Pubblicato il 26/11/2025

N. 09302/2025REG.PROV.COLL.

N. 02286/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2286 del 2024, proposto da
AL RV, LL NI Papa, Farmacia del Vulture S.r.l., rappresentati e difesi dagli avvocati LL Genovese, Laura Giordani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rionero in Vulture, non costituito in giudizio;

nei confronti

PP EL ET, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Alberto Fiore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 38/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di PP EL ET;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. LL TO e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La dott.ssa AL RV, titolare della Farmacia RV, il dott. LL NI Papa, titolare della Farmacia Papa, e la Farmacia del Vulture S.r.l. hanno impugnato, dinanzi al T.a.r. per la Basilicata, la delibera della Giunta Comunale di Rionero in Vulture n. 96 del 16.5.2023, avente ad oggetto “ revisione dell'ambito territoriale delle farmacie ai sensi della legge n. 475/1968, come modificata dalla legge n. 27/2012 ”, la presupposta delibera della Giunta Comunale di Rionero in Vulture n. 180 del 30.12.2020, avente ad oggetto “ Atto ricognitivo della 2 pianta organica delle farmacie del territorio comunale Rionero in Vulture e ridefinizione delle circoscrizioni delle sedi farmaceutiche ” e gli allegati alle suddette delibere, con particolare riferimento all’elaborato 3 menzionato nella delibera n. 96/23.

2. I suddetti atti, con i quali sono state ridefinite le circoscrizioni delle sedi farmaceutiche presenti sul territorio comunale, sono stati espressamente impugnati “in parte qua”, ovverosia limitatamente alla parte in cui gli stessi hanno consentito il trasferimento della controinteressata Farmacia rurale EL ET in zona semicentrale, ledendo l’interesse dei ricorrenti a non subire alterazioni del proprio “ bacino di utenza omogeneo dal punto di vista territoriale e di esigenza di servizio ”.

3. A tal riguardo, le parti ricorrenti hanno evidenziato che l’Amministrazione, nella delibera impugnata, aveva esplicitamente chiarito che “ scopo della perimetrazione delle circoscrizioni è quello di delimitare la libertà di scelta del farmacista, nel senso che questi è, in linea di massima e salvo eccezioni, libero di scegliere l'ubicazione del proprio esercizio, purché rimanga all'interno di quel perimetro ”.

4. Deducendo censure di violazione di legge (art. 1 della L. 8-3-1968 n. 221, art. 104 del TULS - R.D. 27.7.1934 n. 1265, artt. 1 e 2 della L. 2.4.1968 n. 475, come modificati ed integrati dal D.L. 1/2012, conv. in L. 27/2012, art. 13 del D.P.R. 21.8.1971 n. 1275, art. 16 della L. 7.8.1990 n. 241) e di eccesso di potere per inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità manifesta, irragionevolezza, difetto di motivazione e sviamento, le parti ricorrenti hanno chiesto l’annullamento degli atti impugnati “ per quanto d’interesse dei ricorrenti ” (cfr. ricorso introduttivo del giudizio dinanzi al T.a.r.).

5. Il primo giudice ha dichiarato il ricorso inammissibile, perché proposto in forma collettiva, rilevando che i ricorrenti erano tutti titolari di farmacie site nel territorio di Rionero in Vulture, in relazione di concorrenzialità gli uni con gli altri e, dunque, in potenziale conflitto di interessi. Peraltro, il T.a.r. ha puntualizzato che la Farmacia del Vulture S.r.l. aveva proposto apposita istanza volta ad ottenere l’atto poi avversato, lamentando uno “status quo ante” favorevole alle altre farmacie ricorrenti, conseguendo infine un bacino d’utenza (pari a 3300 abitanti), superiore a quello proprio dell’assetto previgente (1500 abitanti).

Sotto distinto profilo, il T.a.r. ha dichiarato il ricorso inammissibile anche per carenza di un interesse concreto e attuale a ricorrere, non avendo la controinteressata avanzato alcuna istanza di trasferimento di sede e non avendo il Comune di Rionero assunto alcun provvedimento al riguardo.

6. Avverso la sentenza hanno proposto ricorso le tre farmacie originarie ricorrenti, lamentandone l’erroneità sotto il profilo processuale e riproponendo le deduzioni e domande non esaminate dal primo giudice.

7. Si è costituita la dott.ssa PP EL ET, nella qualità di titolare dell’omonima ditta farmacia.

8. All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

9. La causa deve essere rimessa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, co. 1, c.p.a., risultando la sentenza erronea nella parte in cui ha dichiarato il ricorso inammissibile.

10. L’art. 105, comma 1, del c.p.a. dispone che “ Il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, ovvero dichiara la nullità della sentenza, o riforma la sentenza o l’ordinanza che ha declinato la giurisdizione o ha pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l’estinzione o la perenzione del giudizio ”.

La disciplina dei rapporti tra giudice di primo grado e giudice di appello, delineata dall’art. 105 c.p.a., denota profili di indisponibilità, poiché è connessa alla tutela di interessi di ordine pubblico ed è finalizzata a compendiare i principi cardine sottesi al regolare svolgimento del processo, rappresentati dal doppio grado di giudizio e dalla sua ragionevole durata.

Pertanto, in presenza di una delle ipotesi di cui all’art. 105 c.p.a., il giudice d’appello deve procedere all’annullamento con rinvio anche se la parte omette di farne esplicita richiesta o, addirittura, formula una richiesta contraria, chiedendo espressamente che la causa sia direttamente decisa dal giudice di appello (Cons. Stato, Ad. Plen., 30 luglio 2018, nn. 10 e 11).

Con la recente decisione n. 16 del 20 novembre 2024, l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, premesso che nel processo amministrativo il doppio grado di giudizio ha valore di regola costituzionale (art. 125 Cost.; Corte Cost., 12 marzo 1975, n. 61; 1 febbraio 1982, n. 8; Cass., Sez. Un., 15 dicembre 1983, n. 7409) e che i casi di giurisdizione in unico grado davanti al Consiglio di Stato devono ritenersi eccezionali e basarsi su una espressa previsione normativa, ha osservato che una sentenza di primo grado che erroneamente dichiara il ricorso inammissibile è idonea a recare un vulnus al principio del giusto processo, precisando che “ l’erronea dichiarazione di inammissibilità del ricorso per difetto di una condizione dell’azione - con il consequenziale mancato esame della totalità dei motivi di ricorso - ben può integrare la ‘nullità della sentenza’, in armonia con i principi enunciati dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 10 e 11 del 2018, § 47 e ss., e n. 15/2018 § 7.3 ”, in ragione della nullità della sentenza per motivazione apparente, ovvero in ragione di un errore palese di rito che ha per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso.

11. Calando le soprarichiamate coordinate ermeneutiche nell’odierno giudizio, emerge dalla piana lettura del ricorso introduttivo che le farmacie odierne appellanti hanno inteso censurare gli atti impugnati solo “in parte qua”, ovverosia limitatamente agli effetti che gli stessi hanno dispiegato in favore della farmacia controinteressata (Dott.ssa PP EL ET), istituita come farmacia rurale sita nella frazione Monticchio Bagni, distante circa 18 km dalla Farmacia RV e dalla Farmacia Papa, nonché circa 16 km dalla Farmacia del Vulture.

12. In particolare, secondo la prospettazione delle parti ricorrenti in primo grado, l’impugnata delibera di Giunta comunale n. 96 del 16.5.2023, nel ridefinire le circoscrizioni delle sedi farmaceutiche presenti sul territorio comunale, aveva configurato la circoscrizione n. 4 relativa alla Farmacia EL ET ricomprendendovi l’intero territorio comunale, con esclusione di quello delle restanti circoscrizioni, al dichiarato fine di lasciare il farmacista libero di scegliere l'ubicazione del proprio esercizio all'interno di quel perimetro. Ciò avrebbe determinato un vulnus per la posizione delle farmacie ricorrenti, consentendo alla Farmacia rurale EL ET di trasferirsi in zona semicentrale, ledendo il loro interesse a non subire alterazioni del proprio “ bacino di utenza omogeneo dal punto di vista territoriale e di esigenza di servizio ”.

13. Risulta pertanto evidente che l’interesse - comune e fatto valere da tutte e tre le farmacie originarie ricorrenti - è stato quello a non subire pressioni concorrenziali per effetto dell’ampliamento dell’ambito territoriale della Farmacia EL ET e della sua trasformazione da farmacia rurale in farmacia urbana, con conseguente possibilità di trasferimento all’interno del nuovo e più vasto perimetro.

14. Tale interesse è sicuramente omogeneo rispetto a tutte e tre le farmacie originarie ricorrenti - ubicate nel centro urbano di Rionero del Vulture a notevole distanza dalla farmacia controinteressata – nutrendo esse il medesimo interesse ad impedirne l’avvicinamento della farmacia controinteressata al territorio popolato dal bacino di utenza fino a quel momento spartito solo tra le odierne appellanti.

15. Non sussiste, pertanto, alcun attuale o anche solo potenziale conflitto di interesse tra le parti originarie ricorrenti, che infatti hanno censurato gli atti impugnati solo limitatamente alla modifica della circoscrizione n. 4, relativa al (relativa alla Farmacia EL ET, con zone censuarie nn. 1, 2, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 38, 48 e 50) ma non alle circoscrizioni nn. 1, 2 e 3, relative, rispettivamente, alle farmacie RV, Papa e EL Vulture.

16. E’ dunque evidente che il ricorso di primo grado non è diretto all’annullamento della variazione delle circoscrizioni delle farmacie degli appellanti, ma solo di quella relativa alla circoscrizione della farmacia n. 4, e tanto vale anche in relazione alla posizione della farmacia EL Vulture, la quale non ha infatti impugnato l’ampliamento della relativa circoscrizione n. 3 (zone censuarie 4, 5, 41, 47, 49, 51 e 52).

17. Ricorrono, conseguentemente, tutti i presupposti per l’ammissibilità del ricorso collettivo, che, secondo la pacifica giurisprudenza di questo plesso, ricorre quando sussistano contemporaneamente i requisiti dell'identità delle situazioni sostanziali e processuali (ovvero deve trattarsi di domande giudiziali identiche nell'oggetto, di atti impugnati aventi il medesimo contenuto e censurati per gli stessi motivi) e dell'assenza di un conflitto di interessi, anche solo potenziale, tra le parti (cfr., ex plurimis , Consiglio di Stato sez. V, 1 settembre 2023, n. 8138).

18. Non risulta condivisibile neppure l’ulteriore “causa di inammissibilità”, individuata dal T.a.r. nella impossibilità di procedere ad un annullamento solo parziale del provvedimento di rideterminazione delle circoscrizioni. Non sussiste, infatti, alcun ostacolo di ordine logico alla caducazione solo parziale degli atti impugnati, nei limiti dell’interesse dei ricorrenti, né tantomeno alcuna preclusione di ordine giuridico, stante il noto tenore letterale dell’art. 34 c.p.a., che consente l’annullamento anche solo parziale del provvedimento impugnato. Ciò senza contare che, in ogni caso, laddove pure il T.a.r. avesse esaminato il ricorso nel merito, ritenendolo fondato, ben avrebbe potuto annullare la delibera impugnata nella sua interezza, conseguendo a ciò l’obbligo per l’Amministrazione di rieditare il potere, tenendo conto della motivazione della sentenza.

19. Parimenti errata è la declaratoria di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse per non avere la controinteressata avanzato alcuna istanza di trasferimento di sede al Comune di Rionero e, conseguentemente, per non avere il Comune assunto alcun provvedimento in merito.

La statuizione non considera che i provvedimenti programmatori impugnati hanno una portata lesiva attuale dell’interesse delle farmacie originarie ricorrenti, in quanto vanno a ridefinire i confini anche della circoscrizione n. 4, estendendoli e consentendo il trasferimento della farmacia rurale controinteressata al di fuori della circoscrizione originaria.

A prescindere, pertanto, dalla fondatezza o meno delle deduzioni e censure formulate dalle farmacie originarie ricorrenti, sussiste un interesse diretto, concreto ed attuale a censurare i provvedimenti impugnati, la cui mancata tempestiva contestazione, peraltro, ne determinerebbe la definitività, potenzialmente pregiudicando future azioni volte ad impugnare i successivi provvedimenti di trasferimento di sede della farmacia controinteressata.

20. Alla luce delle considerazioni che precedono, la sentenza impugnata deve essere annullata, con rinvio al primo giudice ai sensi dell’art. 105, co. 1, c.p.a., affinché esamini la domanda nel merito.

21. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, in ragione della peculiare natura della controversia e delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, annulla la sentenza impugnata e rimette la causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LA D'NG, Presidente

Luca Di Raimondo, Consigliere

NG Roberto Cerroni, Consigliere

LL TO, Consigliere, Estensore

Sebastiano Zafarana, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LL TO	LA D'NG

IL SEGRETARIO