Pubblicato il 28/07/2025

N. 06694/2025REG.PROV.COLL.

N. 02446/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2446 del 2025, proposto da
Agren S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Dalfino e Giuseppe Delle Foglie, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberta Chiarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Annarita Armiento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 349 del 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Foggia e del Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Foggia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Maurizio Santise e uditi gli avvocati delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Agren s.r.l. ha proposto ricorso, ai sensi dell’art. 117 c.p.a., innanzi al T.a.r. per la Puglia, per l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità del silenzio tenuto dallo Sportello unico per le attività produttive del Comune di Foggia a seguito dell'istanza con cui l’odierna appellante, in data 10 aprile 2024, invitava il S.U.A.P. alla definizione del procedimento relativo all’istanza di P.A.S. (Procedura Abilitativa Semplificata ex art. 6 D. Lgs. 28/2011), presentata in data 16 ottobre 2023, per la realizzazione di un impianto agrivoltaico avanzato con complessiva potenza stimata in KW 9.248,300 e con annesso allevamento ovino.

2. Riferisce l’appellante che, successivamente alla presentazione dell’istanza di P.A.S. e alla conseguente trasmissione della stessa al Consorzio A.S.I. di Foggia, quest’ultimo rendeva parere negativo con nota pervenuta al S.u.a.p. in data 24 novembre 2023. Detto parere veniva impugnato dalla società innanzi al T.a.r. per la Puglia – Bari con ricorso n. R.G. n. 154 del 2024.

3. Seguiva, dunque, la nota pec del 10 aprile 2024, con cui l’odierna appellante invitava il S.U.A.P. a definire il procedimento con esplicito provvedimento. Nelle more del predetto giudizio il Consorzio rilasciava, in data 4 maggio 2024, un nuovo parere negativo - prot. n. 2487/2024- riguardante nuovi e differenti profili rispetto al precedente, anch’esso impugnato con motivi aggiunti nel medesimo giudizio di cui all’R.G. n. 154/2024. Tale giudizio si è successivamente definito con la sentenza n. 1182 del 2024, con cui il medesimo T.a.r. ha dichiarato l’inammissibilità per carenza d’interesse tanto del ricorso principale quanto dei motivi aggiunti, ritenendo i due pareri consortili impugnati non autonomamente lesivi.

4. Stante l’inerzia del Comune relativamente alla diffida presentata in data 10 aprile 2024, Agren s.r.l. ha proposto ricorso ai sensi dell’art.117 c.p.a. innanzi al T.a.r. per la Puglia, Bari, che, con sentenza n. 349 del 2025, lo ha dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione ad agire.

5. Con appello tempestivamente notificato al Comune di Foggia e regolarmente depositato nella Segreteria del Consiglio di Stato, Agren s.r.l. ha impugnato la predetta sentenza deducendo i seguenti motivi di appello:

a) Errores in procedendo e in iudicando. Violazione del principio di separazione dei poteri, carenza e difetto di giurisdizione, eccesso di potere per sconfinamento, violazione degli artt. 31 e 117 c.p.a., violazione dell’art. 112 c.p.c., violazione sotto primo profilo del principio di corrispondenza “chiesto/pronunciato” - erronea qualificazione giuridica della fattispecie oggetto di giudizio, travisamento delle circostanze di fatto, travisamento ed erronea interpretazione di legge, difetto assoluto di istruttoria, omessa motivazione su punti decisivi della controversia, carenza della motivazione e contraddittorietà rispetto a precedenti connesse pronunzie dello stesso Tar, abnormità, perplessità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, sviamento .

Con la sentenza n. 1182 del 2024, il T.a.r. per la Puglia ha ribadito la natura infraprocedimentale e non immediatamente lesiva dei pareri resi dal Consorzio ASI, e ha affermato la competenza esclusiva del Comune di Foggia all’adozione del provvedimento finale espresso sull’istanza P.A.S. di Agren s.r.l., sicché risulta viziata da un’erronea ricostruzione del procedimento e da un'inammissibile anticipazione valutativa la pronuncia gravata n. 349 del 2025, che ha dichiarato l’improcedibilità dell’istanza per la carenza di disponibilità delle aree in capo all’odierna appellante.

Inoltre il T.a.r. avrebbe illegittimamente travalicato i limiti del rito sul silenzio ex art. 117 c.p.a., sostituendosi all’Amministrazione procedente nell’accertamento dei presupposti sostanziali dell’istanza PAS presentata da Agren s.r.l. Infatti il Collegio avrebbe erroneamente affermato l’inesistenza dell’interesse a ricorrere per carenza originaria del titolo di disponibilità delle aree, in aperta violazione dei limiti del rito ex artt. 31 e 117 c.p.a., omettendo di pronunciarsi sull’obbligo del Comune di provvedere.

II. Riproposizione dei motivi di ricorso in primo grado – ancora sulla violazione del principio di corrispondenza “chiesto/pronunciato” .

Sono stati riproposti i motivi di ricorso proposti in prime cure, non valutati dal T.a.r.

<<...1. Sull’obbligo di provvedere e sulla formazione del silenzio inadempimento serbato dal Comune di Foggia e per esso dal competente SUAP. Violazione degli artt. 24, 41 e 97 Cost. - violazione L. n. 241/1990 - violazione dell’art. 6 D.lgs n. 28/2011 - violazione dei principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza della azione amministrativa - violazione dei principi di buona fede, legittimo affidamento del privato e lealtà nella azione della p.A. - eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, erronea presupposizione, travisamento, irragionevolezza, abnormità. Sviamento.

La condotta inerte del SUAP del Comune di Foggia, a fronte dell’istanza di Agren s.r.l. del 10 aprile 2024, risulta illegittima, in quanto viola l’obbligo giuridico di provvedere, derivante dall’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, secondo cui il Comune è l’unico titolare del potere decisorio sul rilascio della PAS, essendo i pareri resi dagli enti coinvolti atti endo-procedimentali non immediatamente lesivi e rilevanti solo se recepiti nel provvedimento conclusivo, da adottarsi comunque in forma espressa.

Il Comune di Foggia e il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Foggia si sono costituiti regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

6. Alla udienza camerale del 26 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il T.a.r., nel dichiarare inammissibile il ricorso, ha evidenziato che “ La proprietà dell’area costituisce condizione legale di efficacia del procedimento semplificato essendo incompatibile con la natura accelerata della procedura l’eventuale tardiva acquisizione di diritti reali sull’area medesima ”. Prosegue il T.a.r. che “ In difetto dunque di un valido titolo ai sensi dell’articolo 6 del decreto legislativo n. 28 del 2011, l’istante è privo in radice dell’interesse a ricorrere avverso il mancato pronunciamento dell’amministrazione titolare della potestà di provvedere dal momento che l’accertata mancanza della proprietà dell’area preclude l’esame del merito dell’istanza. In un quadro di riferimento di questo tipo, pare al Collegio potersi affermare che non sussiste un obbligo di provvedere nel senso auspicato dalla società ricorrente ”.

Conclude il T.a.r. che “ in caso di accertata mancanza della proprietà del sito, ovvero di una condizione preliminare per l’avvio del procedimento semplificato, il Comune non è chiamato in alcun modo a provvedere, essendo posto con tutta evidenza di fronte ad un elemento che impedisce la disamina dell’istanza nei suoi profili contenutistici ”.

8. Parte appellante contesta la sentenza del T.a.r. che ha ritenuto insussistente l’obbligo a provvedere in caso di carenza dei requisiti necessari per la procedibilità della domanda, nonostante l’obbligo a provvedere prescinda da tale profilo.

9. Tanto premesso in punto di fatto, l’appello è fondato nei limiti di seguito specificati.

L’art. 2 legge n. 241 del 1990 disciplina il tempo dell’azione amministrativa e rappresenta piana attuazione dei principi di collaborazione e buona fede, previsto dall’art. 1, comma 2 bis l. n. 241 del 1990, perché il dovere di concludere il procedimento entro un termine prestabilito, specie quando il procedimento è iniziato su istanza del privato, deriva dalla necessità di evitare che il cittadino possa essere esposto all’incertezza provocata da un comportamento della p.a. ondivago e negligente.

10. L’obbligo di concludere il procedimento non è escluso neanche se l’istanza è manifestamente

irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, in quanto, in tal caso, il primo comma, ultima parte, dell’art. 2 della l. n. 241 prevede che la p.a. può emanare un provvedimento in forma semplificata la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo. In tal caso, dunque, non viene meno l’obbligo di provvedere, ma viene solo attenuato l’onere motivazionale, secondo uno schema poi ripreso anche dal c.p.a. (art. 74 c.p.a.).

11. In giurisprudenza è stato in alcuni casi escluso l’obbligo di provvedere in presenza di un’ostinata reiterazione di istanze già respinte dalla p.a., in quanto le istanze dei cittadini non devono tendere a bloccare e ingessare l’attività amministrativa. In tali casi, peraltro, l’esclusione dell’obbligo di provvedere deriva dalla circostanza che la p.a. si è già pronunciata sull’istanza proposta dal privato e ha, quindi, adempiuto all’obbligo di provvedere (cfr., Cons. Stato, sez. VI, sentenza 21 maggio 2019, n. 3269).

Il principio di buona fede ha, infatti, carattere bilaterale, non operando solo nei confronti della p.a., ma anche nei confronti del cittadino che si relazione con l’amministrazione pubblica.

In caso, quindi, di istanze capziosamente reiterate viene meno anche la ratio sottesa all’obbligo di provvedere, perché non vi è alcuna incertezza nell’azione amministrativa, ma solo una condotta del privato, contrastante con il principio di buona fede, che non merita tutela.

Non è tuttavia questo il caso in esame, in cui l’istanza rivolta al Comune da parte dell’odierna appellante è stata determinata dalla non linearità e contraddittorietà della complessiva azione amministrativa, la quale richiedeva un intervento conclusivo e chiarificatore della civica Amministrazione.

12. Ne consegue, pertanto, che l’appello è fondato e, in riforma della sentenza di primo grado, va accolto il ricorso di primo grado, con conseguente condanna del Comune di Foggia all’emanazione, entro 60 giorni dalla notifica/comunicazione della presente sentenza, del provvedimento espresso di conclusione del procedimento avviato con istanza di P.A.S. presentata in data 16 ottobre 2023.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso di primo grado, con conseguente condanna del Comune di Foggia all’emanazione, entro 60 giorni dalla notifica/comunicazione della presente sentenza, del provvedimento espresso di conclusione del procedimento avviato con istanza di P.A.S. presentata in data 16 ottobre 2023.

Condanna il Comune di Foggia e il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Foggia, in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali del doppio grado di giudizio, che liquida in complessivi € 4.000,00 (quattromila), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maurizio Santise	Silvia Martino

IL SEGRETARIO