Pubblicato il 12/03/2026

N. 02025/2026REG.PROV.COLL.

N. 03731/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3731 del 2024, proposto dal signor AM CO, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Presutti, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la Provincia di Chieti, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Tosti Guerra, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 96 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo - Pescara, Sezione Prima.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Chieti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. EU AC e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, il signor AM CO ha impugnato la sentenza n. 96 del 2024 del T.a.r. Abruzzo - Pescara, che ha dichiarato, da un lato, improcedibile il ricorso principale dal medesimo proposto avverso il silenzio inadempimento della Provincia di Chieti e, dall’altro lato, ha respinto in quanto infondati i motivi aggiunti proposti per l’annullamento della nota n. 2554 del 31 gennaio 2023 dell’anzidetta Provincia.

2. In punto di fatto, occorre premettere che il signor AM CO – dopo aver presentato una richiesta di chiarimenti alla Provincia di Chieti in merito al procedimento di esproprio avviato negli anni ‘60 per la realizzazione del tratto stradale della S.P. 23 “Arenaro - S. Cecilia” che attraversa la sua proprietà – in data 9 ottobre 2021, ha proposto un’ulteriore istanza per il cui tramite ha chiesto che l’amministrazione provvedesse all’acquisizione ex art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001 ovvero alla restituzione, previa rimessione in pristino, dei terreni siti nel Comune di Francavilla al Mare, catastalmente censiti al foglio 16, particelle nn. 4136, 4132, 4131, 4130, 605 e 614, occupati d’urgenza negli anni ‘60 per l’esecuzione dei lavori finalizzati alla costruzione della già menzionata S.P. 23 “Arenaro - S. Cecilia” nella località Quercia Notarrocco.

A fronte dell’inerzia dell’amministrazione rispetto a tale istanza, il signor CO ha proposto il ricorso avverso il silenzio inadempimento e la Provincia di Chieti si è costituita facendo presente che nel corso degli anni ‘60 era intervenuta l’occupazione dei terreni sopra citati per 640 mq, con pagamento della relativa indennità pari a Lire 350.000,00 oltre all’adozione, da parte del Prefetto di Chieti, del decreto di esproprio n. 15794 del 20 dicembre 1967, richiamato anche nell’atto n. 274 del 13 febbraio 1968 del Pretore di Francavilla al Mare.

Successivamente, la Provincia di Chieti, con la nota n. 2254 del 31 gennaio 2023, ha rilevato che le aree in oggetto erano state acquisite dopo la loro occupazione e tale atto è stato impugnato dal signor CO con i motivi aggiunti, sul presupposto dell’asserita assenza di un decreto di esproprio.

3. Con la sentenza n. 96 del 2024, il T.a.r. Abruzzo - Pescara ha dichiarato improcedibile il ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione dell’adozione, da parte della Provincia di Chieti, della sopra citata nota n. 2254 del 2023, recante la dimostrazione dell’intervenuta acquisizione delle aree e ha respinto i motivi aggiunti, osservando che il Pretore di Francavilla al Mare, con atto del 13 febbraio 1968, aveva autorizzato il pagamento dell’indennità di esproprio, riscontrando l’istanza del signor AB CO – dante causa del ricorrente e odierno appellante – diretta al conseguimento dell’indennità stessa e aveva richiamato il decreto di esproprio n. 15794 del 20 dicembre 1967 adottato dal Prefetto di Chieti. Inoltre, l’indennità era stata indicata altresì nel presupposto “verbale di amichevole convenzione” n. 4- ter del 29 ottobre 1966, nel medesimo importo di Lire 350.000,00. Conseguentemente, secondo il giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 64 c.p.a., vi sarebbero plurimi elementi concordanti, desumibili da atti ufficiali sia dell’autorità giudiziaria che di quella amministrativa, dai quali è ragionevole desumere l’intervenuto trasferimento del diritto di proprietà degli immobili in questione in favore del soggetto pubblico, con contestuale pagamento dell’indennità di espropriazione.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello il signor AM CO, formulando cinque distinti motivi di gravame ed evidenziando, in punto di fatto, che nonostante il decorso del tempo, l’appellante aveva sempre provveduto a versare le imposte (IRPEF e IMU) e i contributi consortili di bonifica e che la Provincia di Chieti non aveva mai concluso il procedimento di esproprio per pubblica utilità mediante l’adozione del provvedimento ablativo finale, nonostante l’integrale realizzazione dell’opera pubblica.

4.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto che l’esistenza del decreto di esproprio fosse desumibile dal richiamo contenuto nell’autorizzazione del Pretore di Francavilla al Mare del 13 febbraio 1968, dal momento che, a suo avviso, non si potrebbe pervenire all’affermazione che i terreni siano stati espropriati per il solo fatto che il provvedimento di esproprio era stato menzionato in un altro documento, peraltro proveniente da un’autorità diversa e con competenze differenti, fermo restando che l’autorizzazione del Pretore, in ogni caso, non affermerebbe che la Provincia di Chieti era divenuta proprietaria delle aree in argomento per effetto di un decreto di esproprio, ma deporrebbe in senso contrario, come si desumerebbe dal passaggio che di seguito si riporta: “ il ricorrente CO AB di Francavilla al Mare è proprietario dell’immobile situato in agro di Francavilla al Mare descritto in catasto alle partite 1875 – 4324 foglio 16 – 16 particelle 344, 199, 341, 342, espropriato dal Prefetto di Chieti con provvedimento n. 15794 del 20.12.1967 ”. Pertanto, sarebbe chiara l’individuazione del soggetto proprietario delle aree al momento del rilascio di tale autorizzazione, con la conseguenza che il “ provvedimento n. 15794 del 20.12.1967 ” non potrebbe essere un decreto di esproprio.

In altri termini, l’autorizzazione del Pretore di Francavilla al Mare del 13 febbraio 1968 recherebbe un’esposizione “ confusa ” e inattendibile circa l’esistenza di un decreto di esproprio e non sarebbe dunque possibile provare l’esistenza del provvedimento stesso attraverso la produzione in giudizio di quattro documenti “ incompleti e frammentari ”, dei quali due soltanto apparterebbero al procedimento espropriativo.

4.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante – richiamando ampiamente la giurisprudenza, anche della CEDU, in tema espropriazione – ha insistito nel sostenere che la sentenza violi “ il principio di certezza dei rapporti giuridici ” e il principio di legalità, in quanto non si potrebbe ritenere che sia venuto meno l’obbligo della Provincia di Chieti di acquisizione o di restituzione dei terreni per il solo fatto che l’ipotetica esistenza di un provvedimento di esproprio sia astrattamente desumibile dal richiamo contenuto in un altro atto, benché non sia mai stato rinvenuto il decreto espropriativo stesso e non siano mai stati effettuati né il frazionamento né la trascrizione nei registri immobiliari.

4.3. Con il terzo motivo di gravame, la sentenza è stata censurata in quanto il T.a.r. avrebbe ritenuto dimostrata l’esistenza del diritto di proprietà in capo alla Provincia di Chieti attraverso semplici presunzioni. In particolare, il giudice di primo grado avrebbe errato nell’affermare quanto segue: “ risultano, ex art. 64 c.p.a., più elementi concordanti, desunti da atti ufficiali sia dell’Autorità giudiziaria che dell’Autorità amministrativa, secondo cui, in base a prudente apprezzamento, è ragionevole credere che sia avvenuto il trasferimento di proprietà degli immobili in esame dal privato al Soggetto pubblico, con correlato pagamento dell’indennità di espropriazione ”. Si tratterebbe, in altri termini, di una decisione illegittima in quanto sarebbe stata necessaria “ l’ostensione del decreto di espropriazione per pubblica utilità, che se non è possibile rinvenire negli archivi personali deve essere attinto dai Registri Immobiliari ”.

4.4. Con il quarto motivo di gravame, l’appellante ha sostenuto che il T.a.r. avrebbe omesso di pronunciarsi sulla domanda di condanna formulata nel giudizio di primo grado, sicché, in accoglimento dei motivi sopra prospettati, la Provincia di Chieti dovrebbe essere condannata all’adozione del provvedimento di acquisizione sanante ovvero alla restituzione del fondo con il conseguente risarcimento di tutti i danni sofferti dall’appellante. In alternativa, la Provincia di Chieti dovrebbe attivarsi per sottoscrivere con il signor CO un accordo transattivo che oltre al risarcimento preveda il trasferimento delle aree occupate al fine di “ riportare ” la situazione di fatto in linea con quella di diritto.

4.5. Con il quinto motivo di gravame, infine, l’appellante ha chiesto la condanna alle spese del doppio grado di giudizio, censurando altresì la compensazione delle spese con riferimento alla domanda prospettata con il ricorso avverso il silenzio inadempimento ex artt. 31 e 117 c.p.a..

5. Si è costituita la Provincia di Chieti, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello. In particolare, l’amministrazione ha richiamato il verbale di amichevole convenzione del 29 ottobre 1966, con cui il signor AB CO, padre del ricorrente, aveva accettato l’indennità di Lire 350.000,00 per l’espropriazione degli immobili oggetto di causa, configurandosi un vero e proprio atto di cessione della proprietà, simile all’istituto dell’atto di cessione volontaria previsto dal d.P.R. n. 327 del 2001. D’altronde, al punto n. 2 dell’anzidetto verbale, le parti avevano concordato quanto segue: “ Il presente atto s’intende fin d’ora obbligatorio per la ditta con gli effetti di pubblico contratto, mentre per l’Amministrazione è subordinato alla superiore approvazione. Nel prezzo fissato per l’occupazione, oltre al valore del suolo, è compreso il compenso per atterramento delle piante d’ogni specie nella zona da occuparsi, nonché qualsiasi altra indennità di cui agli artt. 39, 40, 46 e non escluse quelle derivanti dalle occupazioni, prelievi e danni vari di cui all’art. 64 della succitata legge sulle espropriazioni ”. Inoltre, al punto n. 9, si legge che “ L’Amministrazione della Provincia rimarrà libera ed assoluta proprietaria delle aree che vengono, col presente atto cedute dalla ditta esproprianda e potrà dare, secondo l’opportunità ed in ogni tempo, alle aree stesse quella destinazione che reputerà maggiormente utile, senza che si possa muovere lagnanza o pretesa da parte della ditta espropriata, la quale rinuncia a qualsiasi titolo di retrocessione o prelazione ”, sicché la cessione delle aree deve intendersi avvenuta al momento della sottoscrizione di tale atto e il successivo decreto di esproprio aveva quindi un mero effetto ricognitivo di tale cessione, ferma restando la competenza del Pretore a rilasciare l’autorizzazione al pagamento dell’indennità di espropriazione all’avente diritto, come avvenuto nel caso di specie.

Infine, l’amministrazione ha eccepito l’intervenuta usucapione delle aree.

Con la memoria del 3 novembre 2025, poi, l’appellante ha eccepito che la difesa della Provincia avrebbe compiuto un’integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato, ha replicato all’asserita usucapione dei terreni e ha prospettato ulteriori argomentazioni a sostegno dell’accoglimento dell’appello, chiedendo anche la condanna dell’amministrazione resistente ai sensi dell’art. 26 c.p.a..

6. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza del 4 dicembre 2025 – reputa che l’appello non sia fondato e vada respinto per le ragioni che di seguito, sinteticamente, si espongono, senza necessità di ulteriore istruttoria e con la precisazione che i primi quattro motivi di gravame possono essere trattati congiuntamente in quanto strettamente connessi e poiché si fondano su argomentazioni che, in parte, si sovrappongono.

6.1. Ad avviso del Collegio, nella vicenda oggetto del presente giudizio sussistono plurimi elementi di fatto che inducono a concludere nel senso che la fattispecie espropriativa relativa alle aree identificate al catasto urbano del Comune di Francavilla al Mare al foglio n. 16, part. nn. 4136, 4132, 4131, 4130, 605 e 614, per la realizzazione della S.P. 23 “Arenaro Santa Cecilia” si sia perfezionata e, in particolare, è assolutamente dirimente in tal senso il “verbale di amichevole convenzione” n. 4- ter del 29 ottobre 1966, ove risulta l’espressa accettazione, da parte del dante causa dell’odierno appellante, dell’indennità di espropriazione pari a Lire 350.000,00 – il cui pagamento è stato poi autorizzato dal Pretore di Francavilla al Mare con decreto del 13 febbraio 1968 – e, soprattutto, viene espressamente stabilito che: “ L’amministrazione della Provincia rimarrà libera ed assoluta proprietaria delle aree che vengono col presente atto cedute dalla ditta esproprianda ”.

Ritiene, dunque, il Collegio che dall’inequivoco tenore letterale del verbale sopra menzionato – nella parte in cui fa espresso riferimento alla circostanza che le aree sono state “ cedute ” – sia consentito desumere che la pattuizione in questione ha avuto come effetto non solto l’accettazione dell’indennità di espropriazione ma anche la cessione volontaria delle aree in questione, trattandosi di profili tra loro distinti. A fronte della chiarezza della volontà negoziale espressa dalle parti nel sopra citato verbale – avente carattere del tutto assorbente – risulta quindi priva di rilevanza l’imprecisa formulazione utilizzata dal Pretore di Francavilla al Mare sulla quale ha insistito parte appellante, secondo cui il signor AB CO sarebbe stato ancora “ proprietario dell’immobile ”, trattandosi, per l’appunto, di una mera imprecisione, di per sé inidonea a escludere l’effetto traslativo già verificatosi.

6.2. Dalla considerazione che precedono discende, dunque, la legittimità del provvedimento impugnato, rispetto al quale non è configurabile alcuna integrazione postuma della motivazione, con conseguente rigetto tanto della domanda di annullamento del provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, quanto della domanda con cui il signor AM CO ha chiesto di accertare e dichiarare che il procedimento di espropriazione delle aree oggi identificate al catasto urbano del Comune di Francavilla al Mare al foglio di mappa n. 16, part. nn. 4136, 4132, 4131, 4130, 605 e 614 non si è mai concluso. Quale ulteriore conseguenza, va respinta altresì la domanda di condanna all’adozione dell’atto di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001 delle medesime aree ovvero alla restituzione delle stesse, previa rimessione in pristino, con conferma anche della pronuncia di improcedibilità della domanda avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a..

6.3. Del pari infondato è il quinto motivo di gravame con cui è stata censurata la compensazione delle spese processuali del primo grado di giudizio anche con riferimento alla domanda introdotta con il ricorso avverso il silenzio inadempimento. Sul punto, infatti, risulta necessario rammentare i principi affermati dalla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato con riferimento agli ampi poteri discrezionali del giudice di primo grado rispetto alle spese del giudizio. In proposito, cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. V, 15 novembre 2023, n. 9791, secondo cui: “ La statuizione del primo giudice sulle spese e sugli onorari di giudizio costituisce espressione di un ampio potere discrezionale … come tale insindacabile in sede di appello, fatta eccezione per l'ipotesi di condanna della parte totalmente vittoriosa, oppure per il caso che la statuizione sia manifestamente irrazionale o si riferisca al pagamento di somme palesemente inadeguate ”; nonché, nel medesimo senso, Cons. Stato, sez. III, 3 aprile 2023, n. 3407; Cons. Stato, sez. V, 10 marzo 2023, n. 2543; Cons. Stato, sez. V, 6 dicembre 2022, n. 10680; Cons. Stato, sez. IV, 15 luglio 2022, n. 6036.

7. L’appello è, quindi, infondato e va respinto.

8. Le spese processuali del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate tenuto conto della peculiarità del caso di specie in punto di fatto.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese processuali del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC ER, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

EU AC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EU AC	NC ER

IL SEGRETARIO