Pubblicato il 12/12/2025

N. 09847/2025REG.PROV.COLL.

N. 08429/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.)
sul ricorso numero di registro generale 8429 del 2025, proposto dalla
AN S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , ex lege rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliata presso gli Uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Regione RI, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Anna Rita Gobbo e Luca Benci e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

per la riforma,

previa sospensione dell’esecuzione,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’RI, Sezione Prima, n. 662/2025 del 25 agosto 2025, resa tra le parti sul ricorso R.G. n. 706/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista l’istanza di sospensione dell’esecuzione della sentenza appellata, presentata in via incidentale dalla società appellante;

Vista la memoria di costituzione e difensiva della Regione RI;

Vista la memoria dell’AN S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 il Cons. IE De IS e udito per l’appellante l’Avvocato dello Stato Isabella Bruni;

Sentita la parte comparsa ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe AN S.p.A. (AN o Società) propone appello contro la sentenza del T.A.R. RI, Sez. I, n. 665/2025 del 25 agosto 2025, chiedendone la riforma, previa sospensione dell’esecutività.

1.1. La sentenza appellata ha respinto il ricorso originario e i motivi aggiunti con i quali erano stati impugnati: a) i provvedimenti e atti della Regione RI (note del 10 luglio 2023 e del 19 settembre 2023, determinazione del 27 giugno 2023) che hanno subordinato il rilascio della concessione per l’attraversamento del demanio idrico e l’esecuzione dei lavori da parte dell’AN al pagamento del relativo canone concessorio; b) la presupposta D.G.R. n. 925 del 1° luglio 2023, recante le procedure di rilascio di concessioni in materia di demanio idrico, e di determinazione e riscossione dei canoni; c) la presupposta D.G.R. n. 735 del 29 giugno 2016 che, nel disciplinare il rilascio delle concessioni in materia di demanio idrico, non ha previsto l’esenzione di AN S.p.A. dal pagamento del relativo canone.

2. In fatto, i lavori che AN ha inteso effettuare hanno ad oggetto “ AN58 – E78 S.G.C. Grosseto – Fano, Tratto Selci Lama (E45) – S. Stefano di Gaifa. Adeguamento a due corsie della Galleria della Guinza (lotto 2) e del tratto Guinza – Mercatello (lotto 3) ”. L’intervento coinvolge il territorio sia, in massima parte, della Regione Marche (che – lamenta l’appellante – non ha chiesto il pagamento di alcun canone concessorio), sia della Regione RI. Per quest’ultima, i lavori consistono in opere di regimentazione idraulica, che interessano il demanio idrico nel Comune di S. Giustino (PG) e che consistono in due attraversamenti sul fosso del Casale ad opera delle carreggiate stradali e uno scarico di acque meteoriche sul fosso di Parnacciano: per essi si è reso necessario il rilascio di concessione demaniale da parte della Regione, che ha richiesto il pagamento del relativo canone.

2.1. L’AN ha sostenuto di non dove pagare alcun canone, poiché lo Stato, quale proprietario sia del demanio idrico, sia delle opere che realizzano l’occupazione di esso (strada) non può essere tenuto a corrispondere un canone per l’occupazione dello stesso, ai sensi dell’art. 1 del r.d. n. 827/1924 e dell’art. 1 del r.d. n. 2440/1923. Tale ratio resta ferma anche se i titolari del rapporto concessorio sono da un lato la medesima AN (di recente trasformata in società) e dall’altro la Regione, poiché il d.lgs. n. 112/1998 ha trasferito alle Regione soltanto la gestione del demanio idrico, mentre la sua titolarità è rimasta allo Stato ai sensi dell’art. 822, 1° comma, c.c.; d’altro canto, il fatto che la gestione del demanio stradale sia stata demandata all’AN non incide sulla permanenza in capo allo Stato della proprietà della rete stradale.

2.2. Nel respingere il ricorso della Società, il T.A.R. ha richiamato il nuovo assetto ordinamentale scaturito dagli artt. 86 e 89 del d.lgs. n. 112/1998, che hanno comportato il conferimento alle Regioni delle funzioni relative alla gestione dei beni del demanio idrico (ivi comprese le concessioni), con la precisazione, contenuta nel comma 2 dell’art. 86 cit., che i proventi dei canoni ricavati dall’utilizzo del demanio idrico sono introitati dalle Regioni. La Regione RI, dal canto suo, ha regolato le modalità di determinazione e di riscossione dei canoni concessori con l.r. n. 33/2004, che ha rinviato a una delibera della Giunta Regionale e tale previsione è stata attuata con D.G.R. n. 735 del 29 giugno 2016.

2.3. Tanto premesso, il primo giudice osserva che l’ora vista disciplina regionale non prevede alcuna esenzione per il caso qui in esame. La pretesa dell’AN di esenzione dal pagamento del canone concessorio non trova appiglio neppure nella legislazione nazionale, che non prevede per le opere di cui si discute le esenzioni contemplate espressamente, invece, per gli impianti di reti e i servizi di comunicazione elettronica (art. 54 del d.lgs. n. 259/2003) e per le reti ferroviarie (artt. 59 e 60 del r.d. n. 1447/1912).

2.4. In contrario, secondo la sentenza di prime cure, non valgono né l’art. 1 del r.d. n. 857/1924 (ai sensi del quale « per i beni immobili assegnati in servizio governativo a diverse amministrazioni, le spese di comune interesse inerenti alla manutenzione e all’uso dell’immobile sono tutte a carico del bilancio del Ministero delle Finanze »), né l’art. 1 del r.d. n. 2440/1923 (secondo il quale « i beni immobili assegnati ad un servizio governativo si intendono concessi in uso gratuito al Ministero da cui il servizio dipende e sono da esso amministrati »), trattandosi di disposizioni riferite ad un quadro di attribuzione di competenze e funzioni antecedente rispetto a quello delineatosi a partire dalla l. n. 59/1997 (c.d. riforma Bassanini).

2.5. A sostegno delle proprie conclusioni il primo giudice richiama, inoltre, la già ricordata regola (contenuta nell’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 112/1998 e ribadita in RI dall’art. 10, comma 1, della l.r. n. 33/2004) secondo la quale i proventi dei canoni ricavati dall’utilizzo del demanio idrico spettano alla Regione. Evidenzia, infine, come i precedenti di segno opposto (segnatamente: T.A.R. Liguria, n. 762/2022) riguardino fattispecie in cui la disciplina regionale ha contemplato un’esenzione espressa in favore dello Stato e il rinvio esplicito all’art. 1 del r.d. n. 827/1924, assente, invece, nella disciplina regionale umbra.

3. Con l’appello la Società, dopo aver sottolineato l’appartenenza della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. b) , c.p.a., ha censurato l’ iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza appellata, deducendo i seguenti motivi:

I) violazione dell’art. 822 c.c., nonché dell’art. 1 del r.d. 23 maggio 1024, n. 827, dell’art. 1 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 e degli artt. 86 e 89, comma 1, lett. i) , del d.lgs. n. 112/1998, motivazione insufficiente, contraddittoria e illogica, poiché nel caso di specie la Regione avrebbe violato l’art. 1 del r.d. n. 827/1924, la cui ratio è di evitare che lo Stato, quale proprietario del demanio (stradale) debba corrispondere un canone per l’occupazione del proprio demanio idrico fluviale, ponendo in essere una mera partita contabile di giro. Avrebbe altresì violato l’art. 1 del r.d. n. 1440/1923, poiché, come rilevato da una circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze (proprietario dell’intero capitale di AN S.p.A.) del 1996, gestendo AN il servizio pubblico inerente all’opera pubblica stradale, sarebbe impensabile che detta società paghi un canone per l’espletamento di tali funzioni amministrative. Il T.A.R. ha respinto le censure osservando che l’esenzione in favore di AN non è prevista dalla disciplina regionale, ma non avrebbe considerato che tale lacuna sarebbe proprio la ragione dell’illegittimità della D.G.R. n. 735/2016. Inoltre, il T.A.R. ha invocato la disposizione (art. 86 del d.lgs. n. 112/1998) in base alla quale il canone di concessione del demanio idrico è introitato dalle Regioni, ma il perimetro dell’incarico conferito alle Regioni dal d.lgs. n. 112/1998 non potrebbe che essere coerente con i citati artt. 1 del r.d. n. 827/1924 e 1 del r.d. n. 2440/1923, il cui precipitato è che lo Stato non può essere tenuto a pagare oneri concessori ove sia contestualmente proprietario sia del bene occupato (demanio idrico) sia di quello occupante (strada). Il T.A.R. non avrebbe tenuto conto neppure dell’art. 89 del d.lgs. n. 112 cit., a tenore del quale alle Regioni è trasferita soltanto la gestione del demanio idrico, la cui titolarità è rimasta, invece, in capo allo Stato;

II) eccesso di potere per contrasto con precedenti provvedimenti, poiché la sentenza sarebbe viziata anche nella parte in cui ha disatteso il secondo motivo di ricorso, con cui la Società ha lamentato che, in sede di Conferenza di Servizi per la realizzazione delle opere in discorso, la Regione RI non avrebbe riferito alcunché in merito all’obbligo dell’AN di pagare oneri concessori per il rilascio e l’efficacia dell’autorizzazione idraulica, ma si sarebbe limitata a evidenziare la necessità di acquisire la suddetta autorizzazione per l’esecuzione degli interventi.

3.1. Si è costituita in giudizio la Regione RI a mezzo di memoria di costituzione e difesa, con la quale ha eccepito, in rito, l’inammissibilità del ricorso di primo grado e conseguentemente anche dell’appello per l’omessa tempestiva impugnazione di una serie di atti (DD.GG.RR. n. 925/2003, n. 826/2007, n. 833/2014, n. 735/2016) tutti immediatamente lesivi degli interessi della ricorrente; nel merito, ha poi eccepito l’infondatezza dei motivi di appello, concludendo per la reiezione di questo, previa reiezione dell’istanza cautelare formulata dall’AN, in quanto priva, oltre che del fumus boni iuris , anche del periculum in mora , per avere la Società dedotto un mero pregiudizio economico, per giunta di modesto importo (€ 703,14 annui).

3.2. L’AN ha replicato con memoria anche in punto di periculum in mora , allegando tra l’altro la richiesta di una fissazione a breve del merito.

3.3. Alla camera di consiglio del 2 dicembre 2025, fissata per la discussione dell’istanza cautelare, è comparso il difensore dell’AN, al quale il Collegio ha dato avviso, ai sensi e per gli effetti dell’art. 60 c.p.a., della possibilità di pronunciare sentenza “semplificata”, previa conversione del rito. Sentito il predetto difensore, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il Collegio ritiene sussistenti le condizioni per pronunciare sentenza “semplificata” ai sensi degli artt. 38 e 60 c.p.a., previa conversione del rito, avendo accertato che il contraddittorio è regolarmente instaurato e che l’istruttoria è completa.

4.1. In via preliminare va esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado (nonché, a cascata, dell’appello) sollevata dalla Regione sull’assunto dell’omessa tempestiva impugnazione di una serie di atti generali (le delibere della Giunta Regionale susseguitesi nel tempo, che hanno dettato la disciplina per la determinazione e la riscossione dei canoni per l’occupazione di suolo demaniale, regolarmente pubblicate) in ipotesi tutti immediatamente lesivi degli interessi di AN e che perciò la Società avrebbe dovuto tempestivamente impugnare.

4.2. L’eccezione è infondata per un duplice ordine di motivi.

4.3. Da un lato, infatti, essa si basa su un assunto erroneo, quello dell’immediata lesività delle delibere della Giunta Regionale sopra elencate, di cui viene eccepita l’omessa tempestiva impugnazione. In realtà, si tratta di atti generali con natura di atti presupposti non immediatamente lesivi, la cui lesività ha acquistato carattere concreto e attuale unicamente con l’adozione da parte della Regione RI dell’atto applicativo, identificato in tesi (fatto salvo quanto si dirà infra ) con la richiesta di pagamento del canone rivolta dalla Regione all’AN a mezzo degli atti puntualmente impugnati dalla suddetta Società: in quanto atti presupposti privi di lesività immediata e diretta, non sussisteva in capo ad AN alcun onere di autonoma e immediata impugnazione degli stessi (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. V, 2 settembre 2024, n. 7341; id., 1° luglio 2024, n. 5779; Sez. IV, 22 agosto 2024, n. 7211; id., 29 febbraio 1996, n. 222; Sez. III, 4 giugno 2024, n. 5018), come erroneamente asserito dalla Regione nelle sue difese.

4.4. Sotto distinto e concorrente profilo, si osserva poi che la mancata previsione nelle citate delibere della Giunta Regionale di un’espressa esenzione dell’AN dal pagamento del canone è irrilevante, poiché, come si vedrà infra , detta esenzione va fatta risalire alla normativa nazionale e, segnatamente, agli artt. 1 del r.d. n. 857/1924 e 1 del r.d. n. 2440/1923. Sotto questo profilo – che è dirimente – si deve concludere che a stretto regime non vi era alcun onere per AN di impugnare gli atti generali in questione neppure congiuntamente con i relativi “atti applicativi”: questi ultimi, infatti, non sono veri e propri atti applicativi e/o conseguenziali delle delibere regionali in parola, perché la mancata previsione nelle delibere di un’esenzione espressa di AN dal pagamento del canone concessorio non ha il significato di un assoggettamento della Società al predetto pagamento.

5. Nel merito, l’appello è fondato, attesa la fondatezza del primo motivo con esso dedotto, dotato di valenza assorbente.

5.1. Invero, l’opzione interpretativa seguita dal T.A.R., basata sulla carenza di un’esplicita previsione nella disciplina della Regione RI (la l.r. n. 33/2004 e i relativi provvedimenti attuativi) che rechi l’esenzione dell’AN dal pagamento del canone concessorio per l’occupazione del demanio idrico statale conferito in gestione alla Regione dal d.lgs. n. 112/1998, non è condivisibile. Essa, infatti, non considera che, versandosi in materia di “ governo del territorio ” (nonché di “ grandi reti di trasporto ”) e dunque in materie di competenza legislativa concorrente (art. 117, 2° comma, Cost.), la legislazione regionale concorrente deve rispettare i principi fondamentali della legislazione statale, di cui sono indiscutibilmente espressione l’art. 1 del r.d. n. 827/1924 e l’art. 1 del r.d. n. 2440/1923, in quanto ambedue espressivi del principio in base al quale lo Stato non deve pagare nessun canone, essendo proprietario sia del demanio idrico, sia della rete stradale.

5.2. Dunque, la legge della Regione RI (e, a cascata, gli atti che vi hanno dato attuazione) non può essere interpretata, come ha fatto il T.A.R., nel senso che la mancata previsione nella stessa di un’esplicita esenzione di AN comporti l’obbligo di questa Società, interamente in mano statale e a cui è affidata la gestione del demanio stradale, di proprietà dello Stato, del pagamento di un canone concessorio in caso di occupazione del demanio idrico, anch’esso di proprietà dello Stato: infatti, una simile interpretazione collide con il principio fondamentale della legislazione statale sopra visto e, di conseguenza, espone la l.r. n. 33/2004 alla censura di incostituzionalità per violazione dell’art. 117 Cost.; ma tale criticità si supera agevolmente con l’interpretazione costituzionalmente orientata della legge regionale umbra, che porta a concludere per l’irrilevanza della mancata previsione nella stessa di un’esenzione espressa dell’AN dal pagamento del canone, poiché, come già osservato, la citata esenzione si rinviene già nella normativa statale di principio (r.d. n. 827/1924 e r.d. n. 2440/1923), la quale, per questo verso, integra la disciplina regionale.

5.3. In altre parole, non sono l’art. 1 del r.d. n. 827/1924 e l’art. 1 del r.d. n. 2440/1923 a dover essere letti in base alle successive disposizioni che hanno innovato l’assetto ordinamentale del Paese, come si legge nella sentenza gravata (la quale ne adombra una sorta di abrogazione implicita in parte qua ). Al contrario, sono gli artt. 86 e 89 del d.lgs. n. 112/1998 e soprattutto la l.r. n. 33/2004 che debbono essere interpretati alla luce del principio fondamentale contenuto negli artt. 1 del r.d. n. 827/1924 e 1 del r.d. n. 2440/1923: e visto l’inequivoco tenore di tali disposizioni statali, non era necessario che la legge regionale contemplasse un’esenzione esplicita dal canone in favore dell’AN.

5.4. Da ultimo, mette conto sottolineare che ai fini che qui interessano è del tutto irrilevante la regola contenuta nell’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 112/1998 e nell’art. 10, comma 1, della l.r. n. 33/2004, che assegna alla Regione gli introiti derivanti dai canoni per le concessioni del demanio idrico, in quanto è di palmare evidenza che anche tale regola (e le disposizioni che la contengono) va letta alla luce del principio fondamentale di cui sono espressione gli artt. 1 del r.d. n. 827/1924 e 1 del r.d. n. 2440/1923 e che, dunque, la stessa si applica ai concessionari diversi dallo Stato: lo Stato, infatti, in tutte le sue articolazioni (anche societarie), non può essere tenuto al pagamento di alcun canone per l’occupazione e l’utilizzo di un bene di cui è e resta proprietario (art. 822 c.c.).

6. In conclusione, pertanto, l’appello è fondato e da accogliere, attesa la fondatezza del primo motivo con esso dedotto, dotato di efficacia assorbente rispetto al secondo motivo.

6.1. Per conseguenza, in accoglimento dell’appello e in riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado va accolto nella parte in cui è rivolto avverso gli atti della Regione indicati più sopra alla lett. a) del parag. 1.1 (le note del 10 luglio 2023 e del 19 settembre 2023, la determinazione del 27 giugno 2023) a mezzo dei quali l’Ente regionale ha richiesto all’AN il pagamento del canone di concessione nella fattispecie per cui è causa: tali atti devono, perciò, essere annullati.

6.2. In applicazione del noto brocardo “ utile per inutile non vitiatur ”, espressione del principio di conservazione (Cass. civ., Sez. III, 6 giugno 1994, n. 5472), che trova applicazione anche nel diritto amministrativo (cfr., ex plurimis , C.d.S., Sez. V, 17 maggio 2024, n. 4442; id., 28 marzo 2024, n. 2946; Sez. IV, 16 novembre 2023, n. 9852; Sez. VII, 10 ottobre 2023, n. 8843; Sez. III, 28 novembre 2022, n. 10457; id., 31 gennaio 2018, n. 643; Sez. VI, 3 marzo 2016, n. 882), non è invece necessario procedere all’annullamento delle delibere della Giunta Regionale n. 925/2003 e n. 735/2016, sebbene impugnate dalla Società, atteso quanto detto prima circa l’irrilevanza della mancata previsione in esse di un’esenzione espressa dell’AN dal pagamento del canone.

7. La novità e la complessità delle questioni affrontate giustificano l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata e in accoglimento del ricorso di primo grado, annulla gli atti della Regione RI impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio e specificamente elencati nella parte motiva, recanti la richiesta ad AN S.p.A. del pagamento del canone concessorio.

Compensa le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

BI NC, Presidente FF

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

IE De IS, Consigliere, Estensore

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IE De IS	BI NC

IL SEGRETARIO