Pubblicato il 30/12/2025

N. 10382/2025REG.PROV.COLL.

N. 09805/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9805 del 2023, proposto dall’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Emanuele De Rose, Ester Sciplino, Antonino Sgroi e Carla D'Aloisio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto in Roma, via Cesare Beccaria n. 29;

contro

Servizi Fiduciari Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Fortunat e Massimo Sanguini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IC AL, non costituito in giudizio;

nei confronti

RO IA, CE AN, non costituiti in giudizio;
Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (I.N.A.I.L.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giandomenico Catalano, Lorella Frasconà e IC Pontone, con domicilio eletto presso la sede legale dell’Istituto in Roma, via IV Novembre n. 144;
Ispettorato Nazionale del Lavoro e Ispettorato Territoriale del Lavoro di Como-Lecco, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, sono domiciliati ex lege ;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 2046/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Servizi Fiduciari Società Cooperativa e dell’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (I.N.A.I.L.);

Visto altresì l'atto di costituzione in giudizio dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro e dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Como-Lecco, e l’appello incidentale da questi proposto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. NN ME e uditi per le parti gli Avvocati Antonino Sgroi, Massimo Sanguini e l'Avvocato dello Stato Enrico Maria Terenzio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. A seguito di visita ispettiva presso la soc. coop Servizi Fiduciari, con verbale di disposizione n. 020/060/052 del 21 dicembre 2022 l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Como-Lecco ai sensi dell’art. 14, comma 1, del D. Lgs. n. 124 del 2004, come sostituito dall’art. 12 bis del decreto legge n. 76 del 2020, introdotto dalla legge n. 120 del 2020, disponeva la corresponsione ai soci-lavoratori dipendenti della medesima Cooperativa delle differenze retributive rideterminate secondo le tabelle retributive previste dal C.C.N.L. Multiservizi.

Il T.A.R. della Lombardia, davanti al quale la predetta società aveva impugnato il citato provvedimento, con la sentenza indicata in epigrafe - respinte le eccezioni di difetto di giurisdizione e di difetto di lesività del verbale impugnato, ed estromesso dal giudizio per difetto di legittimazione passiva il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali - ha accolto il ricorso.

2. L’indicata sentenza è stata impugnata con appello principale dall’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.).

Si sono costituiti in giudizio la ricorrente in primo grado e l’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (I.N.A.I.L.); quest’ultimo a supporto degli appellanti (principale ed incidentale), allegando la sopravvenienza di due pronunce della Corte di Cassazione (nn. 27769 e 27711 del 2023) di segno favorevole all’amministrazione.

Si sono altresì costituiti, proponendo appello incidentale, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro e l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Como-Lecco.

I ricorsi in appello sono stati trattenuti in decisione alla pubblica udienza del 20 novembre 2025.

3. Preliminarmente deve osservarsi che in sede di discussione orale la parte appellata ha eccepito la tardività della memoria depositata dall’appellante principale il 4 novembre 2025.

L’eccezione è fondata in quanto, anche a voler considerare tale memoria come una replica, essa è stata comunque tardivamente proposta rispetto al termine di venti giorni liberi di cui all’art. 73, primo comma, cod. proc. amm.

4. La principale questione oggetto del giudizio è quella relativa alla individuazione del contratto collettivo nazionale di lavoro (d’ora in avanti anche solo CCNL) appropriato rispetto all’attività della società ricorrente in primo grado.

La sentenza di primo grado ha accolto il ricorso ritenendo che “ Nella specie, la Cooperativa ricorrente svolge attività relative a servizi di “guardia non armata, portierato, custodia, reception, revisione e manutenzione delle relative attrezzature” (all. 7 al ricorso) e applica il C.C.N.L. per i dipendenti da Istituti e Imprese di Vigilanza Privata e Servizi Fiduciari, che ha a oggetto l’attività di vigilanza privata e i servizi fiduciari. Tale C.C.N.L. è stato stipulato in data 8 aprile 2013, tra gli altri, anche dalle associazioni sindacali FILCAMS-C.G.I.L. e FISASCAT-C.I.S.L. (e ratificato dalla U.G.L.) e dalle Associazioni datoriali A.N.I.V.P., ASSVIGILANZA e UNIV (all. 8 al ricorso). Certamente il predetto Contratto collettivo appare appropriato rispetto all’attività svolta dalla Cooperativa ricorrente, visto il settore in cui la stessa è attiva; il differente Contratto collettivo per l’area Multiservizi si riferisce alle imprese che operano anche nel settore della pulizia, della logistica e dei servizi integrati di global service (all. 17 al ricorso), cui la ricorrente risulta estranea. (….) Ulteriormente, va rilevato – come ampiamente segnalato nel ricorso e nelle difese della ricorrente – che gli stessi Enti pubblici, tra cui anche l’Ispettorato del Lavoro odierno resistente, richiedono alle imprese che partecipano alle gare da essi indette per acquisire servizi di vigilanza e di natura similare l’applicazione del C.C.N.L. per i dipendenti da Istituti e Imprese di Vigilanza Privata e Servizi Fiduciari (cfr. all. 9 al ricorso) ”.

5. L’INPS con il primo motivo di appello ripropone la questione di giurisdizione, mentre con il secondo deduce il proprio difetto di legittimazione passiva, “ versandosi in fattispecie di annullamento di atti che può attenere solo alla posizione dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro, non potendosi estendere alla posizione di diritto soggettivo degli enti previdenziali ”.

6. L’appello incidentale proposto dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro e l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Como-Lecco pone anch’esso, ancorché secondo una prospettiva parzialmente diversa, la questione di giurisdizione “ dal momento che il T.A.R., accogliendo il ricorso, ha annullato tutti gli atti ex adverso impugnati, tra cui i verbali di accertamento e notificazione n. 2021008912/DDL e n. 2021008913/DDL redatti congiuntamente da INPS e INL nonostante si trattasse di materia devoluta al giudice ordinario venendo in rilievo la quantificazione dei contributi previdenziali obbligatori nonché delle somme aggiuntive previste dalla legge oltre alla contestazione delle sanzioni amministrative”; lamenta poi in particolare che “il T.A.R., al fine di radicare la propria giurisdizione, abbia delimitato il thema decidendum allo scrutinio sulla legittimità del verbale di disposizione, ha esteso poi l’annullamento a tutti gli atti impugnati ”.

Lamenta poi, quanto al cuore della decisione, che il TAR avrebbe commesso un eccesso di potere giurisdizionale, sconfinando nel merito: “ Si censura la decisione di primo grado laddove anziché limitarsi a sindacare la legittimità dell’atto di disposizione impugnato si è spinta ad affermare l’idoneità del C.C.N.L. Vigilanza privata e servizi fiduciari a garantire il trattamento economico proporzionato e sufficiente ai sensi dell’art. 36 Cost. (p. 13 della sentenza) così sostituendo le proprie valutazioni a quelle all’organo ispettivo ”.

Contesta poi il fatto che il T.A.R. abbia argomentato la decisione anche affermando che “ Oltretutto il Contratto collettivo applicato da quest’ultima ai propri soci-lavoratori – ovvero quello afferente alla Vigilanza privata e servizi fiduciari – è stato sottoscritto dai sindacati di settore maggiormente rappresentativi, ossia C.G.I.L. e C.I.S.L. (oltre che ratificato dalla U.G.L.), unitamente alle Associazioni datoriali maggiormente rappresentative (A.N.I.V.P., ASSVIGILANZA e UNIV). L’avvenuta sottoscrizione di un Contratto collettivo da parte delle associazioni sindacali (e datoriali) maggiormente rappresentative rende siffatto accordo idoneo a fungere da parametro per l’individuazione della soglia della retribuzione da considerare idonea e proporzionata ai sensi dell’art. 36 Cost. e serve a scongiurare il rischio dell’applicazione dei “contratti cc.dd. pirata, sottoscritti da associazioni sindacali minoritarie o, comechessia, non sufficientemente rappresentative delle parti sociali, con l’obiettivo di costituire una surrettizia ed elusiva alternativa ai più impegnativi e garantistici (in punto di retribuzioni minime, di numero di ferie e/o permessi et similia) contratti nazionali cc.dd. tradizionali” (Consiglio di Stato, V, 19 giugno 2023, n. 6008) ” (così al punto 5.1. la sentenza impugnata).

Sul punto l’appellante incidentale contesta la tesi della “ effettiva sufficienza dell’applicazione di un contratto collettivo sottoscritto dalle sigle più rappresentative ad immunizzare i livelli retributivi applicabili da eventuali censure di idoneità a garantire un’esistenza libera e dignitosa costituzionalmente imposta ”.

7. Con il secondo motivo l’appellante incidentale censura il capo di sentenza relativo all’individuazione del CCNL appropriato, affermando che ove mai potesse sindacarsi in sede giurisdizionale l’esercizio del relativo potere, nel caso di specie questo risulta comunque conforme al relativo paradigma normativo, in quanto “il C.C.N.L. applicato dalla cooperativa risulta in palese contrasto con i criteri normativi di proporzionalità e sufficienza della retribuzione dettati dall’ art. 36 Cost. I due requisiti di sufficienza e proporzionalità stabiliti nella Costituzione sono gerarchicamente sovraordinati alla legge e alla stessa contrattazione collettiva, costituendo limiti all’autonomia negoziale anche collettiva ”.

Il mezzo specifica che “ l’atto di disposizione impugnato fonda la propria motivazione anche sulle sentenze emesse dai giudici ordinari, che hanno evidenziato come la retribuzione base prevista dal C.C.N.L. in questione risultasse non congrua rispetto al parametro prescritto dalla norma costituzionale, sia perché inferiore a quella garantita da altri contratti collettivi similari per i corrispondenti livelli di inquadramento, sia perché inferiore al tasso soglia povertà stimato dall'AT (in tal senso da ultimo v. Cass. n. 17698/2022, Tribunale di Milano n. 673/2022, Tribunale di Bergamo n. 685/2020 e n. 35/2020, Tribunale di Torino n. 3907/2017, Corte di Appello di Milano n. 579/2022 e n. 580/2022) ”.

8. Ritiene il Collegio che le indicate questioni possano essere esaminate congiuntamente, in ragione della stretta connessione che le avvince.

Va anzitutto osservato che su alcune di esse si è recentemente pronunciata questa Sezione con la sentenza n. 2778/2024, che il Collegio condivide e alla quale (anche per esigenze di sinteticità: art. 3, comma 2, cod. proc. amm.) rinvia ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) , stesso codice.

Tale pronuncia ha chiarito la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in materia; ha affermato la definitività e dunque la lesività del “provvedimento di disposizione” (peraltro già affermata dalla sentenza n. 2901/2023); ha infine precisato che il potere di disposizione dell’Ispettorato del Lavoro in materia di inquadramento del personale concerne anche profili relativi all’inadempimento degli obblighi derivanti dal contratto collettivo, valorizzando la rilevanza pubblicistica dell’applicazione dei contratti collettivi.

9. Tanto premesso, ritiene il Collegio che applicando i richiamati princìpi alla fattispecie in esame i tre profili appena indicati, anch’essi dedotti nel presente giudizio, debbano essere risolti nel senso precisato dal richiamato precedente.

Rimangono dunque da scrutinare le questioni – dedotte con l’appello incidentale – relative all’accoglimento del ricorso di primo grado da parte del T.A.R. che ha ritenuto il provvedimento in quella sede impugnato viziato per avere applicato un contratto collettivo ritenuto conforme al parametro retributivo come fissato in Costituzione in relazione all’attività dell’impresa considerato, ma stipulato con riferimento a diverso settore di attività.

In particolare, il motivo per cui il primo giudice ha accolto il ricorso risiede nella considerazione secondo la quale “ secondo la legge, il trattamento complessivo minimo da garantire al socio lavoratore è quello previsto dal C.C.N.L. comparativamente più rappresentativo del settore, che funge da parametro esterno di commisurazione della proporzionalità e della sufficienza del trattamento economico da corrispondere al socio lavoratore, ai sensi dell’art. 36 Cost. (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 51 del 2015). In tal modo si impedisce l’applicazione al socio-lavoratore di una Cooperativa di un Contratto collettivo c.d. “pirata” (ovvero sottoscritto da organizzazioni sindacali minoritarie e quindi poco rappresentative) o l’applicazione di un Contratto collettivo non pertinente rispetto al settore di attività in cui opera la predetta Cooperativa ”.

10. Sul punto l’appellata in memoria lamenta una contraddittorietà nell’azione dell’amministrazione: “ i provvedimenti impugnati rappresentano un caso isolato nel panorama delle attività ispettive dell’ITL e, anzi, si segnalano casi in cui, contrariamente anche a quanto affermato oggi dalla difesa erariale, l’ITL stessa ha escluso che gli ispettori potessero contestare la tipologia di CCNL applicato (si veda, in tal senso, oltre al verbale già prodotto in primo grado sub doc. 16 – cioè il verbale ITL Lecce 23.3.2022 citato anche nelle sentenza impugnata – anche quello dell’ITL Milano-Lodi, allegato nel presente giudizio di appello come doc. 1) ”.

Osserva poi che in presenza della sottoscrizione del CCNL da parte delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative “ la supposta violazione dell’art. 36 Cost., il cui accertamento prima delle innovative sentenze della Corte di Cassazione dell’ottobre 2023, si riteneva sottratto perfino al sindacato giurisdizionale, non può certo essere oggetto di sindacato da parte degli organi ispettivi dell’Amministrazione procedente ”.

Quest’ultimo argomento, ad avviso del Collegio, in realtà prova troppo: se il giudice può sindacare l’adeguatezza del CCNL ( rectius : la corrispondenza allo specifico settore), è perché esso è uno dei presupposti per l’esercizio del potere che la norma della cui applicazione si discute attribuisce all’amministrazione.

11. Per il medesimo ordine di considerazioni va respinto anche l’argomento dell’appellante incidentale secondo cui il T.A.R. “ anziché svolgere il proprio scrutinio sulla sussistenza dei vizi denunciati dal ricorrente (riconducibili a due macroaree: insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di disposizione ed eccesso di potere) statuisce sul merito della “idoneità del CCNL vigilanza privata e servizi fiduciari a garantire il trattamento economico proporzionato e sufficiente ai sensi dell'art. 36 Cost."; della legittimità della scelta avversaria "di applicare il predetto CCNL ai propri soci lavoratori"; della appropriatezza del C.C.N.L. adottato dalla cooperativa rispetto all'attività svolta dalla stessa ”.

Sul punto è infatti agevole osservare che fra i “presupposti per l’esercizio del potere” c’è l’individuazione del CCNL applicabile.

È pertanto infondato il primo motivo dell’appello incidentale, con cui si deduce “ Illegittimità della sentenza per violazione dell’art. 7 c.p.a. – Eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera del merito amministrativo ”.

Il giudice amministrativo ha infatti il potere di scrutinare il corretto esercizio del potere in relazione a tale parametro nell’ambito del sindacato di legittimità e senza sconfinare nel merito (altro problema essendo quello oggetto del secondo motivo dell’appello incidentale, che sarà esaminato in seguito, relativo alle modalità con cui il primo giudice ha operato tale verifica).

12. Ancora, la parte appellata osserva che la giurisprudenza della Corte di cassazione ha chiarito che “ La verifica giudiziale attiene ad un profilo prettamente individuale del rapporto di lavoro ex art. 36 Cost. (Cass. 28320/2023) ”.

Anche tale argomento è da respingere, in coerenza con quanto già chiarito in relazione alla natura del potere del cui esercizio qui si discute, dal momento che la citata sentenza di questo Consiglio di Stato n. 2778/2024 ha precisato (in contrario) che “ il meccanismo di cui all'art. 14, D.Lgs. n. 124 del 2004, incentrato sulla sollecitazione di una attività "collaborativa" da parte del datore di lavoro, che può concludersi con l'eliminazione spontanea delle irregolarità riscontrate, può svolgere anche un'importante funzione preventiva e deflattiva del contenzioso giuslavoristico ”.

13. Superati, dunque, i profili relativi alla giurisdizione, alla lesività del provvedimento e all’ambito del potere amministrativo e del corrispondente spazio del sindacato del giudice amministrativo, rimane da verificare l’unico profilo di censura dedotto con l’appello incidentale che riguarda la ritenuta erroneità della valutazione compiuta da T.A.R.

La decisione di primo grado ha in proposito ritenuto che “ Nella specie, la Cooperativa ricorrente svolge attività relative a servizi di “guardia non armata, portierato, custodia, reception, revisione e manutenzione delle relative attrezzature” (all. 7 al ricorso) e applica il C.C.N.L. per i dipendenti da Istituti e Imprese di Vigilanza Privata e Servizi Fiduciari, che ha a oggetto l’attività di vigilanza privata e i servizi fiduciari. Tale C.C.N.L. è stato stipulato in data 8 aprile 2013, tra gli altri, anche dalle associazioni sindacali FILCAMS-C.G.I.L. e FISASCAT-C.I.S.L. (e ratificato dalla U.G.L.) e dalle Associazioni datoriali A.N.I.V.P., ASSVIGILANZA e UNIV (all. 8 al ricorso). Certamente il predetto Contratto collettivo appare appropriato rispetto all’attività svolta dalla Cooperativa ricorrente, visto il settore in cui la stessa è attiva; il differente Contratto collettivo per l’area Multiservizi si riferisce alle imprese che operano anche nel settore della pulizia, della logistica e dei servizi integrati di global service (all. 17 al ricorso), cui la ricorrente risulta estranea ”.

14. In argomento l’appello incidentale assume che si sarebbero potuti applicare, ratione materiae , entrambi i CCNL, ma che solo quello multiservizi avrebbe assicurato una retribuzione dignitosa, conforme all’art. 36 Cost. (in ciò richiamandosi alla giurisprudenza in tal senso formatasi nella giurisdizione ordinaria): “ la retribuzione mensile prevista dal C.C.N.L. applicato dalla società ammonta ad € 930,00 lordi con un netto di € 650,00 per 173 ore di lavoro, al punto che solo la quantità abnorme di ore di lavoro supplementare e straordinario ha consentito ai lavoratori di raggiungere uno stipendio tale da garantire un minimo di sopravvivenza e una retribuzione mensile in linea con quanto previsto dai minimali retributivi previsti per legge sui quali sono dovuti i contributi previdenziali (ad esempio: un lavoratore avrebbe dovuto lavorare per raggiungere tale importo minimo – i.e. € 1.273,48 - ben 237 ore se appartenente al Livello D - retribuzione oraria € 5,37572 - e addirittura 276 ore se appartenente al Livello F - retribuzione oraria € 4,60774) ”.

15. La questione posta da tale censura è dunque nei termini seguenti: se il potere ispettivo (e il conseguente potere di disposizione) debbano operare solo una verifica formale (relativa al settore di attività corrispondente al CCNL), secondo la logica che ha ispirato la decisione di primo grado; ovvero se il citato art. 14 ha – come afferma la giurisprudenza lavoristica: e come afferma anche la più recente giurisprudenza amministrativa – una finalità anche di adeguamento sostanziale della retribuzione al parametro costituzionale.

Ritiene il Collegio che debba aderirsi a tale secondo indirizzo, e conseguentemente accogliere la censura incidentale in esame.

Il principio affermato dalla citata sentenza n. 2778/2024 di questo Consiglio di Stato è ripreso e confermato (ai fini che qui rilevano) dalla successiva sentenza n. 7853/2025 (“ la previsione de qua è espressione di un generale interesse di rilevanza pubblicistica al rispetto delle norme giuslavoristiche e dei contratti collettivi, anche in funzione di prevenzione e deflazione del contenzioso dinanzi al giudice del lavoro ”).

L’appellata ha invero richiamato in memoria tale decisione, affermandone però l’estraneità alla materia del contendere (a suo dire perché non viene citato l’art. 36 Cost.).

In realtà quest’ultima pronuncia ha ad oggetto proprio il potere di sindacare, in sede amministrativa e poi giurisdizionale, l’adeguatezza della componente retributiva del contratto di lavoro subordinato.

Il secondo motivo dell’appello incidentale deve essere pertanto accolto perché fondato.

16. Nella parte finale della memoria conclusionale l’appellata afferma che la sentenza impugnata avrebbe annullato il provvedimento impugnato per difetto di motivazione: affermazione che l’appellata fa propria affermando che “ Si ritiene quindi che il giudice di prime cure ben abbia fatto a rilevare e accogliere il difetto di motivazione sollevato con il ricorso di primo grado ”.

Tale affermazione è in realtà viziata da erroneità del presupposto interpretativo.

L’impugnata sentenza non ha fatto alcun riferimento alla motivazione del provvedimento impugnato, né comunque a vizi inerenti la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, per sancirne l’illegittimità ed annullarlo.

Il T.A.R. ha infatti chiarito, al punto 5. della sentenza impugnata, di esaminare, ed accogliere, (unicamente) il primo motivo del ricorso di primo grado, con il quale si assumeva che “ l’Ispettorato del Lavoro avrebbe adottato un provvedimento di disposizione finalizzato a imporre alla ricorrente, secondo parametri del tutto arbitrari e non sussistenti nella realtà, un Contratto collettivo che sarebbe idoneo a garantire a tutti i suoi soci-lavoratori il diritto costituzionale a una pretesa retribuzione “proporzionata e sufficiente” ”.

Dunque la materia del contendere oggetto del presente giudizio - oltre ai segnalati profili concernenti, in astratto, il riparto della giurisdizione, l’impugnabilità del provvedimento, l’ambito del relativo potere amministrativo e i margini di sindacabilità dei suoi atti di esercizio – in assenza della riproposizione da parte della ricorrente in primo grado dei motivi non esaminati si incentra (solo) sulla questione relativa alla possibilità o meno che il provvedimento di disposizione stabilisca l’applicazione di un CCNL diverso rispetto a quello sottoscritto dalle organizzazioni sindacali in relazione al settore di attività che viene in considerazione, ma maggiormente adeguato alle caratteristiche della retribuzione previste dall’art. 36 Cost.

17. Risolta – nei sensi sopra chiariti - la questione del contenuto del potere attribuito normativamente all’amministrazione, e ritenuto così infondato, in riforma della sentenza impugnata, il relativo motivo del ricorso di primo grado, gli ulteriori profili di censura, concernenti in concreto le concrete modalità di esercizio del potere (in relazione all’elemento motivazionale del provvedimento amministrativo impugnato), come detto non hanno costituito oggetto della sentenza del T.A.R., in ragione della natura esclusiva ed assorbente dell’accoglimento della censura relativa al criterio astratto di individuazione del CCNL applicabile, come chiarito al punto 6. della sentenza impugnata: “ La fondatezza dello scrutinato motivo di gravame, previo assorbimento della restante censura, determina l’accoglimento del ricorso e l’annullamento degli atti con lo stesso ricorso impugnati ”.

Tali argomenti di censura (incluso il già segnalato riferimento, in memoria conclusionale, alla ritenuta contraddittorietà del comportamento dell’amministrazione rispetto ad altri casi) rivolti al provvedimento dell’amministrazione impugnato in primo grado non possono pertanto venire in rilievo nel presente giudizio, perché ove riconducibili al secondo motivo del ricorso di primo grado non sono stati comunque riproposti espressamente e comunque tempestivamente (tali difese sono state svolte nella memoria depositata il 17 ottobre 2025: a fronte della notifica dell’appello principale eseguita il 4 dicembre 2023 e di quella dell’appello incidentale eseguita il 25 gennaio 2024) nel giudizio di appello, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm.

In particolare nel presente giudizio la parte appellata, ricorrente in primo grado, nella memoria di costituzione depositata il 31 gennaio 2024 non ha affermato di voler riproporre i motivi non esaminati.

Ove invece estranei al motivo non esaminato configurerebbero comunque censure nuove, proposte per la prima volta in grado d’appello, e come tali inammissibili ai sensi dell’art. 104 cod. proc. amm.

18. Deve essere pertanto respinto l’appello principale ed il primo motivo dell’appello incidentale, mentre deve essere accolto il secondo motivo dell’appello incidentale, con l’effetto di respingere – in riforma della sentenza gravata – il ricorso di primo grado.

La peculiarità della fattispecie e la soccombenza parziale costituiscono giusti motivi per disporre la compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge l’appello principale ed accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione, l’appello incidentale, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN De OL, Presidente

NN Pescatore, Consigliere

NN ME, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN ME	AN De OL

IL SEGRETARIO