Pubblicato il 09/04/2025

N. 03047/2025REG.PROV.COLL.

N. 01364/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1364 del 2024, proposto da
ZA ET, rappresentato e difeso dall’Avvocato Cesare Tapparo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio, in Udine, via Mercatovecchio n. 28;

contro

ADER - Agenzia delle Entrate Riscossione e AGEA EA Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la quale sono domiciliate, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il FR NE UL (Sezione Prima) n. 00238/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di ADER e AGEA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Marco Poppi e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso iscritto al n. 8/2022 il Signor ET ZA impugnava dinanzi al Tar per il FR NE UL le intimazioni di pagamento n. 11520219000206662000 e n. 11520219000207773000, entrambe del 14 ottobre 2021, riferite, rispettivamente, alle cartelle di pagamento:

- n. 30020150000007811000, di importo pari a € 326.409,44, emessa con riferimento al prelievo supplementare (cc.dd. quote latte ) imputabile alle campagne lattiere 2005/06, 2006/07 e 2007/08;

- n. 30020180000011723000, di importo pari a € 52.537,31, emessa in relazione al prelievo supplementare imputabile alla campagna lattiera 2001/02.

Il Tar, con sentenza in forma semplificata n. 64 del 29 gennaio 2022, premessa la rilevabilità d’ufficio della nullità delle impugnate intimazioni « in quanto gli atti su cui si fondano i crediti oggetto delle stesse sono stati emessi sulla base di norme interne attributive del potere che i giudici europei hanno dichiarato contrarie a diritto UE », riteneva dirimente « la censura contenuta nel terzo motivo di impugnazione, con cui parte ricorrente eccepi [va] l’intervenuta prescrizione dei crediti asseritamente vantati dall’EA » stante la mancata prova della notifica della cartella e di eventuali atti interruttivi e non ravvisando la necessità di « dare corso a un eventuale ordine di esibizione documentale ».

La sentenza veniva impugnata dinanzi al Consiglio di Stato che, con sentenza, anche in questo caso ex art. 60 c.p.a., n. 8365 del 28 settembre 2022, accoglieva l’appello con rinvio al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 c.p.a.:

- rilevando che « poiché l’art. 60, comma 1, del c.p.a. preclude al TAR di definire il giudizio in sede cautelare con una sentenza di accoglimento del motivo secondo cui vi sarebbe stata la prescrizione di un credito, in assenza della completezza della documentazione, non rilevano le ulteriori deduzioni dell’Amministrazione appellante, secondo cui il TAR si è pronunciato anche in violazione dell’art. 46 del c.p.a., e cioè prima della scadenza del termine di sessanta giorni, entro il quale essa si sarebbe potuta costituire col deposito dei relativi documenti »;

- disponendo che « poiché nella specie la sentenza di primo grado è stata resa in violazione dell’art. 60 del c.p.a., in accoglimento dell’appello essa va annullata, con rimessione della causa al TAR per il FR NE UL, ai sensi dell’art. 105 del c.p.a. (in termini, Cons. Stato, Sez. III, 26 settembre 2022, n. 8249; Sez. III, 13 luglio 2022, n. 5943) ».

Una volta riassunto il giudizio dinanzi al Tar, AGEA depositava le cartelle di pagamento presupposte alle intimazioni impugnate con relativo atto di notifica evidenziando come fosse comprovata la comunicazione delle imputazioni del prelievo supplementare al ricorrente avendo questi provveduto alla loro impugnazione (dinanzi al Tar Lazio con ricorsi di n. 9261/2002, n. 9263/2002, n. 9134/2006 e n. 9757/2007 e dinanzi al Tar FR NE UL con ricorso n. 443/2007) con esito sfavorevole con sentenze pronunciate, il Tar Lazio nel 2014 e nel 2015, il Tar FR nel 2011.

AGEA documentava ulteriormente che a seguito della definizione dei richiamati giudizi provvedeva all’invio delle intimazioni ex art. 8- quinquies , comma 1, l. 33 del 2009.

- prot. AGEA.AGA.2009.32741 del 19 giugno 2009, per le annualità 2005/06, 2006/07, 2007/08, il cui ricevimento è comprovato dall’istanza di rateizzazione del debito, presentata dal ricorrente;

- prot. AGEA.AGA.2014.005521del 14 ottobre 2014, per l’annualità 2001/02, della quale è prodotto avviso di ricevimento.

Con riferimento agli importi relativi alle campagne 2005/06, 2006/07, 2007/08 AGEA provvedeva alla notifica di un’ulteriore intimazione con atto dell’11 febbraio 2019, notificato via PEC in data 26 febbraio 2019.

Il Tar, preso atto delle suesposte risultanze, con sentenza n. 238 del 10 luglio 2023 respingeva il ricorso ritenendo (in estrema sintesi):

- la sufficienza del corredo motivazionale delle impugnate intimazioni;

- esaustiva l’illustrazione dei criteri in base ai quali venivano computati gli interessi;

- che non fosse decorso il termine decennale di prescrizione in ragione dell’effetto interruttivo dei sopra richiamati giudizi e atti di notifica;

- l’inammissibilità del dedotto vizio di contrarietà dei criteri nazionali di ripartizione del prelievo impugnato alle sovraordinate normative europee, riconoscendo alle intimazioni la natura di atti prodromici all’esecuzione di cartelle mai annullate e quindi impugnabili per soli vizi propri;

- infondato, per genericità della censura, il dedotto difetto di motivazione delle intimazioni impugnate.

La sentenza veniva impugnata con appello depositato il 19 febbraio 2024 deducendo:

1. « Violazione e falsa applicazione dell’art. 60 c.p.a. - Sulle nuove produzioni documentali di parte ader e EA solo in fase di riassunzione -inammissibilità per tardività e decadenza. Nel merito; infondatezza e irrilevanza dei giudicati interni formatosi a seguito di perenzione o rigetto dei ricorsi » eccependo l’inammissibilità ex art. 104 c.p.a. delle produzioni di AGEA in primo grado;

2. « Sull’eccezione di prescrizione della pretesa di pagamento e di riscossione dell’amministrazione – violazione di legge e falsa applicazione di legge anche per vizio derivato in relazione alla norma dell’art.3 co.1° reg. (ce) n.2988/1995 – in via gradata violazione della norma sostanziale generale dell’art.2948 c.c. » riaffermando la mancata prova delle interruzioni del termine prescrizionale;

3. « Sulla prescrizione degli interessi art. 2948 c.c. violazione di legge » invocando l’applicabilità del termine di prescrizione quinquennale;

4. « Illegittimità derivata e diretta della sentenza impugnata per manifesta e grave violazione del diritto unionale. Questione di illegittimità unionale della statuizione endogena contestata per grave e manifesto contrasto con il diritto unionale »;

5. « Violazione di legge ed eccesso di potere giurisdizionale della statuizione della sentenza impugnata inerente l’eccepito contrasto con il diritto unionale per contrasto e disapplicazione dei principi espressi dal Consiglio di Stato in plurime adunanze ed arresti in materia qua - Vizio di illegittimità diretta - originaria e derivata della statuizione della sentenza impugnata per violazione di legge ».

AGEA, costituita in giudizio il 20 febbraio 2024, confutava le averse censure con memoria depositata il 1° marzo alla quale seguiva il deposito di note di udienza da parte dell’appellante.

All’esito della camera di consiglio del 7 marzo 2023, con ordinanza n. 842/2024, veniva respinta l’istanza cautelare « apparendo ammissibili i documenti depositati dalla difesa erariale nel giudizio di rinvio ex art. 105 c.p.a. nonché dovendosi applicare agli atti contrastanti con il diritto comunitario il regime proprio dell’annullabilità dei provvedimenti amministrativi illegittimi (cfr. Cons. St., sez. VI, n. 11179/2023) ».

All’esito della pubblica udienza del 6 marzo 2025, in assenza di ulteriori contributi delle parti, la causa veniva decisa.

Con il primo motivo l’appellante deduce l’inammissibilità delle produzioni documentali cui l’amministrazione provvedeva per la prima volta in sede di riassunzione nonostante le preclusioni di cui all’art. 104, comma 2, c.p.a..

Premesso che tali produzioni non sarebbero indispensabili e che in ogni caso consisterebbero in atti da tempo risalente nella disponibilità dell’amministrazione, l’appellante afferma che la censura formulata da quest’ultima avverso la già richiamata sentenza ex art. 60 c.p.a. n. 64/2022 con la quale veniva lamentata la lesione del proprio diritto di difesa per aver proceduto alla definizione del giudizio senza procedere alle necessarie integrazioni istruttorie sia « manifestamente » infondata e che l’ammissione di dette tardive produzioni determinerebbe la « compromissione del diritto di difesa norma dell’art. 105 c.p.a. ».

Quanto al merito delle produzioni in questione, espone ulteriormente l’appellante che, in presenza dell’impugnazione di imputazioni di prelievo, il giudicato interno formatosi in relazione a decreti di perenzione o sentenza di rigetto, sarebbe in ogni caso « suscettivo di rescissione » in presenza di fatti sopravvenuti che li pongano in contrasto « con il diritto unionale e/o con le norme costituzionali ».

Il motivo è infondato.

Premesso che la censura dell’odierno appellante, nella misura in cui lamenta l’accoglimento delle deduzioni formulate dall’amministrazione avverso la sentenza n. 64/2022, si risolve sostanzialmente in una inammissibile contestazione della citata sentenza di appello n. 8365/2022 ormai definitiva, non può che evidenziarsi come la produzione della documentazione dinanzi al Tar interveniva in sede di riassunzione del giudizio in ossequio a quanto statuito proprio dal Consiglio di Stato e nel rispetto dei termini processuali propri di quella fase di giudizio.

Quanto alla pretesa sindacabilità del provvedimento per fatti sopravvenuti è sufficiente richiamare il pacifico orientamento della Sezione (Cons. Stato, Sez. VI, 7 agosto 2023 n. 7609) per il quale:

- « la natura autoritativa di un provvedimento amministrativo, infatti, non viene meno se la disposizione attributiva di potere è poi dichiarata incostituzionale o si manifesta in contrasto con il diritto europeo (Cons. St., sez. III, 29 settembre 2022, n. 8380; Cons. St., sez. II, 7 aprile 2022, n. 2580; id. 25 marzo 2022, n. 2194; id. 16 marzo 2022, n. 1920), a maggior ragione quando, come nel caso di specie in materia di quote latte, il contrasto con il diritto europeo non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere (Cons. St., sez. III, 20 luglio 2022, n. 6333); più nel dettaglio, le due sentenze della Corte di giustizia sopra richiamate hanno accertato l’incompatibilità della normativa interna concernente (non già il prelievo supplementare a monte, ma) i criteri di riassegnazione dei quantitativi inutilizzati ovvero i (criteri relativi ai) rimborsi delle eccedenze dei prelievi supplementari »;

- « la giurisprudenza europea, nell’esercizio della sua funzione nomofilattica, ha posto ugualmente in rilievo che la certezza del diritto è inclusa tra i principi generali riconosciuti nel diritto comunitario, sicché “il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini ragionevoli di ricorso in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, contribuisce a tale certezza e da ciò deriva che il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio, obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo” (cfr. sentenza Kuhne & TZ del 13 gennaio 2004) »;

- « nello stesso senso, la giurisprudenza europea successiva ha evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea (le stesse recenti sentenze della CGUE Randstad del 21 dicembre 2021 e Hoffmann-La Roche del 7 luglio 2022, nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di Giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori) ». (Cons. Stato, Sez. VI, 7 agosto 2023 n. 7609).

Con il secondo motivo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui non riconosce il decorso del termine di prescrizione decennale pur in assenza di qualsivoglia prova circa la notifica di atti interruttivi.

Evidenzia in particolare il rapporto di presupposizione esistente fra l’imputazione del prelievo supplementare, la cartella di pagamento e l’intimazione di pagamento affermando come la natura pregiudizievole di detti atti imponga la loro notificazione al destinatario degli effetti che ne conseguono.

Ciò nonostante, l’atto di imputazione di pagamento non sarebbe mai stato notificato ledendo in tal modo anche il diritto di difesa del destinatario impossibilitato alla verifica della pertinenza e correttezza di quanto richiesto.

L’appellante deduce ulteriormente che, gravando su AGEA l’obbligo di azionare la pretesa nei confronti dei primi acquirenti, non avrebbe potuto agire nei confronti del produttore oltre lo spirare del termine quadriennale di cui all’art. 3, comma 1, del Regolamento CE n. 2988/1995.

In via gradata, deduce che la pretesa si prescriverebbe in ogni caso nel termine quinquennale di cui all’art. 2948, comma 1 n. 4, c.c..

Espone altresì che l’illegittimità dei prelievi in questione sarebbe stata ripetutamente affermata dalla Corte di Giustizia con sentenze del 27 giugno 2019 e dell’11 settembre 2019 e altresì rilevata in sede penale con la nota ordinanza del GUP preso il Tribunale di Roma nel procedimento n. 96592/2016 R.G.N.R..

Il motivo, fondato sulla riaffermata inammissibilità delle produzioni dell’amministrazione (già richiamate e comunque non contestate), è infondato.

La questione relativa l’individuazione del termine di prescrizione applicabile nella presente materia è stata ripetutamente affrontata dalla Sezione pervenendo alla conclusone:

- che trovi applicazione « almeno per quanto riguarda la sorte capitale, il termine prescrizionale ordinario decennale (ex multis Cons. Stato, sez. III, 7 novembre 2022 n. 9706; Cons. Stato sez. III, n. 2730 del 2022, richiamate da Cons. Stato, sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 64; …) » (Cons. Stato, Sez. VI, 9 febbraio 2024, n. 1316);

- che « non è neppure applicabile il termine prescrizionale breve ex art. 3, comma 1, Regolamento CE 2988/95 venendo in rilievo nella fattispecie in esame crediti derivanti da norme eurounionali regolatrici del mercato, o meglio, di misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali» posto che «il presupposto dell'applicazione del suddetto termine sia un'irregolarità idonea a incidere sul bilancio dell'Unione (come espressamente specificato dall'art. 1 par. 2 del Reg. CE 2988/95 secondo cui “Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita”) nel mentre, nel caso delle quote latte, non vi è un simile rischio, in quanto la tutela del bilancio dell'Unione è assicurata direttamente dagli Stati attraverso la reintegrazione del fondo (restando a carico delle autorità statali il recupero del prelievo supplementare dai produttori che hanno contribuito allo sforamento della quota nazionale) » (Cons. Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 64).

Ribadita quindi la durata decennale della prescrizione del credito per la parte capitale, è evidente che non si è prescritto, in ragione degli eventi interruttivi già richiamati (i giudizi dinanzi al Tar Lazio e al Tar FR, per tutta la loro durata) e di quelli che si vedranno più avanti.

Nessun rilievo assumono nel presente giudizio le invocate sentenze della Corte di Giustizia europea atteso che, come già rilevato dalla Sezione, « il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini ragionevoli di ricorso in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, costituisce diretto corollario del principio di certezza delle situazioni giuridiche e da ciò deriva che, tendenzialmente, il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo (cfr. Corte Giust. sentenza Kuhne & TZ del 13 gennaio 2004). Nello stesso senso, la giurisprudenza europea ha ulteriormente evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea (cfr. le sentenze della Corte di Giustizia Randstad del 21 dicembre 2021 e HoffmannLa Roche del 7 luglio 2022, che nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di Giustizia come volativa del diritto europeo, continui a spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori) » (Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2024, n. 9338).

Privo di pregio è altresì il generico richiamo ad esiti di indagini penali dovendo darsi sul punto continuità all’indirizzo « di questo Consiglio (da ultimo espresso con la sentenza n. 5858 del 23 agosto 2019) secondo cui “le indagini, finanche governative, scaturite dai dubbi di legittimità del meccanismo (riguardanti l'attendibilità dei dati utilizzati nel tempo dall'AIMA e poi dall'AGEA) non sono in grado di scardinare l'intero sistema nazionale delle c.d. quote latte, né sono sufficienti per far ritenere assolto in capo ai produttori (e quindi agli appellanti) l'onere probatorio al punto da spostare sull'amministrazione l'obbligo di provare la bontà e la stessa veridicità dei dati utilizzati » (cfr. al riguardo ex plurimis Cons. Stato, Sez. III, 20 maggio 2019, n. 3202).

Ciò appare a fortiori condivisibile nel caso di specie atteso che le affermazioni di parte appellata non paiono accompagnate neppure da un principio di prova in ordine al concreto impatto delle ridette indagini sulla attribuzione delle quote e sulla conseguente determinazione del prelievo supplementare dovuto, nello specifico, dalla singola azienda.

Con il terzo motivo l’appellante deduce l’intervenuta prescrizione quinquennale ex art. 2948 c.c. relativamente agli interessi.

Il motivo è infondato.

Circa il termine prescrizionale operante in tema di interessi deve aderirsi all’orientamento espresso dalla giurisprudenza maggioritaria per il quale « gli interessi per il ritardo nella loro esazione integrano un’obbligazione autonoma rispetto al debito principale suscettibile di autonome vicende, sì che il credito relativo a tali accessori rimane sottoposto al proprio termine di prescrizione quinquennale fissato dall’art. 2948, n. 4, Cod. Civ. (Cass. 30901/2019,14049/2006) » (Cass. civ. Sez. VI - 5, Ord. 1° ottobre 2020, n. 20955).

Tuttavia la pretesa non è prescritta poiché:

- la cartella 30020180000011723000 veniva notificata il 10 dicembre 2018;

- la cartella 30020150000007811000 veniva notificata il 16 marzo 2015 cui seguiva l’intimazione di pagamento dell’11 febbraio 2019.

Avuto riguardo ai citati atti interruttivi, nonché alle sospensioni ex lege dei termini nel corso del 2019 e nel periodo che va da marzo 2020 ad agosto 2021, deve quindi ritenersi la tempestività delle intimazioni oggetto del presente giudizio, notificate il 14 ottobre 2021, a maggior ragione per la sorte capitale.

Con il quarto e quinto motivo, l’appellante deduce l’illegittimità derivata degli atti impugnati per manifesta contrarietà al diritto unionale in ragione dell’illegittimità ripetutamente accertata dalla Corte di Giustizia, e anche dall’Autorità giudiziaria nazionale, del sistema nazionale di compensazione relativamente a tutto il periodo interessato del sistema contingentamento (dall’annata 1995/96 alla campagna 2009/10).

Da ciò discenderebbero l’obbligo dell’Autorità nazionale di disapplicare gli atti in contrasto con le fonti di rango superiore e la necessità di procedere al ricalcolo del prelievo.

Le suesposte censure sono inammissibili poiché tese alla contestazione di atti a valle di provvedimenti ormai consolidati.

Le questioni poste dall’appellante, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza, sono in ogni caso infondate.

Ad integrazione di quanto già esposto deve ribadirsi che la violazione del diritto eurounionale, al pari della violazione di legge domestica, si risolve in un motivo di annullabilità dell’atto e non di nullità, con l’assorbente conseguenza che, se il provvedimento (che per primo è inficiato dal vizio) non viene tempestivamente impugnato, il vizio non è più contestabile oltre lo spirare del termine decadenziale di impugnazione né è contestabile quale atto presupposto in sede di impugnazione di atti meramente consequenziali a valle ( ex multis , Cons. Stato, Sez. III, 1° luglio 2021, n. 5041).

La suesposta apposizione è stata condivisa alla Sezione che in tempi più recenti ha avuto modo di affermare che « il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini ragionevoli di ricorso in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, costituisce diretto corollario del principio di certezza delle situazioni giuridiche e da ciò deriva che, tendenzialmente, il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo (cfr. Corte Giust. sentenza Kuhne & TZ del 13 gennaio 2004) » (Cons. Stato, n. 9338/2024, cit.)

Per quanto precede l’appello deve essere respinto con condanna dell’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che liquida in € 5.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Poppi	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO