N. 04877/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 05/01/2026
N. 00053 /2026 REG.PROV.COLL. N. 04877/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4877 del 2025, proposto da EM GI
e da NA PO, rappresentati e difesi dall'Avvocato Stefania Cardillo, con domicilio fisico eletto presso lo studio SC ET in Roma, via Alberto
Caroncini, n. 27
contro
Comune di Grottaferrata, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato Andrea Orefice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
TI
nei confronti
Regione Lazio, non costituita in giudizio N. 04877/2025 REG.RIC.
per la riforma
della sentenza n. 6830 del 4 aprile 2025 del Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sede di Roma, sez. II-quater, resa tra le parti, che ha in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto il ricorso principale proposto dagli odierni appellanti per l'annullamento, previa sospensione, della determinazione n. 432 del 15 luglio
2019, del Dirigente del I Settore Tecnico, II Servizio - Edilizia e Trasformazione del
Territorio, di applicazione della sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 31, comma 4- bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, e dell'indennizzo per occupazione sine titulo di immobile di proprietà comunale distinto in catasto al foglio 13 part.lla 1232 a seguito di contestata inottemperanza del 13 luglio 2019 prot. 22578 e ordinanza prot.
37512/6/3 del 6 novembre 2014, e ha respinto, altresì, il ricorso per motivi aggiunti per l'annullamento della determinazione del Dirigente del I Settore, Servizio VI –
Patrimonio del Comune di Grottaferrata n.62 del 25 settembre 2019, con la quale in riferimento all' “asta per alienazione immobiliare” è stata disposta l'esclusione dell'aggiudicazione del lotto “A” già provvisoriamente aggiudicato ai ricorrenti, in uno agli atti presupposti, connessi e conseguenti.
visti il ricorso in appello e i relativi allegati; visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Grottaferrata; visti tutti gli atti della causa; relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Consigliere
MI CC e uditi per gli odierni appellanti, EM GI e NA
PO, l'Avvocato Stefania Cardillo nonché per l'odierno appellato, il Comune di Grottaferrata, l'Avvocato Andrea Orefice. N. 04877/2025 REG.RIC.
FATTO e DIRITTO
1. Con l'atto stipulato in data 15 novembre 1978, Coropa s.r.l. si è obbligata a cedere circa 200 mq. di terreno del più ampio appezzamento distinto in catasto al fog. 13,
p.lla 883, al fine di conseguire il rilascio della licenza edilizia per la realizzazione di un villino sulla restante parte dell'area di proprietà, come da richiesta prot. n. 14636 del 24 giugno 1976.
1.1. Conseguentemente, il 21 ottobre 1981 è stato rogato atto pubblico di cessione della suddetta porzione immobiliare, nel frattempo accatastata a seguito di opportuno frazionamento al fog. 13, p.lla 1232.
1.2. È stata quindi rilasciata la licenza edilizia per la realizzazione del villino proposto da Coropa s.r.l.
1.3. Il suddetto immobile è stato nel frattempo ceduto ad EM GI, il quale più volte sollecitava la cessione da parte del Comune dell'area di circa 200 mq. ceduta nel 1981 dalla sua dante causa.
1.4. Pur in mancanza di positivo riscontro formale da parte dell'ente, EM
GI ha proceduto ugualmente alla occupazione della suddetta area, demolendo il muro di confine con la sua proprietà precedentemente realizzato.
1.5. Va invero evidenziato che la suddetta demolizione è avvenuta nell'ambito di una più ampia attività edilizia abusiva, per effetto della quale l'odierno appellante ha rimosso anche una recinzione ricadente interamente su area pubblica, a confine tra la p.lla n. 1232 del fog. 13 e l'area a parcheggio della palestra comunale individuata con la p.lla n. 1630 del medesimo fog.13, realizzando al suo posto un nuovo muro di cinta della lunghezza di 36 mt. con altezza complessiva di mt. 2,80, di cui 1,60 di muro e
1,20 di ringhiera.
1.6. La suddetta attività edilizia abusiva è stata sanzionata dal Comune resistente con l'ordinanza n. 37512/6/3 del 6 novembre 2014, con la quale venivano ingiunti agli odierni appellanti non solo la demolizione del nuovo muro ricadente interamente sulla N. 04877/2025 REG.RIC.
proprietà pubblica, ma anche la ricostruzione dell'altro precedentemente esistente ai confini tra la proprietà privata e quella pubblica, abusivamente demolito dagli appellanti.
1.7. Con il medesimo atto gli odierni appellanti venivano altresì diffidati «a non utilizzare né modificare» l'area comunale abusivamente occupata per effetto della abusiva demolizione della precedente separazione.
1.8. L'ordinanza n. 37512/6/3 del 6 novembre 2014 non è mai stata impugnata da parte degli appellanti ed è dunque allo stato inoppugnabile.
2. Successivamente, gli odierni appellanti hanno richiesto all'Ufficio Tutela Paesistica della Regione Lazio il rilascio di un nulla-osta paesistico e all'Ufficio Genio Civile del medesimo Ente Regionale il rilascio di una sanatoria ai sensi della normativa antisismica, mentre nessuna istanza è stata invece presentata al Comune di
Grottaferrata.
2.1. Delle due istanze presentate alla Regione Lazio solo la prima veniva accolta, giusta determinazione della Direzione Regionale Territorio, Urbanistica, Mobilità,
Vigilanza, Urbanistico Edilizia e Contrasto all'abusivismo della Regione Lazio n.
401726 del 13 febbraio 2018, mentre la seconda istanza, invece, è stata respinta con il provvedimento della Direzione Regionale Infrastrutture e Politiche Abitative - Area
Genio Civile di Roma Città Metropolitana della Regione Lazio n. V48316 dell'11 maggio 2017 «per mancata rispondenza […] alla normativa sismica».
2.2. Successivamente, con la determinazione R.G. n. 133 del 12 marzo 2019 il
Comune di Grottaferrata ha avviato una procedura a evidenza pubblica per la alienazione di alcuni fondi ricadenti nel patrimonio disponibile dell'ente, tra i quali anche quello distinto in catasto al fog. 13 p.lla 1232 oggetto della ordinanza n.
37512/6/3 del 6 novembre 2014. N. 04877/2025 REG.RIC.
2.3. Avendo presentato l'unica istanza pervenuta all'ente riguardante il lotto per cui è causa, gli appellanti risultavano aggiudicatari provvisori della relativa assegnazione, giusta la determinazione n. 275 del 14 maggio 2019.
2.4. Il 13 giugno 2019, tuttavia, i vigili urbani, assistiti dal personale dell'Ufficio
Tecnico Comunale, hanno accertato che sull'area in esame risultavano ancora presenti le opere abusive sanzionate con l'ordinanza n. 37512/6/3 del 6 novembre 2014 e pertanto non risultava ripristinata la originaria separazione in muratura tra la medesima area comunale e la proprietà degli appellanti.
2.5. È stato dunque redatto rituale verbale di inottemperanza da cui scaturivano i provvedimenti impugnati con il ricorso e i successivi motivi aggiunti nell'ambito del giudizio di primo grado recante R.G. n. 11743/2019 avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma (di qui in avanti il Tribunale).
2.6. Con i suddetti atti il Comune di Grottaferrata:
a) ha irrogato la sanzione pecuniaria ex art. 31 comma 4-bis del del d.P.R. n. 380 del
2001 quantificandola in misura di € 20.000,00 e ha ingiunto il pagamento della ulteriore somma di € 2.808,09 a titolo di indennità di occupazione illegittima
(provvedimento prot. n. 432, reg. n. 25/2019, impugnato con il ricorso di primo grado);
b) ha disposto di non procedere all'aggiudicazione definitiva a favore del sig.
GI del lotto corrispondente alla porzione di suolo oggetto dello sconfinamento realizzato attraverso la realizzazione delle opere già sanzionate con la ordinanza n.
37512 del 6 novembre 2014, «dal momento che lo stesso continua a permanere in una condizione di illegittimità conseguente alla mancata ottemperanza all'ordinanza prot.
n. 37512 del 6/11/2014, confermata altresì dal perdurare della occupazione sine titulo del bene immobile oggetto di alienazione, né lo stesso, congiuntamente alla di lui coniuge, ha provveduto al versamento di quanto stabilito con determinazione dirigenziale n. 432 del 15/7/2019» (determinazione n. 62 del 25 settembre 2019, impugnata con i motivi aggiunti). N. 04877/2025 REG.RIC.
3. Avverso, anzitutto, l'atto di cui al cennato punto a), gli odierni appellanti, EM
GI e NA PO, hanno proposto ricorso avanti al Tribunale, lamentandone l'illegittimità, e ne hanno chiesto, previa sospensione dell'esecutività, la riforma.
3.1. Nel primo grado del giudizio si è costituito il Comune di Grottaferrata per resistere al ricorso.
3.2. La domanda cautelare è stata decisa alla camera di consiglio del 28 ottobre 2019, all'esito della quale è stata emessa dal Tribunale l'ordinanza n. 6885 del 24 ottobre
2019, che ha denegato la richiesta di sospensione, avendo il Collegio «ritenuto che, ad un sommario esame proprio della fase, non vi siano i presupposti per l'indicata misura cautelare, essendo stato soltanto genericamente dedotto dai ricorrenti il danno grave ed irreparabile derivante dal provvedimento impugnato, che appare comunque ristorabile all'esito del giudizio».
3.3. Con motivi aggiunti depositati il 12 novembre 2019 i ricorrenti hanno poi, come detto, impugnato il provvedimento di cui al punto b) e, cioè, la determinazione del
Dirigente del I Settore, Servizio VI – Patrimonio del Comune di Grottaferrata n.62 del
25 settembre 2019, con la quale in riferimento all' “asta per alienazione immobiliare”
è stata disposta l'esclusione dell'aggiudicazione del lotto “A” già provvisoriamente aggiudicato ai ricorrenti, in uno agli atti presupposti, connessi e conseguenti.
3.4. La causa è stata trattenuta in decisione all'udienza straordinaria del 24 gennaio
2025, svolta con modalità telematiche
4. Con la sentenza n. 6830 del 4 aprile 2025 il Tribunale ha dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione, quanto alla richiesta di indennità di occupazione legittima, e in parte ha nel merito respinto il ricorso, proposto in primo grado, ritenendo corretta la sanzione pecuniaria, e ha respinto i motivi aggiunti, ritenendo anche corretta la revoca dell'aggiudicazione provvisoria. N. 04877/2025 REG.RIC.
4.1. Quanto alla sanzione pecuniaria, il Collegio ha osservato che non possono in sede di giudizio amministrativo essere riproposte doglianze che concernono un ordine di demolizione da tempo definitivo, non essendo pendente il procedimento per l'accertamento di conformità ex art. 37 citato.
4.2. Il Tribunale ha osservato che la demolizione ha riguardato esclusivamente alcune delle opere delle opere menzionate, per cui neanche sussiste il denunciato contrasto con le norme del d.P.R. n. 380 del 2001 che consentono la realizzazione di opere tramite mera s.c.i.a. ovvero in forma di attività edilizia libera.
4.3. In altri termini, l'ordine di demolizione è intrinsecamente coerente nel distinguere tra opere da rimuovere in quanto realizzate senza titolo e su proprietà comunale e altre opere rientranti nell'attività edilizia libera, in disparte la necessità di acquisire il parere dell'autorità competente alla tutela del paesaggio e l'autorizzazione sismica.
4.4. Quanto alla revoca dell'aggiudicazione, sempre il Tribunale ha rilevato che i ricorrenti non hanno acquisito la proprietà del fondo, non essendo ancora intervenuta né l'aggiudicazione definitiva né la sottoscrizione del contratto, ed essendosi, anzi, il procedimento arrestato in una fase anteriore, con un atto endoprocedimentale di ritiro.
4.5. Non ha convinto il Tribunale, infatti, la pretesa dei ricorrenti di ritenere già intervenuta la cessione del diritto di proprietà sulla base di un atto avente chiara e incontrovertibile natura di proposta.
4.6. Con la disamina del ricorso introduttivo il Tribunale, peraltro, aveva già evidenziato che l'accertamento di conformità di cui all'art. 37 del d.P.R. n. 380 del
2001 deve intendersi in ogni caso definito in maniera negativa sicché, stante la legittimità e definitività dell'ordine di demolizione, anche l'esclusione dall'aggiudicazione non può che ritenersi legittima.
4.7. Come correttamente evidenziato dal Comune, infatti, la situazione di occupazione illegittima del suddetto immobile è idonea a disincentivare una più ampia N. 04877/2025 REG.RIC.
partecipazione alla procedura di gara e, inoltre, il Comune non può consentire la circolazione di un immobile inficiato da un abuso edilizio.
5. Avverso tale sentenza hanno proposto appello EM GI e NA
PO, lamentandone l'erroneità per due motivi che di seguito saranno esaminati, e ne hanno chiesto, previa sospensione dell'esecutività, la riforma.
5.1. Si è costituito il Comune di Grottaferrata per resistere all'appello, di cui ha chiesto la reiezione.
5.2. Nella camera di consiglio del 29 luglio 2025, su istanza congiunta dei difensori, la causa è stata abbinata al merito per l'udienza pubblica dell'11 dicembre 2025.
5.3. Le parti hanno depositato le loro memorie ai sensi di cui all'art. 73 c.p.a.
5.4. Nella pubblica udienza dell'11 dicembre 2025 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
6. L'appello è infondato.
7. In via preliminare, il Collegio ritiene di prescindere dall'eccezione, sollevata dal
Comune, di inammissibilità dell'appello per difetto di specificità (in effetti carente sotto molteplici profili), per il principio della ragione più liquida, stante l'evidente infondatezza di questo nei suoi due motivi, di cui ora si dirà.
8. Con il primo motivo (pp. 5-14 del ricorso), anzitutto, gli odierni appellanti contestano le statuizioni della sentenza impugnata per avere, a loro avviso, erroneamente respinto il ricorso proposto in primo grado in quanto, essi sostengono, al momento dell'adozione della predetta ordinanza, il Comune resistente era senz'altro a conoscenza del fatto che i ricorrenti avevano da sempre la materiale disponibilità della porzione di terreno di che trattasi e che, perdipiù, era intervenuta una proposta per l'alienazione dal Comune, formalmente accettata dai ricorrenti, dunque, il perfezionarsi di un negozio, più che sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res. N. 04877/2025 REG.RIC.
8.1. Inoltre, sempre al momento dell'adozione della predetta ordinanza, la concreta possibilità di addivenire alla stipula del contratto di compravendita, in virtù dell'intervenuto incontro del consenso tra le parti, escludeva, in radice, che le opere contestate, ancorché ricadenti su territorio comunale, potessero ritenersi abusive.
8.2. Si tratta di contestazioni prive di fondamento in quanto, come si è accennato,
l'ordinanza n. 37512/6/3 del 6 novembre 2014 non è stata mai impugnata dagli odierni appellanti e contiene un accertamento di abusività che deve ritenersi incontrovertibile, senza che essi possano richiamare pregresse trattative contrattuali intercorse con il
Comune, mai sfociate in un regolare e formale atto di acquisizione definitivo, o un presunto legittimo affidamento, non essendo mai divenuti né potendo ritenersi in alcun modo legittimi proprietari del bene.
8.3. Né rileva che, a seguito dell'ordine, essi abbiano proposto istanza ex art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, dato che essa è stata presentata solo davanti alla Regione e alla
Soprintendenza, la quale ultima ha emesso, peraltro, un parere solo parzialmente favorevole, ma, ciò che più conta, non risulta che essa sia stata mai presentata al
Comune per l'aspetto edilizio, come ha rilevato il primo giudice, con statuizione rimasta inoppugnata dagli stessi appellanti, il cui ricorso, sul punto, sconta una genericità tale da rasentare, in effetti, l'inammissibilità, pur eccepita in limine litis dallo stesso Comune.
9. In ogni caso, nel provvedimento impugnato si dà atto del fatto che l'accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione costituisce conclusione del procedimento ex art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001.
9.1. Ebbene, la motivazione della demolizione delle opere puntualmente indicate nell'ordinanza del 2014 risiede chiaramente nella circostanza che detti manufatti sono stati realizzati senza titolo su proprietà del Comune resistente; sicché, a prescindere dal titolo astrattamente idoneo alla realizzazione di dette opere, non poteva che essere disposta la demolizione. N. 04877/2025 REG.RIC.
9.2. L'implicito rigetto dell'istanza di sanatoria – della cui effettiva consistenza non vi è comunque prova certa, non offerta dagli stessi appellanti, i quali non hanno certo comprovato di averla proposta al Comune – non poteva avere contenuto diverso.
10. Del resto, che si tratti di opere in parte realizzate su suolo comunale è reso palese dal fatto che gli stessi appellanti hanno partecipato alla procedura ad evidenza pubblica, di cui alla determinazione R.G. n. 133 del 12 marzo 2019, per la alienazione di alcuni fondi ricadenti nel patrimonio disponibile dell'ente, tra cui quello distinto in catasto al fog. 13, p.lla 1232, oggetto dell'ordinanza n. 37512/6/3 del 6 novembre
2014, risultando poi assegnatari in via provvisoria.
10.1. Inoltre, come si è detto, non vi è alcuna prova documentale circa il fatto che il predetto terreno sia stato ceduto dal Comune ai ricorrenti in data antecedente al 2019.
11. Quanto alle censure rivolte dagli appellanti contro la determinazione della sanzione pecuniaria nella misura massima di € 20.000,00, esse risultano parimenti infondate perché, come ha rilevato il primo giudice (con statuizione non oggetto, peraltro, di specifica contestazione), tale misura risulta legittima perché applicativa dell'art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001.
11.1. Tra l'altro, a differenza di quanto sostengono gli appellanti, l'area di 190 mq, oggetto dell'abuso, non è affatto modesta, rendendo dunque proporzionata, anche sotto tale profilo, la misura della sanzione massima qui contestata.
12. Il motivo, dunque, va respinto.
13. Con il secondo motivo (pp. 14-20 del ricorso), ancora, gli appellanti censurano la sentenza impugnata per avere, a loro avviso erroneamente, respinto i motivi aggiunti, con i quali censuravano, in primo grado, la revoca dell'aggiudicazione provvisoria.
13.1. Gli appellanti sostengono che sarebbe ictu oculi possibile rilevare che i motivi sopravvenuti di pubblico interesse o la modifica della situazione di fatto non prevedibile, di cui all'art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990, non ricorrono nel caso de quo, essendo l'argomentazione spesa dall'ente limitata a rilevare la mancata N. 04877/2025 REG.RIC.
ottemperanza all'ordine di demolizione unitamente all'occupazione asseritamente illegittima, elementi che non incarnano alcuna delle circostanze tassativamente determinate dalla normativa di riferimento né sussistenti nel caso di specie, tenuto conto del rapporto qualificato con la res.
13.2. I motivi che hanno giustificato tale revoca, alla luce delle espresse motivazioni, sono invece tutti legittimi, come ha rilevato il Tribunale, e conformi alla fattispecie dell'art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990, dato che correttamente il Comune, avvedutosi dell'inottemperanza all'ordine di demolizione, come detto, rimasto inoppugnato, ha provveduto a revocare l'aggiudicazione provvisoria del lotto in favore degli appellanti, non potendo essi giovarsi dell'aggiudicazione per “sanare”, nella sostanza, un abuso risalente nel tempo e mai rimosso, come era stato loro legittimamente, e doverosamente, ordinato dal Comune.
13.3. Né può trovare accoglimento la pretesa, da parte degli appellanti, di ottenere l'indennizzo ex art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990 per i pregiudizi arrecati dalla revoca dell'aggiudicazione, la cui quantificazione va rapportata al c.d. danno emergente, dato che sono stati essi stessi, con il loro comportamento inottemperante,
a dare luogo alla legittima revoca e non possono, nemmeno sotto il profilo pecuniario, giovarsi del loro illecito pregresso, e risalente, per ottenere paradossalmente l'indennizzo di quello che è, a ben vedere, l'effetto ultimo della loro condotta.
13.4. Anche questo motivo, dunque, va rigettato.
14. In conclusione, per le ragioni tutte esposte, l'appello deve essere respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
15. Le spese del presente grado del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza in solido degli appellanti.
15.1. Rimane definitivamente a carico degli stessi anche il contributo unificato richiesto per la proposizione dell'appello. N. 04877/2025 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, proposto da EM GI e NA PO, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.
Condanna in solido EM GI e NA PO a rifondere in favore del
Comune di Grottaferrata le spese del presente grado del giudizio, che liquida nell'importo di € 3.000,00, oltre gli accessori come per legge.
Pone definitivamente a carico di EM GI e NA PO il contributo unificato richiesto per la proposizione dell'appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:
RC AR, Presidente
MI CC, Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
RC Morgantini, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
MI CC RC AR N. 04877/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO