N. 03491/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 12/01/2026
N. 00233 /2026 REG.PROV.COLL. N. 03491/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3491 del 2025, proposto da
IS s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Soprano, con domicilio digitale come da PEC Registri di
Giustizia;
contro
Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale con sede in Napoli in persona del Presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato
Antonio Del Mese, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sez. VII, 30 N. 03491/2025 REG.RIC.
ottobre 2024, n. 5821;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Autorità di Sistema Portuale del Mar
Tirreno Centrale -Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 il consigliere Angela
NO e udito per la parte appellante l'avvocato Gianluca Lemmo per delega dell'avv. Enrico Soprano e per l'Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale
-Napoli l'avvocato dello Stato Valentina Fico;
FATTO e DIRITTO
1. L'appellante IS s.r.l. (già IS Catering s.r.l.) ha impugnato la sentenza di estremi indicati in epigrafe che ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso proposto per l'accertamento del diritto a conseguire dall'Autorità di Sistema
Portuale del Mar Tirreno Centrale il risarcimento di tutti i danni patrimoniali, a titolo di responsabilità contrattuale ovvero extracontrattuale, subiti dalla società ricorrente in dipendenza dell'atto concessorio rep. n. 132 del 18 dicembre 2007, avente ad oggetto l'uso esclusivo di un manufatto demaniale marittimo, in muratura e cemento armato, ubicato alla Calata Porta di Massa del Porto di Napoli.
2. L'appellante, premesso di essere concessionaria del suddetto manufatto demaniale, in forza dell'atto di concessione ex art. 36 C.N. stipulato con l'Autorità Portuale di
Napoli (oggi Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale) il 18 dicembre
2007 per la durata di quindici anni, funzionale allo svolgimento dell'attività di impresa nei settori del catering, della fornitura navale e della ristorazione collettiva, deduce in fatto che:
- il 12 ottobre 2016, in occasione di una riprogrammazione della propria attività industriale determinata da un progressivo calo del fatturato, aveva presentato N. 03491/2025 REG.RIC.
all'Autorità Portuale istanza ex art. 24 Reg. Cod. Nav. per realizzare, all'interno del capannone oggetto della concessione, interventi di adeguamento per una nuova attività di ristorazione collettiva che prevedevano, tra l'altro: l'incremento dei posti a sedere
(da 60 a 400) e dei servizi igienici, l'adeguamento della cucina e degli accessi;
- il 26 ottobre 2016 aveva provveduto alle integrazioni documentali richieste a fini istruttori dall'Autorità Portuale;
- il 4 novembre 2016, con nota prot. 1437, l'Autorità Portuale aveva rilasciato il nulla osta all'esecuzione dei lavori, come da elaborati progettuali presentati dalla concessionaria;
- con nota prot. 1562 del 5 dicembre 2016 l'Autorità Portuale l'aveva autorizzata ex art. 24 Reg. Cod. Nav. ad eseguire i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, consistenti nell'adeguamento funzionale del fabbricato demaniale in concessione, mediante la riqualificazione delle facciate esterne del capannone con l'apertura di nuovi accessi, l'ampliamento del soppalco esistente, l'adeguamento della distribuzione interna dei locali al piano terra e degli impianti;
- il 4 gennaio 2017, il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Napoli aveva evidenziato – quale condizione ostativa al rilascio della valutazione tecnica positiva relativamente al progetto di adeguamento alla sicurezza - l'insufficienza del numero di vie di fuga rispetto al massimo affollamento dei locali, ma successivamente, preso atto delle integrazioni progettuali presentate dalla società, aveva espresso parere favorevole (con nota prot. 2991 del 20 gennaio 2017);
- il 24 gennaio 2017, aveva quindi trasmesso all'Autorità Portuale i prospetti e le sezioni del progetto di riqualificazione dell'immobile modificati e comprensivi dell'integrazione riguardante l'incremento del numero delle vie di fuga in proporzione al massimo afflusso di clientela ipotizzabile, così come richiesto dal Comando
Provinciale dei Vigili del Fuoco; N. 03491/2025 REG.RIC.
- l'Amministrazione aveva approvato i documenti il 6 febbraio 2017 (nota dell'Autorità Portuale prot. 195);
- quindi, con due istanze successive dell'11 e del 18 settembre 2017, aveva richiesto di essere autorizzata all'utilizzo dell'area di sosta antistante il manufatto demaniale, indispensabile per poter realizzare le vie di fuga già previste nel progetto integrato a seguito delle prescrizioni imposte dal Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco;
- con nota del 16 maggio 2019, aveva quindi inoltrato richiesta di prolungamento della concessione per ulteriori venti anni allo scopo di ammortizzare i costi sino a quel momento sostenuti per la realizzazione del progetto di ristrutturazione e adeguamento funzionale del capannone;
- il 25 settembre 2019 (nota prot. 21172), l'Autorità Portuale le aveva, invece, comunicato l'avvio del procedimento di decadenza della concessione per mancata corresponsione del canone demaniale, comunicando, altresì, con nota del 24 ottobre
2019, che, con delibera presidenziale n. 85 del 13 marzo 2019, l'area di sosta antistante il fabbricato demaniale oggetto di concessione, necessaria per la realizzazione delle vie di fuga e, quindi, del progetto di conversione industriale, era stata destinata a parcheggio ad uso pubblico;
- preso atto, con note del 6 febbraio 2020 e 6 agosto 2020, aveva diffidato l'Autorità
Portuale al risarcimento di tutti i danni subiti in ragione dell'impossibilità di completare gli interventi e attuare il progetto di ristrutturazione dell'attività;
- con ricorso dinanzi al Tar Campania – Napoli domandava la condanna dell'Autorità
Portuale al risarcimento di tutti i danni patiti in conseguenza dell'irreversibile compromissione della propria attività di impresa, determinata dalla destinazione a parcheggio pubblico dell'area antistante l'immobile in concessione, indispensabile per realizzare le vie di fuga indicate dai Vigili del Fuoco;
- seguivano, senza esito, interlocuzioni tra la società e l'Autorità Portuale per una bonaria definizione della vicenda; N. 03491/2025 REG.RIC.
- il giudizio dinanzi al Tar si concludeva con la sentenza qui appellata, che dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
3. Tanto riepilogato in fatto, l'appellante domanda l'annullamento o la riforma di tale declinatoria di giurisdizione, assumendone l'erroneità per il seguente motivo di diritto:
“Error in iudicando in ordine all'art. 133, comma 1, lett. b) del c.p.a. – Erronea valutazione dei presupposti- difetto di motivazione”, chiedendo la conseguente rimessione della causa al giudice di primo grado ex art. 105 cod. proc. amm.
3.1. Si è costituita in giudizio l'Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale, la quale ha argomentato l'infondatezza dell'appello, ribadendo il difetto di giurisdizione preliminarmente eccepito in primo grado e dichiarato dal Tar con la sentenza impugnata.
3.2. All'udienza del 15 luglio 2025, la causa, previa discussione, è stata trattenuta in decisione.
4. L'appello è infondato.
5. La sentenza di primo grado ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, ritenendo che nella presente controversia il petitum sostanziale sia l'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento delle parti alle obbligazioni assunte nell'ambito del rapporto concessorio, ai fini del risarcimento del danno, sicché non è implicato sotto alcun profilo un controllo sull'esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità dell'azione amministrativa provvedimentale, con conseguente devoluzione della cognizione sulla causa al giudice ordinario.
5.1. A sostegno della propria decisione il Tar ha richiamato sia l'orientamento della giurisprudenza di legittimità in relazione al riparto di giurisdizione in tema di concessioni, sia una propria precedente decisione resa in caso analogo (Tar Campania
Napoli, n. 4481 del 13 ottobre 2020).
6. L'appellante sostiene l'erroneità di tali statuizioni, alla stregua del petitum sostanziale della controversia, avente ad oggetto la richiesta di condanna dell'Autorità N. 03491/2025 REG.RIC.
Portuale al risarcimento di tutti i danni derivanti all'odierna appellante dall'irreversibile compromissione della propria attività industriale, determinata dal fatto che, a fronte della rilasciata autorizzazione ex art. 24 Reg. Cod. Nav. all'esecuzione dei lavori sull'immobile demaniale, l'Autorità resistente aveva poi indebitamente sottratto l'area antistante l'immobile in concessione – indispensabile per la realizzazione delle vie di fuga indicate dai Vigili del Fuoco e previste nel progetto di riconversione - alla sua disponibilità, destinandola a parcheggio pubblico.
6.1. Tanto avrebbe impedito all'appellante di svolgere la propria attività di impresa nel manufatto demaniale dato in concessione, realizzando lo scopo in base alla quale questa era stata rilasciata, in modo da poter ammortizzare gli investimenti effettuati in dipendenza del progetto di riconversione aziendale avviato nel 2016, e ciò nonostante la stessa Autorità avesse autorizzato l'esecuzione degli interventi di riqualificazione del manufatto demaniale richiesti dalla concessionaria, inclusi quelli che riguardavano l'incremento del numero delle vie di fuga, in ottemperanza alle prescrizioni impartite dal Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco.
6.2. Pertanto, vertendosi nella specie dei danni subiti a causa del mancato o illegittimo esercizio del potere pubblico tenuto dall'Autorità Portuale, la quale ha negato la proroga della concessione demaniale e non ha consentito alla società appellante di occupare le aree antistanti il bene demaniale in concessione sì da portare a termine i lavori di adeguamento funzionale già autorizzati, si radicherebbe la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in base alla norma regolatrice della giurisdizione in materia di concessione di beni pubblici, di cui all'art. 133, comma 1, lettera b), cod. proc. amm.
6.3. Tale norma devolve, infatti, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto atti o provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici” e in via di eccezione al giudice ordinario “le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”, derogando, quindi, N. 03491/2025 REG.RIC.
la concentrazione davanti al giudice amministrativo delle controversie concernenti le concessioni di beni pubblici soltanto per le ipotesi dichiaratamente eccezionali da essa previste.
6.4. Spetta, pertanto, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione sulla controversia che coinvolge il contenuto dell'atto concessorio e cioè i diritti e gli obblighi dell'amministrazione e del concessionario, ponendo in discussione il rapporto nel suo aspetto genetico e funzionale.
6.5. Secondo l'appellante, alla luce dei principi appena enunciati, nel caso in esame si esulerebbe dalle ipotesi eccezionali previste dall'art. 133, comma 1, lett. b), del c.p.a., sussistendo invece la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto le pretese controverse - connesse alla responsabilità risarcitoria (a titolo contrattuale o extracontrattuale) della resistente amministrazione e originate dalla stipula dell'atto concessorio, così come integrato dalla successiva autorizzazione ex art. 24 Reg. Cod. nav. rilasciata per la realizzazione dei lavori di adeguamento funzionale del bene demaniale - implicano il sindacato sull'esercizio di poteri autoritativi incidenti sul rapporto concessorio.
7. Le censure non sono fondate, dovendo confermarsi la declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando l'odierna controversia nella sfera di conoscibilità del giudice ordinario, così come ritenuto dalla sentenza appellata.
7.1. In proposito, va anzitutto osservato che correttamente il primo giudice ha richiamato, a sostegno delle conclusioni raggiunte, l'orientamento della Corte di
Cassazione, in relazione al riparto di giurisdizione in materia di concessioni (art. 133, comma 1, lett. b) c.p.a., dianzi citato), in base al quale le controversie nelle quali il petitum sostanziale è l'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento delle parti alle obbligazioni assunte nell'ambito del rapporto concessorio, ai fini - come nel caso di specie - del risarcimento del danno non coinvolgono sotto alcun profilo un N. 03491/2025 REG.RIC.
controllo sull'esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità dell'azione amministrativa provvedimentale, con conseguente devoluzione della loro cognizione al giudice ordinario
7.2. In particolare, la Corte di Cassazione (cfr. Sezioni unite, ordinanza 8 luglio 2019,
n. 18267) ha statuito che: “in tema di concessione di costruzione e gestione di opera pubblica e di concessione di servizi pubblici, la giurisdizione del giudice ordinario, riguardante indennità, canoni e altri corrispettivi, nella fase esecutiva del contratto di concessione, si estende alle questioni inerenti ai profili di adempimento e inadempimento della concessione e alle conseguenze risarcitorie, vertendosi nell'ambito di un rapporto paritetico tra le parti, ferma restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui l'Amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge”. Si è così ulteriormente precisato che “Al giudice di merito è chiesto di valutare la corrispondenza al vero dei fatti di inadempimento dedotti a fondamento delle pretese e di qualificarli giuridicamente, per trarne le conseguenze sul piano privatistico, vertendosi in tema di diritti soggettivi vantati in posizione di parità dal privato nei confronti dell'ente pubblico o parificato”.
7.3. Il Tar ha poi anche condivisibilmente affermato, con statuizione immune dalle censure dedotte e che il Collegio deve, pertanto, confermare, che tale conclusione deriva dalla considerazione che la stipula del contratto di concessione rappresenta comunque lo spartiacque tra giurisdizione amministrativa (sussistente in relazione alla procedura ad evidenza pubblica e, quindi, sino all'aggiudicazione) e giurisdizione ordinaria, che presuppone un rapporto paritetico tra i soggetti contraenti e l'assenza di poteri autoritativi posti in essere dalla p.a./concedente.
7.4. Del resto, anche l'art. 133, comma 1, lettere b) e c) c.p.a., fissa la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di beni pubblici e di pubblici servizi sempre che sussista esercizio di poteri autoritativi quali sono quelle relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un N. 03491/2025 REG.RIC.
pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla L. 7 agosto
1990, n. 241, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, e alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore.
7.5. Le norme del c.p.a. hanno, infatti, subito l'influenza della Corte costituzionale
(sentenza n. 204/2004, p. 3.4.2) la quale ha chiarito che il giudice amministrativo non
è un giudice della pubblica amministrazione, non potendo avere giurisdizione per il solo fatto che nel processo sia coinvolta una pubblica amministrazione, ma è giudice nella pubblica amministrazione, avente giurisdizione solo nelle ipotesi in cui la pubblica amministrazione eserciti poteri autoritativi.
7.5.1. Tale potere non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il “vincolo” contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l'amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all'aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d'ufficio o comunque nella fase esecutiva mediante altri poteri riconosciuti dalla legge (cfr., Corte di Cassazione, Sezioni unite, ordinanza 8 luglio 2019, n. 18267, cit.).
7.6. Nel caso in esame, l'appellante ha chiesto il risarcimento dei danni patiti per asserita violazione degli obblighi contrattuali facenti capo all'amministrazione resistente; si tratta, quindi, di una pretesa di carattere meramente patrimoniale che non implica esercizio di poteri autoritativi e che non incide sul rapporto concessorio (non venendo peraltro in questa sede contestata la disposta decadenza dalla concessione per morosità nel pagamento dei canoni, ma soltanto la condotta dell'Amministrazione).
7.7.1. A tal riguardo non sovvertono la sentenza impugnata i richiami dell'appellante alla lettera dell'art. 133, comma 1, lett. b) c.p.a., posto che per radicare la giurisdizione esclusiva non è sufficiente la mera attinenza della controversia ad una determinata N. 03491/2025 REG.RIC.
materia, occorrendo pur sempre che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi che siano espressione di pubblici poteri.
7.7.2. Ed infatti, l'attinenza della vicenda ad interessi di ordine pubblicistico - in qualche misura sempre implicati nell'agire della Pubblica amministrazione - non è sufficiente a risolvere il riparto della giurisdizione, dovendosi, a questo fine, stabilire invece se, in funzione del perseguimento di quell'interesse, l'amministrazione sia o meno dotata di un potere di supremazia, in relazione allo specifico oggetto del contenzioso portato dinanzi al giudice (cfr., Corte di Cassazione, Sezioni unite, ordinanza 8 luglio 2019, n. 18267, cit.).
7.7.3. Alla luce di quanto sin qui esposto, l'odierna vertenza rientra nella cognizione del giudice ordinario, venendo in rilievo pretese meramente patrimoniali derivanti da asseriti inadempimenti degli obblighi assunti da parte dell'amministrazione resistente nell'ambito del contratto di concessione stipulato.
7.8. Né consente di pervenire a diverse conclusioni in punto di giurisdizione la pretesa dell'appellante di aver legittimamente maturato, per effetto delle autorizzazioni rilasciate dall'Autorità alla realizzazione di lavori di adeguamento funzionale all'avviato progetto di riconversione aziendale, per i quali avrebbe effettuato ingenti investimenti da ammortizzare, un' aspettativa sull'assentimento in concessione di un bene ulteriore e strettamente connesso all'atto concessorio originario, ovvero l'area antistante il manufatto demaniale marittimo sito in Calata Porta di Massa del porto di
Napoli, che sarebbe indispensabile per l'adempimento delle prescrizioni sulla progettazione delle vie di fuga impartite dal Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco
e che, invece, l'Autorità Portuale ha destinato a parcheggio ad uso pubblico.
7.9. Infatti, come già rilevato, il petitum sostanziale della controversia ha ad oggetto l'accertamento e la declaratoria del diritto della ricorrente a conseguire, dalla Autorità di Sistema Portuale, il risarcimento di tutti i danni patrimoniali a titolo di N. 03491/2025 REG.RIC.
responsabilità contrattuale o, alternativamente, extracontrattuale, asseritamente subiti in dipendenza dell'atto concessorio. Si tratta, in conclusione, di una pretesa di carattere meramente patrimoniale, attinente al risarcimento di pregiudizi economici cagionati dall'asserita violazione degli obblighi contrattuali facenti capo all'amministrazione resistente.
8. L'appello va dunque respinto, dovendosi confermare la declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la controversia alla cognizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la stessa potrà essere riassunta nei termini di cui all'articolo 11 del codice del processo amministrativo.
9. Sussistono giusti motivi, in ragione della definizione in rito della controversia e della complessità della questione di giurisdizione trattata, per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:
RT PP, Presidente
Daniela Di Carlo, Consigliere
Angela NO, Consigliere, Estensore
Sergio Zeuli, Consigliere
Marco Morgantini, Consigliere N. 03491/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Angela NO
IL PRESIDENTE
RT PP
IL SEGRETARIO