Pubblicato il 02/02/2026

N. 00877/2026REG.PROV.COLL.

N. 02769/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2769 del 2025, proposto dal Comune di Riccione, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giacomo Graziosi, Antonella Almerigi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RO Investments S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Susanna Cavallina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 71/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società RO Investments s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il consigliere LO TT e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il Comune di Riccione ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia - Romagna, Sezione II, ha accolto il ricorso proposto dalla società RO Investments s.r.l. e, per l’effetto, ha annullato l’atto del 4 ottobre 2023, con il quale il Comune di Riccione ha respinto la richiesta di valutazione preventiva finalizzata al cambio di destinazione d’uso di immobile di proprietà della stessa da “ residenza turistico - alberghiera ” a “ civile abitazione ”.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. La questione dedotta in giudizio concerne la valutazione preventiva effettuata dal Comune di Riccione in ordine al cambio di destinazione d’uso di un immobile da “residenza turistico alberghiera” a “civile abitazione”. Il Comune si è espresso negativamente, richiamando una disposizione del regolamento edilizio comunale, secondo la quale per la zona in cui è ubicato l’immobile (a vocazione turistica) non è consentito il cambio di destinazione d’uso (da turistico – alberghiero a residenziale).

Il giudice di primo grado, disapplicando la norma regolamentare (non impugnata) ha annullato la valutazione negativa del Comune, evidenziando che l’amministrazione avrebbe dovuto verificare in concreto l’antieconomicità della gestione alberghiera (difetto di motivazione e di istruttoria) dichiarata dalla società istante.

2. Il Comune di Riccione ha contestato la sentenza di primo grado con quattro articolati motivi.

2.1. Con il primo motivo di gravame, l’amministrazione appellante deduce: violazione dei principi in materia di disapplicazione degli atti amministrativi; violazione e falsa interpretazione dell’art. 4.3.2.5, comma 2, del r.u.e. e dell’art. 29 della l.r. n. 20/2000 e dell’art. 41 c.p.a.

In sintesi, l’amministrazione appellante censura il potere di disapplicazione esercitato dal giudice di primo grado, evidenziando che le norme del regolamento urbanistico edilizio (r.u.e.) relative alla destinazione e alle potenzialità edificatorie non avrebbero natura regolamentare e non potevano essere disapplicate dal giudice, non essendo state (tempestivamente) impugnate.

2.2. Con il secondo motivo di gravame, l’amministrazione appellante deduce: violazione dell’art. 21 della l.r. n. 15/2013 e dell’art. 4.3.2.5., comma 1, delle n.t.a. del r.u.e.

Il Comune di Riccione evidenzia che il giudice di primo grado, dopo aver “disapplicato” il r.u.e., ha dichiarato che il Comune avrebbe dovuto eseguire “ una valutazione in concreto, previa adeguata istruttoria e fornendo idonea motivazione circa l’asserita antieconomicità della gestione allegata dalla ricorrente nella propria richiesta di cambio d’uso ” (sent., p. 10).

L’amministrazione appellante fa rilevare che l’istanza presentata dalla società era diretta ad una valutazione preventiva dell’ammissibilità del cambio di destinazione d’uso, sulla base di un controllo di mera conformità alla pianificazione.

Il cambio di destinazione d’uso presuppone un iter procedimentale differente e si perfeziona con la deliberazione del Consiglio comunale di rimozione del vincolo.

2.3. Con il terzo e il quarto motivo di gravame, il Comune di Riccione deduce:

- violazione e falsa applicazione dell’art. 4.3.2.5., comma 2, r.u.e. in rapporto alla disciplina delle aree “ACT” e in particolare dell’area “ACT4”, stabilita dagli artt. 4.3.5 – 4.3.6. e 4.3.9 del r.u.e.;

- violazione delle prerogative della p.a. nella regolazione delle destinazioni d’uso in rapporto alle zone funzionali del territorio (art. 7 l. n. 1150/1942, art. 2 d.m. n. 1444/1968; artt. 3 e 29, comma 2 – bis, l.r. n. 20/2000; violazione e falsa applicazione dei principi in materia di vincolo alberghiero in rapporto alla zonizzazione del territorio.

L’amministrazione appellante si sofferma sulla questione sostanziale dedotta in giudizio, evidenziando l’infondatezza delle argomentazioni allegate dalla società ricorrente in primo grado (odierna appellata).

In particolare, fa rilevare che occorre distinguere tra la destinazione di zona (che si ricollega al potere pianificatorio del Comune) e la destinazione d’uso del singolo immobile.

Il giudice di primo grado sarebbe incorso in errore di diritto, applicando la giurisprudenza che si riferisce al vincolo alberghiero che riguarda il singolo immobile.

In particolare, evidenzia che la destinazione turistico/ricettiva delle zone “ACT” non ha solo carattere “vincolistico/proibitivo”; il Comune non si è limitato a vietare la proliferazione residenziale nelle unità alberghiere, in quanto alcune disposizioni del r.u.e. prevedono una serie di incentivi urbanistici per garantire la competitività, favorire l’adeguamento e sostenere lo sviluppo delle strutture ricettive esistenti, come è tipico di una pianificazione conformativa di una zona turistico- ricettiva

4. Si è costituita in giudizio la società RO ST s.r.l. per resistere all’appello.

5. Con ordinanza n. 1574/2025 è stata accolta l’istanza cautelare presentata dal Comune di Riccione, ai fini di una sollecita fissazione dell’udienza di merito (art. 55, comma 10, c.p.a.).

6. Con memoria depositata in data 10 novembre 2025, la società appellata ha insistito per il rigetto del gravame.

7. All’udienza pubblica dell’11 dicembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Occorre premettere quanto segue.

8.1. Con atto di compravendita del 28 luglio 2022, la società RO Real Estate s.r.l. (ora denominata RO Investments s.r.l.) ha acquistato nel Comune di Riccione un edificio ad uso ricettivo sito in viale Molari n. 1, distinto in Catasto al Foglio 11, part. 780, sub 14, composto da quattro livelli (piano seminterrato; piano terra; primo; secondo piano; terzo piano); l’immobile ha destinazione ricettiva a RTA (residenza turistico - alberghiera) e si compone di nove alloggi composti da camera + soggiorno/cucina: uno al piano terra, tre al piano primo, quattro al piano secondo, uno al piano terzo sottotetto.

8.2. In data 11 settembre 2023 la società ha presentato al Comune di Riccione una richiesta di “ Valutazione Preventiva ”, nella quale chiedeva di valutare se fosse urbanisticamente ammissibile il “ cambio d’uso dell’intero immobile da Residenza Turistico Alberghiera a Residenza permanente a1 ”.

La procedura di valutazione preventiva ha avuto esito negativo; con nota prot. VAL-10/2023 del 4 ottobre 2023, il Comune di Riccione ha rilevato che il cambio d’uso si poneva in contrasto con l’art. 4.3.2.5, comma 2, lettera e), del regolamento urbanistico edilizio.

In particolare, il regolamento urbanistico edilizio del Comune di Riccione stabilisce, all’art. 1.6.1, punto 4, lett. b), che le strutture ricettive con classificazione “b1.a” e “b1.b” (alberghi e R.T.A.) sono assoggettate ad un “vincolo alberghiero” che vieta la modifica della loro destinazione, ma può essere rimosso ai sensi degli artt. 4.2.1, comma 6 e 4.3.2.5 dello stesso r.u.e.

In particolare, l’art. 4.3.2.5 r.u.e., per la parte di interesse dispone:

“ 1. Le unità edilizie a prevalente destinazione alberghiera di carattere marginale (E) sono composte da unità analoghe, quanto a composizione di usi, a quelle definite dall’art. 4.3.2.2 come B, ma che risultano non più competitive, ovvero come tendenzialmente non più competitive, in quanto non dotate di livelli di dimensione, localizzazione e contesto urbanistico adeguati tali da determinare la loro non convenienza economica della gestione, soggetta a verifica attraverso i criteri e le metodologie contenuti nella delibera di C.C. n. 41/2005; in tal caso la rimozione del vincolo di destinazione ricettiva di cui alla vigente legislazione in materia resta comunque subordinata ad apposita deliberazione di presa d’atto da parte del Consiglio Comunale ” (comma 1).

“ 2. Sono comunque escluse dalla classificazione E: a) … b) … c) … d) … e) le strutture alberghiere (unità edilizie a prevalente destinazione alberghiera con funzioni per attività ricettive alberghiere di tipo b1.b: residenze turistico - alberghiere denominati anche “residence”) con qualsiasi numero di alloggi (unità abitative), collocate all’interno delle zone turistiche Act, di cui alle lettere a), b), c), d), e), f) e g), del comma 1, dell’art. 4.3.1., f) … ” (comma 2).

8.3. In altri termini, tra le ipotesi di esclusione dalla qualifica di immobili “ marginali ” (per i quali è consentito il cambio di uso da alberghiero a residenziale) vi sono le strutture ricettive situate nelle sotto - zone turistiche specializzate “ACT”, come quella della società RO ST (v. art. 4.3.2.5, comma 2, lettera e), il cui immobile è ubicato nella zona “ACT - 4 - Zona Turistica ad elevata qualità funzionale ed ambientale”, disciplinata in modo specifico dall’art. 4.3.9 del RUE nonché, più in generale, dagli artt. 4.3.5 e 4.3.6 applicabili a tutte le zone “ACT”.

8.4. Come sopra evidenziato, il giudice di primo grado ha disapplicato il regolamento urbanistico edilizio (non impugnato in primo grado dalla società ricorrente, nemmeno quale atto regolamentare presupposto) per contrasto con norme costituzionali (artt. 41 e 42 Cost.) e con norme regionali (l.r. n. 28/1990).

9. Tanto premesso, deve ritenersi infondato il primo motivo di gravame.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 giugno 2017 n. 2956), il regolamento edilizio, il cui contenuto è disciplinato dall’art. 4 del d.P.R. n. 380/2001 (“ Il regolamento che i comuni adottano ai sensi dell'articolo 2, comma 4, deve contenere la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi ”), essendo espressione dell’autonomia normativa riconosciuta ai Comuni dall'ordinamento giuridico, ha natura giuridica di fonte normativa secondaria (cfr. Cass. 16 novembre 1983, n. 6817); come tale, esso è subordinato al criterio ermeneutico della coerenza con le fonti primarie (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 luglio 1981, n. 363) ed è applicabile ex officio dal giudice in base al principio iura novit curia (cfr. Cass. 28 gennaio 1987, n. 777).

In caso di conflitto fra fonti del diritto, dovranno valere i normali criteri di risoluzione sanciti dalle norme e dai principi ritraibili dalle disposizioni preliminari al codice civile: in particolare verranno in rilievo il principio gerarchico ( ex art. 3 e 4, disp. prel. c.c.) per cui lex superior derogat inferiori e quello cronologico ( ex art. 15 disp. prel. c.c.), secondo cui lex posterior derogat anteriori; come pure deve ritenersi ammissibile la disapplicazione (o meglio non applicazione, non potendosi ravvisare in senso proprio un vizio di legittimità dell'atto), dei regolamenti, anche non impugnati, in contrasto con norme di rango diverso, nel rispetto del principio gerarchico e di successione delle norme nel tempo (cfr. ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 giugno 2017 n. 2956; Sez. V, 20 maggio 2003, n. 2750; Sez. V, 10 gennaio 2003, n. 35; Sez. IV, 19 settembre 1995, n. 1332).

I principi sopra richiamati sono reputati dal Collegio applicabili anche al regolamento urbanistico edilizio del Comune di Riccione, che, pur coniugando disposizioni di carattere edilizio con disposizioni di carattere pianificatorio – urbanistico, conserva il carattere di fonte normativa di secondo grado.

10. Sennonché, nel caso di specie, non sussistevano, a giudizio del Collegio, i presupposti per l’esercizio del potere di disapplicazione.

10.1. In primo luogo, come evidenziato dal Comune di Riccione, l’istanza presentata dalla società concerneva una valutazione preventiva della ammissibilità del cambio d’uso e quindi era finalizzata ad un controllo formale di compatibilità del cambio di destinazione d’uso con le previsioni del regolamento urbanistico edilizio.

Si trattava quindi di una valutazione preliminare e formale che non comportava la necessità di verificare l’antieconomicità della gestione alberghiera della struttura ricettiva (peraltro, acquisita solo recentemente dalla società appellata).

10.2. In secondo luogo, il divieto di cambio di destinazione d’uso stabilito dal regolamento urbanistico edilizio del Comune di Riccione non ha carattere “lenticolare”, cioè non si riferisce a singole strutture, ma alle strutture ricettive ricadenti in zone turistiche (ACT); il divieto stabilito dalla norma regolamentare deve ritenersi compatibile con le fonti normative sovraordinate, in quanto si ricollega al potere di pianificazione del Comune finalizzato ad assicurare uno sviluppo ordinato e omogeneo del territorio.

10.3. In terzo luogo, il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dall’orientamento già assunto dalla Sezione, nella sentenza 24 gennaio 2023 n. 765, nella quale si è avuto modo di precisare quanto segue:

“ 20.1. Il Collegio ritiene che, in base ai principi di diritto di carattere generale e più specificamente attinenti al vincolo di cui all'art. 8 legge n. 217/1983, si debbano reputare legittime quelle previsioni della pianificazione che individuano una determinata zonizzazione del territorio comunale e nell'ambito di questa circoscrivono le destinazioni d'uso che sono astrattamente compatibili (e conseguentemente assentibili) per i fabbricati già realizzati e per quelli realizzandi.

20.2. Giova puntualizzare che la realizzazione di volumetrie (sovente significative) anche (e specialmente) in luoghi particolarmente ameni dal punto di vista ambientale e paesaggistico, viene autorizzata per valorizzare l’attività turistica (obbiettivo economico), ma in modo da ridurre il consumo di suolo (obbiettivo ambientale); ne discende che la destinazione di zona e quella funzionale “per attività recettive e alberghiere” costituisce un delicato punto di equilibrio bilanciando due opposte esigenze; è evidente infatti che la destinazione abitativa residenziale (di solito seconde case), implicando un aumento oggettivo del carico urbanistico, altera tale equilibrio.

20.3. Una simile scelta realizza, pienamente, propriamente e senza travalicarne i confini, quelle finalità che si è visto essere connaturate all’esercizio del potere pianificatorio attribuito al comune (cfr., in particolare, i §§. 11. e 12.), senza che possa affermarsi come manifestamente irragionevole, illogica o non proporzionata la destinazione di alcune zone o parti del territorio comunale soltanto a determinati usi e non ad altri ”.

11. In conclusione, per le ragioni sopra richiamate, assorbita ogni altra censura, il ricorso in appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

12. La valutazione complessiva della fattispecie dedotta in giudizio giustifica nondimeno l’equa compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CA RT, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

LO TT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO TT	CA RT

IL SEGRETARIO