paesaggistico non può essere sanato (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 1° dicembre 2021, n. 8004).

17. Nella presente fattispecie i vincoli esistenti sui luoghi di causa risultano, come detto, di carattere paesaggistico ed idrogeologico e gli abusi vanno ad aumentare, tra l’altro, la superficie utile del fabbricato, attraverso la valorizzazione di spazi in precedenza espressamente non abitabili. Sul punto deve precisarsi che le opere sono state oggetto di valutazione unitaria, sia a fronte dell’unicità della domanda, sia in relazione ai consolidati principi per cui al fine di valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere, va compiuto – specie in ambito soggetto a specifica tutela vincolistica - un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l'impatto effettivo complessivo, con la conseguenza che i molteplici interventi eseguiti non vanno considerati, dunque, in maniera “frazionata” (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 08/09/2021, n. 6235). Ciò vale, a maggior ragione, in zona vincolata paesaggisticamente, in cui è il complesso delle opere ad impattare direttamente sugli effetti e le ragioni stesse del vincolo.

18. Dalla documentazione versata in atti emerge che, mediante l’intervento abusivo in questione, i locali accessori siti nel sottotetto, inizialmente non computati nell'originaria volumetria in quanto privi di abitabilità, sono stati convertiti a diverso uso (abitativo) che comporta variazione essenziale, in quanto incide sul carico urbanistico. In base all’orientamento prevalente della giurisprudenza, l’intervento in contestazione è stato, dunque, correttamente qualificato dall’Amministrazione come “nuova costruzione”, peraltro sussumibile nell'ambito della tipologia 1 dell’allegato “A” della legge 326/2003 e legge regionale 12/2004 in quanto, anche ove corrispondente ad mutamento d’uso “meramente funzionale”, senza opere, esso costituisce comunque una “variazione essenziale” ai sensi dell'art. 32, comma 1, lettera a) del d.P.R. 380/2001 e dell'art. 17, comma l, lettera a) della L.R. 15/2008, perché opera la trasformazione di un locale tecnico ad unità abitativa, con passaggio ad una più gravosa destinazione d'uso che ha maggiore incidenza sugli standard urbanistici previsti dal D.M. 2.4.1968 n. 1444.

19. Le risultanze degli atti comportano, pertanto, la legittimità del diniego di condono già in relazione alla presenza dei suddetti vincoli, come detto, anteriori alle opere realizzate, assolutamente ostativi al condono anche in base all’art. 3 comma 1 della legge reg. n. 12 del 2004, e all’impossibilità di ricomprendere le opere realizzate, per le loro concrete caratteristiche, complessivamente considerate nei cd. “-OMISSIS-”, come richiesto dalla società nell’istanza di condono.

20. Con riguardo alla questione di costituzionalità della normativa statale e regionale sul -OMISSIS-, essa, oltre ad essere stata compiutamente affrontata dalla Corte Costituzionale nella pronuncia n. 181/2021, appare in verità, per gli aspetti residui, ove sussistenti, manifestamente infondata, avendo la giurisprudenza prevalente ormai riconosciuto come il legislatore regionale ben possa fissare regole più stringenti a tutela degli interessi ambientali e paesaggistici (cfr. ex multis Cons. Stato n. 159/2022) ed essendo la disciplina in questione ragionevole e proporzionata ai valori costituzionali da salvaguardare, anche in relazione all’inconfigurabilità nel caso di specie di alcun legittimo affidamento del privato.

21. Alla luce delle considerazioni che precedono, può dunque concludersi, che “poiché il provvedimento impugnato è plurimotivato, la riscontrata legittimità dell’atto quanto al motivo appena scrutinato è sufficiente a sorreggere l’intera impalcatura della determinazione avversata, refluendo (essa legittimità) negativamente sull’interesse alla coltivazione (degli ulteriori motivi)…di gravame, il cui anche eventuale accoglimento non potrebbe arrecare alla società alcun vantaggio o giovamento” (Cons. Stato, Sez. IV, -OMISSIS-).

22. Da qui l’infondatezza dell’appello, con conseguente conferma della decisione impugnata e superfluità dell’esame di tutti gli altri vizi di legittimità denunciati dalla ricorrente-appellante.

23. Le spese del presente grado seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione in favore del Comune di -OMISSIS- delle spese del grado di appello, liquidate in € 4.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone coinvolte.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DA Di AR, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

IA IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA IC	DA Di AR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.