Pubblicato il 26/01/2026

N. 00604/2026REG.PROV.COLL.

N. 07731/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7731 del 2023, proposto da NI SA quale erede del Sig. AR OR, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Poli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Settore Edilizia Privata - Urbanistica del Comune di Velletri, non costituito in giudizio;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Velletri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorella Karbon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 4088/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Velletri e di Citta' Metropolitana di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il Cons. SE ZE e uditi per le parti gli avvocati Antonio Poli e Giovanna De Maio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dal dante causa dell’odierna parte appellante, il di lei coniuge AR OR, per l’annullamento del parere negativo espresso dal Dirigente del Servizio n. 3 “Gestione Amministrativa Appalti Viabilità ed Espropri” del Dipartimento VII° - Viabilità ed Infrastrutture della allora Provincia di Roma (ora Città Metropolitana di Roma Capitale) in ordine al rilascio del permesso di costruire in sanatoria per il fabbricato di proprietà, chiesto dal predetto ai sensi della L. 47/85 presso il Comune di Velletri, con istanza del 28 aprile del 1986), diniego motivato in ragione dell’esistenza di un vincolo a tutela del nastro stradale frontistante, della via provinciale Redina Ricci.

A supporto del gravame, la parte espone le seguenti circostanze di fatto:

risiede nell’immobile sito in Velletri, alla via Redina Ricci n.4, oggetto della domanda di condono, ed ha quindi un interesse personale alla coltivazione del gravame teso ad ottenere il condono dell’intervento abusivo, richiesto nel 1986 dal marito nel frattempo defunto;

quest’ultimo aveva impugnato il suddetto diniego, con ricorso straordinario al Capo dello Stato, poi trasposto innanzi al TAR a seguito di opposizione presentata ai sensi dell’art.10 del D.P.R. 1199/1971, espresso per l’esistenza di un vincolo a tutela del nastro stradale prospiciente l’abitazione;

col gravame erano dedotti i vizi di eccesso di potere e violazione dell’art.32 comma 2 della L. n.47/85;

il primo giudice dichiarava inammissibile il ricorso ritenendo che il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo non avesse natura provvedimentale, ma endo-procedimentale, e dunque che non fosse autonomamente impugnabile;

avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

a) violazione di legge per erroneità della declaratoria di inammissibilità; b) travisamento dei presupposti e violazione dell’art.33 della L: n.47/85; c) difetto di istruttoria e violazione delle norme in materia di partecipazione procedimentale.

2. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Velletri e la Provincia di Roma, alla quale è successivamente subentrata la Città Metropolitana di Roma Capitale tutti contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto dell’appello.

DIRITTO

3. Il primo motivo di appello contesta la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal primo giudice, che ha ritenuto che il parere espresso dal competente ufficio tecnico della allora Provincia non fosse autonomamente impugnabile, qualificandolo quale atto endo-procedimentale e dunque, in quanto tale, non lesivo in concreto delle aspettative del ricorrente.

La parte appellante sostiene l’erroneità della suddetta decisione, in quanto il TAR avrebbe omesso di valutare che l’atto in questione, avendo prodotto un arresto procedimentale, anche perché esprimeva un parere obbligatorio e vincolante, nonostante fosse interno al procedimento, era annoverabile tra gli atti autonomamente impugnabili.

3.1. Il motivo è infondato perché l’atto impugnato rappresenta un parere, espresso dall’autorità preposta alla tutela del vincolo, che ancorché obbligatorio e vincolante, non possedeva i caratteri della definitività propri del provvedimento amministrativo.

3.1.1. A tal proposito conviene innanzitutto osservare che la fattispecie condonistica disciplinata dalla legge n.47/85 è imperniata sulla natura sostanzialmente assenziente dell’inerzia della pubblica amministrazione e, non a caso, prevede la necessità che il diniego sia espresso con motivato provvedimento.

Il che già dequota l’obiezione in esame, che ravvisa nel successivo silenzio della pubblica amministrazione un diniego implicito di sanatoria.

3.1.2. Va ancora aggiunto che il parere in questione è stato emesso da un ufficio, provinciale, competente per la viabilità stradale, che aveva attribuzioni limitate, per l’appunto, a quest’ultimo profilo e per di più facente parte di un ente pubblico, la Provincia di Roma che non era quello deputato, all’epoca, al rilascio della sanatoria, che era invece il Comune e che, quale autorità procedente, interpellò detto ufficio per l’acquisizione del previsto parere.

Dunque, la prospettazione è vieppiù inaccoglibile, perché là ove la si condividesse, si rischierebbe di conferire, de facto, in violazione delle norme di legge in materia di competenza, il potere di definire un procedimento ad un organo privo di attribuzioni, e, per di più, ad un ufficio, ad esso interno, a cui sono delegate funzioni tutt’affatto diverse da quelle pertinenti la valutazione, dal punto di vista edilizio, di un immobile abusivo.

3.1.3. Aggiungasi che anche dal contenuto di detto parere si evince la sua natura di atto endo-procedimentale e non definitivo. Ed infatti il tecnico che lo ha confezionato, risulta essere il “responsabile dell’istruttoria” (e cioè con riferimento al profilo della viabilità NdR), il che evoca proprio la differenza tra fase istruttoria e fase decisoria, che sono nettamente distinte nella legge sul procedimento amministrativo; il redattore, di poi, dichiara testualmente di esprimere un “parere”, che peraltro è reso in modo da lasciare un margine di opinabilità all’ufficio richiedente: e difatti nella nota si legge che “ pur considerato che il fabbricato non costituisce minaccia per la viabilità…” lo stesso risulta realizzato successivamente al D.M. 1404/68 che impone una fascia di rispetto dal nastro stradale ( rectius: ciglio della strada NdR), ai sensi degli artt.2 e 4 di detto decreto.

3.1.4. Oltre a trovare, in concreto, inequivocabili conferme negli atti di causa, la natura endo-procedimentale del parere è stata peraltro ribadita da alcune sentenze di questo plesso giurisdizionale, che si sono pronunciate su fattispecie identiche (vedasi in questo senso le sentenze V Sezione CdS n. 794/2012 e VI Sezione CdS n.5326/2015).

3.1.5. In definitiva, si deve ritenere che solo il provvedimento finale di diniego di condono, emesso dalla competente autorità, avrebbe integrato la lesione effettiva della sfera giuridica del richiedente, configurando in capo al medesimo il necessario interesse a ricorrere.

E tanto, anche per una ragione funzionale, dal momento che l’istanza di sanatoria da lui proposta, aveva quale fine immediato e diretto (e cioè il c.d. “ bene della vita”) l’ottenimento del condono dell’immobile, e non l’accertamento dell’assentibilità dell’intervento edilizio, nel senso della compatibilità dell’opera con quest’ultimo, che rappresentava l’unico oggetto del parere.

3.1.6. In definitiva va pienamente condivisa, sul punto, la sentenza di primo grado, aggiungendo che, in ogni caso, contro l’arresto procedimentale che, evidentemente quel parere ha indotto, e che non sembra essere giustificato, la parte avrebbe potuto attivare gli ordinari rimedi previsti avverso l’inerzia dell’amministrazione, che invece non constano essere stati nell’occorso posti in essere.

4. Per completezza converrà aggiungere che anche gli altri motivi d’appello, che la parte ripropone tal quale dal primo grado, non sono fondati.

5. Il secondo motivo d’appello contesta l’erroneità di detto parere, viziato, a suo dire, da un evidente travisamento dei presupposti perché il tecnico non avrebbe rilevato che la parte più importante del fabbricato era stata costruita tra il 1977 ed il 1978, ossia in un’epoca nella quale la via Redina Ricci non era provinciale, ma comunale, e precisamente un tratto della stessa era in proprietà del Comune di Velletri, e l’altro del Comune di Lariano. A quell’epoca, la distanza dalla strada del manufatto era pari a 14 metri, mentre il successivo manufatto, costruito in ampliamento dopo il 1983, non aveva modificato le distanze.

E poiché l’acquisto della strada da parte della Provincia avvenne solo con atto n.61/27 del 14 dicembre del 1979, il parere risultava altresì in contrasto con l’art.33 della L. n.47/85.

5.1. Il motivo è infondato.

5.1.1. Il vincolo di cui si discute, introdotto dal Decreto Ministeriale n.1404/1968 esisteva sin da quella data perché esso si riferiva anche alla tutela delle distanze dalle strade comunali, sebbene il confine minimo fosse individuato da quella normativa in metri 20,00 (metri 30,00 per le strade provinciali).

Tanto premesso, considerato che per stessa ammissione della parte appellante, l’immobile, anche nella sua prima configurazione, distava dalla strada 14 metri, è in ogni caso evidente che comunque il suddetto parametro risultava violato.

E’ vero che la parte di fabbricato aggiunta nel 1983 non ha modificato quello stato di cose, ma è altrettanto vero che questa circostanza in nulla immuta in diritto la questione, né inficia la legittimità del detto parere, che deve ritenersi, per le ragioni appena esposte, immune dai vizi denunciati.

6. Il terzo motivo d’appello contesta il difetto di istruttoria, e, unitamente ad esso, la violazione delle garanzie partecipative che, laddove fossero state rispettate, avrebbero consentito alla parte di dimostrare che, nonostante la contestata prossimità, l’immobile non rappresentava un pericolo per la circolazione e dunque avrebbe potuto fruire del condono.

6.1. Il motivo è infondato.

6.1.1. Innanzitutto risulta che l’organo istruttore ha effettuato una serie di verifiche sia documentali, chiedendo integrazioni al dante causa della parte appellante e acquisendo altri dati di ufficio, sia disponendo un apposito sopralluogo onde accertare l’effettivo stato dei luoghi.

6.1.2. Quanto alla violazione delle prerogative procedimentali si osserva che, in occasione del parere negativo espresso dall’ufficio tecnico provinciale, è stato inviato alla parte un preavviso di diniego ai sensi dell’art.10 bis l. 241/90 al quale costei non ha inteso replicare.

Dunque, se è vero che il parere affermava che la prossimità dell’edificio al ciglio stradale non integrava un fatto pericoloso per la circolazione – e fermo restando che questo, verosimilmente, non escludeva la cogenza del suddetto vincolo – il fatto che il dante causa della parte appellante non ha inteso attivare il sub-procedimento di cui all’art.10 bis citato – non le ha consentito di allegare ulteriori elementi idonei a confortare quell’osservazione, incidentalmente resa, dal tecnico, dei quali vi era indubbiamente la necessità.

Dunque la mancata attivazione di un corretto contraddittorio su questo punto, a tutto concedere, non è esclusivamente addebitabile all’autorità procedente.

6.1.3. Né può essere sottaciuto che le emergenze appena evidenziate dimostrano, ai sensi del comma 2 dell’art.21 octies della L. n.241/90 che il concreto contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato, con conseguente dequotazione della doglianza in esame.

7. In conclusione questi motivi inducono al rigetto del gravame. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali in favore delle due parti appellate costituite che si liquidano in complessivi euro 6000,00 (euroseimila,00), da dividersi in parti eguali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO IE, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

SE ZE, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE ZE	RO IE

IL SEGRETARIO