Pubblicato il 13/03/2026

N. 02093/2026REG.PROV.COLL.

N. 00787/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 787 del 2025, proposto dal Comune di Cerignola, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Paradiso e Giuliana Nitti, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

i signori AB SI; MI RE; IN RE; AR RE; SS RE; DI SE; MI RE; FF RE; ZI RE; IA SS; CA AL RE; AO RE; EL RE; MA RE; ARgrazia RE; AR RE; IN SE; MI SE; AR SE; NT SE; IN SE; PE RE; NA IN; ARgrazia RE; MI RE; IG RE; CO VA VE; AR VE e NT VE, rappresentati e difesi dagli avvocati Gaetano Grieco, Filippo Panizzolo, Antonello De Cosmo e MI Argentino, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 1219 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Bari, Sezione Terza.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori AB SI; MI RE; IN RE; AR RE; SS RE; DI SE; MI RE; FF RE; ZI RE; IA SS; CA AL RE; AO RE; EL RE; MA RE; ARgrazia RE; AR RE; IN SE; MI SE; AR SE; NT SE; IN SE; PE RE; NA IN; ARgrazia RE; MI RE; IG RE; CO VA VE; AR VE e NT VE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. UG AG e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, il Comune di Cerignola ha impugnato la sentenza n. 1219 del 2024 del T.a.r. Puglia - Bari, che ha accolto il ricorso proposto dai ricorrenti sopra indicati e odierni appellati per l’annullamento della delibera del Consiglio comunale di Cerignola n. 58 del 29 giugno 2023 e degli ulteriori atti e provvedimenti meglio individuati nella sentenza impugnata, ivi inclusa la nota prot. n. 26043 del 27 luglio 2023.

2. La vicenda oggetto del presente giudizio, per quanto rileva in questa sede, trae origine dal procedimento espropriativo del terreno degli odierni appellati, con riferimento al quale – all’esito di un articolato procedimento e di plurime pronunce del giudice ordinario, del T.a.r. Puglia e del Consiglio di Stato, dettagliatamente ricostruite nella sentenza impugnata – il Consiglio comunale di Cerignola ha adottato la Delibera n. 58 del 29 giugno 2023, recante lo stanziamento delle somme necessarie alla copertura del debito derivante dalla definizione del procedimento di cui all’articolo 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001 demandata al Dirigente del Settore Servizi Tecnici del Comune, seguita, poi, dalla nota del Dirigente del Servizio legale del Comune prot. n. 26043 del 27 luglio 2023, con cui è stato riscontrato l’atto di significazione e diffida notificato dai signori RE in data 21 luglio 2023, comunicando che “ l’Ente provvederà a concludere l’avviato procedimento di acquisizione sanante nei termini di legge ”.

3. A fronte dell’adozione di tali determinazioni è stato proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, per il cui tramite i ricorrenti – odierni appellati – hanno contestato esclusivamente la quantificazione dell’indennizzo.

4. Con la sentenza n. 1219 del 2024, il T.a.r. Puglia ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione sul presupposto che l’acquisizione coattiva dei suoli non si sarebbe perfezionata con la delibera del Consiglio comunale impugnata e ha, del pari, respinto l’eccezione di prescrizione sollevata dal Comune di Cerignola.

Nel merito, il giudice di primo grado ha ritenuto che il ricorso fosse fondato, in quanto la delibera del Consiglio comunale n. 58 del 29 giugno 2023 si allontanerebbe dallo schema delineato dal legislatore all’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001 e la complessiva somma di euro 906.441,72 – preventivata e impegnata con la delibera stessa come spesa per la definizione del procedimento di acquisizione dei suoli dei ricorrenti al patrimonio indisponibile del Comune – non avrebbe tenuto conto del valore venale dei terreni già accertato, in contraddittorio con il Comune di Cerignola e con autorità di giudicato, dalla Corte di Appello di Bari con l’ordinanza decisoria n. 1137 del 2019, posto che tale ordinanza aveva stabilito l’importo di euro 69,48 al mq, fermo restando, sotto un ulteriore profilo, che il Comune aveva espressamente affermato di non aver considerato nell’impegno di spesa l’indennizzo dovuto ai sensi del comma 3 dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001 per il periodo di occupazione illegittima.

In conclusione, ad avviso del giudice di primo grado, la somma di euro 906.441,72 impegnata per definire il procedimento espropriativo sarebbe stata determinata in modo illegittimo e sulla base di un’istruttoria tecnica errata, sicché l’amministrazione comunale è stata condannata a concludere il procedimento secondo le indicazioni precisate nella sentenza impugnata.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Comune di Cerignola, formulando sei distinti motivi di gravame e dando altresì atto della circostanza che, nel corso del giudizio di primo grado, il Dirigente del Settore Servizi Tecnici del Comune aveva adottato l’ulteriore determinazione n. 1618/256 del 30 dicembre 2023, avente il seguente oggetto: “ Diverso utilizzo somme prestate Cassa Depositi e Prestiti Spa per acquisizione del diritto di proprietà su aree utilizzate per scopi di interesse pubblico in assenza di valido ed efficace provvedimento di esproprio ai sensi dell'art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001. Impegno di spesa ”.

Inoltre, in epoca successiva rispetto all’udienza pubblica davanti al T.a.r. del 24 aprile 2024, in cui la causa era stata trattenuta in decisione, era altresì intervenuta la Determinazione n. 548/146 del 21 maggio 2024, con il seguente oggetto: “ Impegno e liquidazione a favore degli eredi RE delle somme prestate da Cassa Depositi e Prestiti Spa per acquisizione del diritto di proprietà su aree utilizzate per scopi di interesse pubblico, in assenza di valido ed efficace provvedimento di esproprio ai sensi dell'art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 ”.

A tale proposito, il Comune ha rilevato che le Determinazioni dirigenziali sopra richiamate non erano state impugnate davanti al T.a.r., ma che i signori RE avevano proposto opposizione all’indennità ex art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001 come quantificata dal Comune, con ricorso davanti alla Corte di Appello di Bari ex art. 281- undecies c.p.c., depositato in data 25 giugno 2024 e iscritto al n. R.G. 862 del 2024, per il cui tramite avevano formulato i medesimi motivi già proposti con il ricorso introduttivo del presente giudizio, chiedendo la rideterminazione dell’indennità stessa “ in complessivi euro 3.295.074,11 (di cui: euro 1.258.282,80 a titolo di indennizzo patrimoniale + euro 251.656.56 a titolo di indennizzo non patrimoniale + euro 1.785.134,75 a titolo di indennizzo forfettario per il periodo di occupazione illegittima) ovvero nella somma superiore e/o inferiore ritenuta di giustizia, la giusta indennità dovuta ai ricorrenti ai sensi dell’art. 42 bis del TUE ”. A fronte dell’introduzione del predetto giudizio di opposizione, la Corte di Appello di Bari ha disposto la CTU per procedere alla determinazione dell’indennizzo, rinviando la causa all’udienza del 15 aprile 2025.

5.1. Ciò posto, con il primo motivo di gravame, il Comune di Cerignola ha censurato la sentenza impugnata insistendo nel difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, essendo a suo dire evidente che i profili prospettati dai ricorrenti e odierni appellati riguardavano esclusivamente la quantificazione dell’indennizzo ex art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001. Conseguentemente, secondo l’amministrazione, sussisterebbe la giurisdizione del giudice ordinario, poiché le domande di annullamento proposte dai ricorrenti con il ricorso introduttivo del giudizio – così riqualificate – sono devolute alla cognizione del giudice ordinario e rientrano nella competenza in unico grado della Corte di Appello di Bari, peraltro già adita dai ricorrenti.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, il Comune di Cerignola ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse in quanto l’impugnata delibera del Consiglio comunale n. 58 del 29 giugno 2023 sarebbe un mero atto endoprocedimentale e, d’altronde, il T.a.r. ha espressamente qualificato tale delibera quale atto di indirizzo amministrativo o di carattere programmatico, sicché avrebbe dovuto, di conseguenza, trovare applicazione il principio per cui attraverso l’adozione di un atto di indirizzo non si determina nessuna lesione attuale di una posizione giuridica sostanziale, con conseguente inammissibilità del ricorso proposto e, in questo senso, ha richiamato Cons. Stato, sez. V, 19 luglio 2018, n. 4401.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in considerazione dell’adozione delle sopra richiamate Determinazioni dirigenziali n. 1618/256 del 30 dicembre 2023 e n. 548/146 del 21 maggio 2024, che – come già rilevato – non sono state impugnate dai ricorrenti davanti al T.a.r., ma rispetto alle quali è stata proposta opposizione alla Corte di Appello di Bari, non potendosi ritenere che l’annullamento della Delibera consiliare impugnata con il ricorso introduttivo del giudizio sia suscettibile di determinare un effetto caducante rispetto agli atti successivi, avverso i quali, dunque, i ricorrenti avrebbero dovuto proporre tempestiva impugnazione davanti al T.a.r..

5.4. Con il quarto motivo di gravame, il Comune appellante ha negato che sussistano profili di violazione o elusione del giudicato formatosi sull’ordinanza della Corte di Appello di Bari n. 1137 del 2019 nonché sulle sentenze del T.a.r. Puglia n. 726 del 2015 e n. 164 del 2023 che avrebbero soltanto affermato l’obbligo del Comune di restituzione dei suoli occupati, previa riduzione in pristino, fatta espressamente salva l’adozione di un provvedimento di acquisizione ai sensi dell’articolo 42- bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.

5.5. Con il quinto motivo di gravame, la sentenza è stata censurata sul presupposto che le questioni attinenti alla determinazione dell’indennizzo non possano incidere sulla legittimità degli atti, con conseguente inammissibilità e comunque infondatezza di ogni motivo prospettato in primo grado.

5.6. Con il sesto motivo di gravame, infine, la sentenza è stata censurata nella parte in cui il T.a.r. ha respinto l’eccezione di prescrizione.

6. Si sono costituiti in giudizio i ricorrenti e odierni appellati, replicando a tutte le censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello. In particolare, è stato contestato l’eccepito difetto di giurisdizione di cui al primo motivo di appello, in quanto, a loro dire, il provvedimento impugnato non sarebbe un atto adottato ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001, bensì un mero atto con cui il Comune aveva demandato “ al Dirigente del Settore Servizi Tecnici l’adozione di tutti gli atti necessari connessi e conseguenti al presente provvedimento finalizzati all’acquisizione del diritto di proprietà in favore del Comune di Cerignola delle predette p.lle 6 e 16 del fg. n. 200 e p.lle 272 del fg. 201 ”. Conseguentemente, soltanto con l’adozione della Determina dirigenziale n. 548/146 del 21 maggio 2024, il Comune di Cerignola avrebbe definito la procedura acquisitiva prevista dall’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001, disponendo la liquidazione e il pagamento dell’indennità di esproprio e facendo sorgere il diritto di credito indennitario, la cui cognizione è devoluta alla giurisdizione ordinaria.

Gli appellati hanno poi replicato al secondo motivo di appello, con cui è stata eccepita l’inammissibilità del ricorso, sostenendo l’immediata impugnabilità della delibera del Consiglio comunale n. 58 del 2023 e degli altri atti impugnati, in quanto si tratterebbe di atti immediatamente lesivi che non si limitavano ad attribuire al Dirigente il compito di provvedere all’adozione degli atti esecutivi necessari all’acquisizione delle aree, ma vincolavano, con prescrizioni puntuali, le successive “ modalità di azione ”, rendendo a loro dire immediatamente percepibile l’effetto lesivo.

In ordine all’eccezione di improcedibilità del ricorso di cui al terzo motivo di gravame, hanno replicato rilevando che l’annullamento della delibera del Consiglio comunale n. 58 del 2023 avrebbe effetto caducante rispetto alle Determine dirigenziali n. 1618/256 del 30 dicembre 2023 e n. 548/146 del 21 maggio 2024, con cui il Comune di Cerignola ha, rispettivamente, assunto l’impegno di spesa a copertura della procedura di acquisizione sanante e disposto la liquidazione delle somme impegnate a mezzo deposito presso la Ragioneria Territoriale dello Stato.

7. Successivamente, la Sezione, con l’ordinanza collegiale n. 3781 del 5 maggio 2025, ha dichiarato l’interruzione del processo a seguito della morte del signor MI RE, nato a [...] il [...], il cui decesso è stato dichiarato in udienza dall'avvocato Panizzolo e, a seguito dell’atto di riassunzione del processo depositato dal Comune di Cerignola in data 16 maggio 2025, con la memoria del 14 novembre 2025, gli appellati hanno fatto presente che gli eredi del predetto signor MI RE, nonostante la notifica dell’atto di riassunzione, non si sono costituiti in giudizio, non avendo conferito ai difensori alcun mandato (cfr. pagina 1 dell’anzidetta memoria).

Gli appellati, inoltre, hanno rilevato che, nel giudizio davanti alla Corte di Appello, era stata depositata la CTU e che la Corte, con provvedimento del 13 maggio 2025, ha invitato le parti a definire un accordo bonario che preveda il pagamento da parte del Comune dell’indennizzo stimato dal CTU, pari a euro 4.218.724,50, senza interessi e oneri per spese processuali, con l’ulteriore precisazione che gli odierni appellati hanno comunicato al Comune di Cerignola di accettare la proposta conciliativa formulata dalla Corte di Appello di Bari, nonché di essere “ disponibili a una ragionevole rateizzazione dell’importo loro dovuto, nonché alla cessione volontaria dei suoli, il che eviterebbe il complesso iter di un nuovo procedimento di acquisizione sanante ”.

Con le ulteriori memorie le parti hanno insistito nelle rispettive tesi difensive e, con decreto n. 3403 del 14 ottobre 2025, il Presidente della prima sezione della Corte di Appello di Bari ha disposto la sospensione del processo ai sensi dell’art. 295 c.p.c. fino all’esito del presente giudizio R.G. n. 785 del 2025.

8. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 – reputa che il primo motivo di gravame sia fondato e vada accolto, con conseguente inammissibilità del ricorso di primo grado, trattandosi di questione devoluta alla cognizione del giudice ordinario.

La delibera impugnata, infatti, pur essendo formulata in modo non del tutto chiaro, deve essere qualificata come provvedimento adottato ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001. In questo senso risulta, infatti, dirimente e assorbente la circostanza che il Consiglio comunale di Cerignola – unico organo competente a disporre l’acquisizione del fondo – abbia espressamente deliberato di “ acquisire al patrimonio comunale, mediante la procedura di acquisizione sanante prevista dall’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 e s.m.i., sussistendone tutti i presupposti di legge, l’area già di proprietà ” dei ricorrenti. Per contro, non si può ritenere che l’anzidetta natura giuridica del provvedimento venga meno per il solo fatto che il Comune ha contestualmente dato mandato al Dirigente del Settore Servizi Tecnici di effettuare le operazioni successive e connesse, ivi incluso il pagamento dell’indennizzo e, del pari, la nota prot. n. 26043 del 27 luglio 2023 integra un mero atto interlocutorio, come dimostrato anche dalla successiva Determina del 21 maggio 2024, sopra richiamata, recante l’assunzione dell’impegno alla liquidazione della somma dovuta.

Così ricostruita la natura degli atti impugnati, reputa il Collegio che il primo motivo di appello sia fondato poiché, nel caso di specie, i ricorrenti e odierni appellati hanno prospettato esclusivamente contestazioni afferenti all’indennità dovuta ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001 e, d’altronde, gli stessi ricorrenti hanno già adito la Corte di Appello di Bari proponendo la relativa opposizione. Conseguentemente, il ricorso di primo grado va dichiarato inammissibile, con assorbimento di ogni altra questione e la sentenza impugnata va annullata, con dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario, in conformità con l’orientamento del tutto consolidato tanto del Consiglio di Stato quanto della Corte di Cassazione (cfr., tra le tante, Cass., Sez. Un., 12 giugno 2018, n. 15343; Cass., Sez. Un., 20 luglio 2021, n. 20691).

9. In considerazione dell’andamento del procedimento, sussistono giuste ragioni per la compensazione delle spese processuali del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione e, conseguentemente, annulla senza rinvio la sentenza impugnata.

Indica, quale giudice munito di giurisdizione, il giudice ordinario.

Compensa integralmente le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC RI, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

IG Furno, Consigliere

UG AG, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UG AG	NC RI

IL SEGRETARIO