Pubblicato il 13/01/2025

N. 00183/2025REG.PROV.COLL.

N. 05248/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5248 del 2024, proposto da Fad s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giulio Cerceo e Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Roberto Colagrande in Roma, viale Liegi 35b;

contro

IP IA e ND OR, rappresentati e difesi dall’avv. Lorenzo Passeri Mencucci con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Pescara, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paola Di Marco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
ANCE Chieti Pescara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Di Baldassarre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza emessa ex art. 60 c.p.a. dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, Sezione staccata di Pescara n.145 del 6 maggio 2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pescara e dei signori IP IA e ND OR;

Visti i ricorsi incidentali e i motivi aggiunti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2024 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal permesso di costruire prot. n. 70719/2023 rilasciato dal Comune di Pescara per “ristrutturazione edilizia previa demo-ricostruzione del fabbricato residenziale sito in via Oberdan n. 65-69 con ampliamento”;

- da ogni atto prodromico, consequenziale o comunque connesso del procedimento, e, in particolare dalla delibera C.C. di Pescara n. 20 del 9 marzo 2023 recante “Recepimento decreto sviluppo ai sensi della l. reg. 15 ottobre 2012 n. 49 – modifica della deliberazione C.C. del 31 ottobre 2017 n. 163”.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, dai sig.ri IP IA e ND OR, proprietari degli immobili confinanti con quello interessato dal suddetto intervento edilizio, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e falsa applicazione degli artt. 2 bis e 3 comma 1 lett. d) d.P.R. n. 380/2001, violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 comma 5 e 3 della l.r. Abruzzo n. 49/2012 s.m.i., violazione e falsa applicazione dell’art. 5 comma 9 d.l. n. 70/2011, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/90 per motivazione insussistente e/o carente, eccesso di potere per sviamento dal fine pubblico, eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dell’istruttoria;

b) in via subordinata, nell’ipotesi in cui si dovesse ritenere che la delibera di C.C. n. 20/2023 legittimi la realizzazione dell’intervento di demolizione e ricostruzione con incremento di volumetrie anche per esigenze diverse e distinte da quelle della rigenerazione urbana: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 comma 1 lett. d) e dell’art. 2 bis del d.P.R. n. 380/2001, violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della l.r. n. 49/2012, violazione e falsa applicazione dell’art. 5 comma 9 d.l. 13 maggio 2011 n. 70 conv. in l. n. 106 del 12 luglio 2011, violazione e falsa applicazione degli art. 3 ss. l. n. 241/90 per motivazione insussistente e/o insufficiente, eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti; eccesso di potere per sviamento dal fine pubblico;

c) violazione e falsa applicazione dell’art. 5 comma 9 ed 11, II parte, del d.l. n. 70/2011 conv. in l. n. 106/2011, violazione e falsa applicazione degli artt. 2 comma 5 l.r. n. 49/2012, violazione e falsa applicazione del d.m. n. 1444/1968, eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti.

3. Con la sentenza n. 145 del 6 maggio 2024 il T.a.r. per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, ha accolto il ricorso, annullando sia la delibera C.C. n. 20/2023 che il permesso di costruire della FAD s.r.l.

4. Quest’ultima società ha, quindi, chiesto al Consiglio di Stato di riformare, previa sospensione in via cautelare dell’esecutività, la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a due motivi così rubricati:

I – violazione dell’art. 112 c.p.c., ultrapetizione e/o extrapetizione, violazione dell’art. 60 c.p.a. in relazione al mancato accertamento della completezza istruttoria e travisamento delle risultanze processuali acquisite, motivazione illogica e contraddittoria, violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 380/2001 e del d.l. n. 70/2011 conv. in l. n. 106/2011 e della l. reg. Abruzzo n. 49/2012;

II – erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha rigettato l’eccezione di tardività del ricorso introduttivo.

5. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Pescara e gli originari ricorrenti, che hanno proposto entrambi appello incidentale (autonomo, quanto al Comune, condizionato e corredato di motivi aggiunti ex art. 104 comma 3 c.p.a., quanto ai signori IA e OR).

6. Alla camera di consiglio del 18 luglio 2024 l’appellante principale ha rinunciato alla sospensiva, in vista della fissazione dell’udienza pubblica per la discussione del merito.

7. È intervenuta ad adiuvandum l’ANCE Chieti-Pescara, associazione rappresentativa dei costruttori edili, aderendo alle argomentazioni svolte dal Comune di Pescara nelle memorie e nell’appello incidentale.

8. Con memorie del 9 settembre 2024 e repliche del 19 settembre 2024 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

9. Con note depositate l’8 ottobre 2024 il Comune di Pescara ha, quindi, chiesto che la causa fosse decisa allo stato degli atti, senza previa discussione.

10. All’udienza pubblica del 10 ottobre 2024 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

11. Con il primo motivo la FAD s.r.l. ha lamentato l’erroneità della sentenza appellata, nella quale il T.a.r., invece di rilevare il fatto che i ricorrenti avessero impugnato oltre al permesso di costruire soltanto la delibera del Consiglio comunale n. 20/2023 e non quella precedente, la n. 163/2017, (di cui il titolo edilizio rilasciato era diretta applicazione) avrebbe “esteso d’ufficio (e contro la stessa impostazione del ricorso) l’ambito di impugnazione alla delibera n. 163 del 2017, estendendo altresì a quest’ultima le censure che i ricorrenti avevano denunciato solo nei confronti e nei limiti della impugnata deliberazione consiliare del 2023”.

12. Così facendo, secondo la società appellante, il T.a.r. si sarebbe discostato dal principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, spingendosi “a configurare una domanda radicalmente difforme nel petitum o nella causa petendi da quanto espressamente allegato e dedotto dalle parti…”, con conseguente attribuzione di un bene o di un’utilità non richiesto dalla parte ricorrente (o comunque attribuito per ragioni dalla stessa non esternate.

13. Evidenziando che la delibera n. 163 fosse l’unico atto presupposto del permesso di costruire rilasciatole, la FAD s.r.l. ha, inoltre, contestato che la delibera del Consiglio comunale del 2023 potesse aver “assorbito” e non meramente confermato tale provvedimento, contenendo - come invece ritenuto dal giudice di prime cure - “una nuova istruttoria, sia pure insufficiente e una nuova valutazione degli interessi in gioco ”. Sul punto la società appellante ha, altresì, dedotto il difetto di motivazione della pronuncia impugnata, in cui il T.a.r. avrebbe anche omesso di rilevare l’inammissibilità del ricorso avverso la delibera n. 20/2023 “per difetto di interesse ad ottenerne la caducazione siccome irrilevante rispetto all’impugnato permesso di costruire” e, in ogni caso, “la integrale infondatezza delle censure rivolte a quest’ultimo, siccome applicativo della non impugnata delibera n. 163 del 2017”.

14. Con il secondo motivo l’appellante principale ha, poi, riproposto dinanzi a questo Consiglio di Stato l’eccezione di tardività del ricorso di primo grado, deducendo che gli originari ricorrenti, proprietari di immobili confinanti con quello oggetto dell’intervento di demo-ricostruzione e ampliamento, avessero potuto avere piena cognizione dell’esatta dimensione e della consistenza dell’erigendo manufatto e, dunque, della concreta lesività del titolo edilizio fin dall’inizio dei lavori, in data 10 gennaio 2024, o addirittura dal giorno precedente, in cui era stato apposto sui luoghi di causa anche il cartello di cantiere, del tutto idoneo, a suo dire, a rappresentare, attraverso un particolareggiato rendering , le reali distanze dalle altre costruzioni e l’effettivo inserimento del nuovo fabbricato rispetto all’esistente.

15. Tali censure non sono fondate e devono essere rigettate.

16. Il permesso di costruire prot. n. 70719/2023 del 24 ottobre 2023 non può, in verità, che essere stato rilasciato dal Comune di Pescara in base alla delibera C.C. n. 20 del 2023 e non in forza della precedente n. 163/2017, poiché questa, al tempo dell’emissione del titolo edilizio de quo, era già stata modificata e sostituita integralmente dalla nuova determinazione del Consiglio comunale.

17. Nel dispositivo di tale ultimo provvedimento l’organo consiliare dichiara, infatti, espressamente “di modificare la propria precedente deliberazione n. 163 del 31 ottobre 2017 avente ad oggetto <<Recepimento decreto sviluppo ai sensi della legge regionale n. 49/2012>> come nei punti seguenti…”, specificando, in particolare, al punto 10, che soltanto “per le istanze edilizie o per le segnalazioni certificate di inizio attività presentate antecedentemente alla presente deliberazione (sarebbero restate in vigore)…le disposizioni ovverosia il deliberato e la planimetria denominati <<Recepimento decreto sviluppo legge regionale Abruzzo n. 49/2012 s.m. i>> di cui alla deliberazione del Consiglio comunale n. 163 del 31 ottobre 2017”.

18. Per le domande presentate successivamente al 9 marzo 2023 (data di esecutività della deliberazione n. 20/2023) e, dunque, anche per la richiesta di permesso di costruire in parola - presentata il 6 aprile 2023 ed accolta il 24 ottobre 2023, in realtà, in favore del precedente proprietario dell’immobile preesistente, sig. Di IO ID - non può, perciò, che trovare applicazione la sola delibera n. 20 del 2023.

19. Da qui la correttezza al riguardo, della sentenza impugnata e l’infondatezza della ricostruzione del quadro fattuale e giuridico proposta dall’appellante per sostenere la violazione da parte del T.a.r. dell’art. 112 c.p.c. e la sussistenza nella pronuncia in esame di un vizio di extrapetizione o ultrapetizione.

20. In realtà, ad un attento esame degli atti di causa, il giudice di prime cure non risulta essere incorso in alcun errore sul punto, non avendo esteso né il petitum né la causa petendi al di là dell’atto impugnato o dei vizi denunciati dai ricorrenti ed essendosi limitato a ritenere ragionevolmente che il permesso di costruire fosse stato rilasciato in base all’unica disciplina al tempo vigente, quella, appunto, dettata dalla delibera n. 20/2023.

21. Con la suddetta determinazione il Consiglio comunale di Pescara ha provveduto a perimetrare nuovamente gli ambiti territoriali, in sostituzione di quelli già individuati con la delibera n.163/2017, per l’applicazione delle misure premiali di cui al “decreto sviluppo” ed alla legge regionale n. 49/2012, fornendo anche, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, la base giuridica per l’adozione del permesso di costruire oggetto di causa che beneficia, tra l’altro, delle disposizioni di cui al punto 8 in tema di possibilità di conservare, anche in sede di ampliamento dei fabbricati, le distanze preesistenti.

22. Attraverso la medesima delibera il Comune di Pescara ha esteso la portata delle misure premiali a gran parte del suo territorio senza motivare specificamente le proprie determinazioni circa l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto (in particolare della rigenerazione urbana o della razionalizzazione del patrimonio edilizio) e delle specifiche circostanze e caratteristiche dei luoghi cui i benefici in termini di ampliamento volumetrico, comunque eccezionali, avrebbero dovuto essere collegati e, dunque, in violazione dell’art. 5 comma 9 del d.l. n. 70/2011, come rilevato dal T.a.r. quale fondamento della pronuncia di accoglimento del gravame.

23. Parimenti non meritevoli di accoglimento sono le doglianze articolate dall’appellante con il secondo motivo, in rapporto alla pretesa irricevibilità per tardività del ricorso di primo grado. Da un lato, anche mediante la documentazione in atti, non è stata, in verità, sufficientemente dimostrata in giudizio l’avvenuta apposizione del cartello di cantiere dal 9 gennaio 2024 in una posizione visibile almeno dalla via principale, così da rendere edotti gli originari ricorrenti della effettiva consistenza dell’intervento edilizio autorizzato, dall’altro, soprattutto, per la tipologia delle censure formulate in primo grado, la lesività delle opere di cui al permesso di costruire può dirsi divenuta evidente non dall’avvio dei lavori di demolizione del fabbricato preesistente, bensì soltanto dal momento in cui la costruzione del nuovo edificio ha superato l’ingombro originario, rendendo in tal modo palese la deroga alle distanze di cui al d.m. n. 1444/1968 e l’aumento di volumetria assentito. Come, infatti, rilevato al riguardo dalla costante giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 marzo 2016, n. 2782; 21 marzo 2016 n. 1135; 15 novembre 2016, n. 4701), “l’inizio dei lavori segna il dies a quo della tempestiva proposizione del ricorso laddove si contesti l’ an della edificazione (cioè laddove si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area), mentre laddove si contesti il quomodo (semplici distanze, consistenza delle opere ecc.), il dies a quo va fatto coincidere con il completamento dei lavori ovvero con il grado di sviluppo degli stessi, ove renda palese l’esatta dimensione, consistenza, finalità, dell’erigendo manufatto, ferma restando la possibilità, da parte di chi solleva l’eccezione di tardività, di provare (essendone onerato, cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. II, 2 febbraio 2022, n. 721) anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 9 gennaio 2020, n. 191; sez. IV, 28 luglio 2017, n. 3763; 28 ottobre 2015, n. 4910 e n. 4909; 22 dicembre 2014 n. 6337; sez. IV, 10 giugno 2014, n. 2959; sez. V, 16 aprile 2013, n. 2107; sez. V n. 3777 del 27 giugno 2012; sez. VI, 18 aprile 2012, n. 2209; sez. VI, 16 settembre 2011, n. 5170, che si conformano sostanzialmente all’insegnamento dell’Adunanza plenaria n. 15 del 2011, sviluppandone i logici corollari)” (Cons. Stato, Sez. IV, 4 marzo 2024 n. 2092).

24. Alla luce delle argomentazioni che precedono, l’appello principale della FAD s.r.l. deve essere, dunque, come anticipato, integralmente rigettato, con conseguente improcedibilità anche dell’appello incidentale condizionato e dei motivi aggiunti degli originari ricorrenti sig.ri IA e OR.

25. Deve essere, al contrario, esaminato nel merito l’appello incidentale autonomo, proposto dal Comune di Pescara, che, con il primo motivo, ha lamentato “l’elusione (da parte del T.a.r.) dei principi in tema di graduazione delle domande (e dei motivi)”, posta in essere, a suo dire, “con la finalità di annullare inammissibilmente un atto non solo non impugnato, ma nemmeno censurato dai ricorrenti attraverso l’improprio richiamo all’istituto dell’assorbimento della deliberazione del 2017 in quella del 2023”, in violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato di cui all’art. 112 c.p.c.

26. Con il secondo motivo il Comune di Pescara ha, poi, sostenuto la “diversità ontologica” tra le due delibere n. 163/2017 - della quale il permesso di costruire rilasciato alla FAD s.r.l. sarebbe stato applicazione - e la n. 20/2023, estranea al caso in esame, che avrebbero costituito “atti ben distinti ed autonomi tra loro, seppur collegati”, determinando eventualmente non un problema di tardività del ricorso avverso la delibera n. 163/2017 (non oggetto di impugnazione in primo grado) quanto, piuttosto, una carenza di interesse dei ricorrenti a domandare l’annullamento di quella n. 20/2023, non regolante, in realtà, l’emissione del titolo edilizio in questione.

27. Con il terzo motivo dell’appello incidentale il Comune “per scrupolo difensivo” ha, inoltre, escluso che la delibera n. 163/2017 potesse contenere qualsiasi “inammissibile generalizzazione” degli incentivi premiali di cui al cd. “decreto sviluppo” su tutto il territorio comunale, come, invece, ritenuto dal T.a.r., essendo stata preceduta “da un’articolata e complessa attività di studio e di approfondimento avviata fin dal 2015 da parte dell’Amministrazione”, avvalsasi anche della collaborazione dell’Università di Chieti – Pescara. Evidenziando che l’area di via Oberdan fosse già stata ricompresa tra le zone ammesse ad usufruire degli incentivi in base alla delibera n. 163/2017, l’ente locale ha, poi, dedotto l’inconferenza rispetto al thema decidendum delle argomentazioni svolte dal T.a.r. nella sentenza appellata circa l’estensione delle misure premiali all’intera fascia del litorale, comunque smentita nel merito.

28. Con il quarto motivo il Comune ha, infine, lamentato la contraddittorietà della pronuncia di primo grado in cui il giudice, dopo aver mostrato di condividere la tesi della alternatività tra finalità di razionalizzazione del patrimonio edilizio e di riqualificazione delle aree urbane degradate avrebbe finito per affermare, sostanzialmente, la “necessaria coesistenza” delle stesse, ponendosi, tra l’altro, in contrasto con l’orientamento prevalente della giurisprudenza amministrativa.

29. Anche le suddette doglianze formulate dal Comune si rivelano infondate e non possono essere accolte, non potendo in alcun caso condurre alla riforma della pronuncia appellata.

30. Non condivisibili, oltre che per alcuni profili inammissibili per difetto di interesse, in quanto volte a far valere la graduazione delle domande effettuata dagli originari ricorrenti nell’atto introduttivo del giudizio in base ai loro autonomi interessi e valutazioni, sono, in primo luogo, le doglianze svolte dal Comune in relazione all’asserita violazione del principio di cui all’art. 112 c.p.c. e alla affermata “diversità ontologica” tra le due delibere del 2017 e del 2023. Da un lato, infatti, come già illustrato nel corso della trattazione dell’appello principale, il T.a.r. non risulta aver compiuto alcuna illegittima estensione del petitum o della causa petendi ad atti non impugnati o a censure non indicate dagli originari ricorrenti, ritenendo infondato il primo motivo di impugnazione del permesso di costruire rilasciato dal Comune alla FAD e successivamente accogliendo le censure proposte in via subordinata avverso la delibera n. 20/2023, con conseguente caducazione anche del titolo edilizio, atto applicativo della disciplina prevista dal CC.; dall’altro, alla luce degli atti di causa non può negarsi che con la suddetta delibera il Consiglio comunale di Pescara abbia modificato la precedente regolamentazione di attuazione del “decreto sviluppo” e della legge regionale già dettata in precedenza nel 2017, come dichiarato anche nel testo del medesimo provvedimento.

31. Se le argomentazioni formulate con riguardo alla disciplina prevista per la fascia del litorale si rivelano ininfluenti sulla correttezza sostanziale della pronuncia appellata, infondati sono, poi, gli ultimi due motivi dedotti dal Comune di Pescara, volti a negare la generalizzazione degli incentivi da parte del Consiglio comunale e ad affermare la pretesa contraddittorietà della pronuncia del T.a.r. circa l’alternatività o la necessaria compresenza delle finalità poste dal “decreto sviluppo” e dalla normativa regionale alla base della concessione dei benefici volumetrici. Sul punto deve, anzi, riconoscersi come la decisione del giudice di prime cure, invece di risultare contraddittoria o irragionevole, si conformi, in realtà, in pieno ai principi enunciati in materia dalla Corte Costituzionale che, nella sentenza n. 92 del 12 aprile 2022, procedendo proprio all’esame della legge regionale dell’Abruzzo n. 49/2012, ha affermato che “l’applicazione delle misure incentivanti, lungi dall’essere generalizzata ed indistinta, è mediata da una delibera del Consiglio comunale che, con congrua motivazione, deve tener conto, come recita l’art. 1 comma 2 della legge (stessa)… di <<specifiche valutazioni o ragioni di carattere urbanistico, edilizio, paesaggistico, ambientale in relazione alle caratteristiche proprie delle singole zone e al loro diverso grado di saturazione edilizia e della previsione negli strumenti urbanistici dei piani attuativi>>”. In mancanza della suddetta specifica valutazione, la delibera impugnata dagli originari ricorrenti non può che essere giudicata illegittima, come ritenuto dal T.a.r., con conseguente annullamento, come detto, anche del titolo edilizio in base ad essa rilasciato.

32. In conclusione, per effetto delle considerazioni che precedono, l’appello principale di FAD s.r.l. e l’appello incidentale autonomo del Comune di Pescara devono essere, dunque, rigettati, mentre l’appello incidentale condizionato dei signori IA e OR, corredato di motivi aggiunti, deve essere, come anticipato, dichiarato improcedibile.

33. Per la particolarità delle questioni e per l’esito complessivo del giudizio sussistono, in ogni caso, giusti motivi per compensare tra tutte le parti costituite le spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando:

- rigetta l’appello principale di FAD s.r.l.;

- rigetta l’appello incidentale del Comune di Pescara;

- dichiara improcedibile l’appello incidentale dei signori IA e OR;

- compensa integralmente tra le parti le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO