Pubblicato il 23/12/2025

N. 10252/2025REG.PROV.COLL.

N. 03699/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3699 del 2024, proposto da
IF IO S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Davide Magnolia, Leonardo De Vecchi e Carlo Solari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti e Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Terza, n. 87 del 27 gennaio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025, il Cons. RO GR;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’IF IO s.p.a. (di seguito IF) ha proposto ricorso al Tar per il Piemonte per l’accertamento del diritto alla non soggezione al pagamento del contributo per il funzionamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito ART) ai sensi dell’art. 37, comma 6, lett. b), d.l. 201 del 2011 ed ai relativi obblighi dichiarativi nonché per l’annullamento della richiesta di pagamento del 31 marzo 2022 dell’ART avente ad oggetto “Contributo per il funzionamento dell’Autorità di regolazione dei trasporti e obblighi dichiarativi per l’anno 2022” della delibera ART del 16 dicembre 2021 n. 181, recante “Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità di regolazione dei trasporti per l’anno 2022” e della determina del Segretario generale dell’ART del 15 marzo 2022 n. 27 recante “Definizione delle modalità operative relative alla dichiarazione e al versamento del contributo per il funzionamento dell’Autorità di regolazione dei trasporti per l’anno 2022”.

Il Tar per il Piemonte, Sezione Terza, con la sentenza n. 87 del 27 gennaio 2024, ha respinto il ricorso.

Di talché, IF ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Erroneità del rigetto dell’eccezione pregiudiziale di costituzionalità dell’art. 37, comma 6, lett. b) d.l. n. 201 del 2011 in relazione agli artt. 3 e 23 Cost. Mutato quadro normativo. Necessità pregiudiziale di pronuncia del giudice delle leggi.

I principi ricavabili dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 69 del 2017 dovrebbero essere rielaborati alla luce di un testo normativo profondamente diverso da quello precedente alla novella del 2018 su cui la Corte si era pronunciata.

Nel periodo di riferimento, ART non avrebbe esercitato competenze o posto in essere atti idonei a far sorgere l’obbligo contributivo nei confronti degli operatori delle spedizioni internazionali.

ART avrebbe informato l’associazione di categoria che gli spedizionieri (puri) sono esenti da contribuzione (almeno sino all’anno contributivo 2023), ma al tempo stesso richiede ai singoli operatori la contribuzione.

L’interpretazione pan-contributiva della norma in discorso dovrebbe essere sottoposta allo scrutinio della Corte Costituzionale per gli evidenti profili di indeterminatezza che si risolverebbero in una delega in bianco all’Autorità nell’individuare i soggetti effettivamente incisi da contribuzione, in contrasto con gli articoli 3 e 23 Cost. nonché con i principi ricavabili dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 69 del 2017.

Erroneità del rigetto del II e VI motivo di ricorso – Carenza di motivazione – error in iudicando - violazione dell’art. 37, comma 6, lett. b), D.L. 201/2011 – Carenza del “presupposto amministrativo” – mancata indicazione dei prestatori di servizi di spedizione (pura) nella Delibera 181/2021 – violazione di legge – violazione art. 3 L. 241/1990 – carenza di motivazione dei provvedimenti impugnati.

La delibera ART 181/2021, all’art. 1 rubricato “Soggetti tenuti alla contribuzione”, non avrebbe individuato tra di essi la categoria degli operatori che prestano servizi di spedizione (pura) secondo lo schema tipico di cui all’art. 1737 cod. civ.

La pretesa impositiva manifestata da ART con la richiesta di pagamento di data 31 marzo 2022 sarebbe illegittima per carenza di motivazione ed istruttoria.

La sentenza impugnata sarebbe sostanzialmente omissiva, non avendo preso puntuale posizione in ordine alla lamentata carenza, nel caso di specie, del c.d. “presupposto amministrativo”.

In assenza di specifica determinazione della classe di soggetti passivi tenuti a contribuzione attraverso l’atto previsto dal secondo periodo dell’art. 37, comma 6, lett. b), D.L. 201/2011 non vi potrebbe essere obbligo di contribuzione per i soggetti operanti in mercati non espressamente individuati nella pertinente delibera.

Nel caso concreto, la classe degli spedizionieri (puri), in cui è pacifico IF si inserisca, non risulterebbe assoggettata in concreto a contribuzione e ciò in assenza di specifica individuazione all’interno dell’atto a ciò deputato (la delibera 181/2021).

L’assenza nella delibera di determinazione del contributo dell’indicazione dell’attività di spedizioniere (puro) - cioè a dire di un operatore che offre i) attività di consulenza in materia di studio ed individuazione delle soluzioni logistiche secondo le esigenze espresse dalla propria clientela e ii) provvede, nell’interesse di quest’ultima, a concludere i relativi contratti con le controparti vettoriali (vettori marittimi, aerei e stradali) e che dunque non fornisce prestazioni di trasporto (o, comunque, servizi ancillari al trasporto) – non potrebbe che ingenerare un affidamento negli operatori di tale classe circa la loro esclusione dal perimetro contributivo.

A fronte di una serie di atti da cui emergerebbe in maniera chiara che gli spedizionieri non sarebbero tenuti a contribuzione, la richiesta di pagamento indirizzata da ART nei confronti dell’esponente avrebbe dovuto dare conto, ex art. 3 L. 241/1990, dei motivi per i quali l’Autorità ha ritenuto - discostandosi dai precedenti atti ed attività di carattere generale - IF soggetto a contribuzione.

La richiesta di pagamento datata 31 marzo 2022 avrebbe alternativamente dovuto specificare:

➢ perché l’attività di spedizioniere (puro) sia comunque soggetta a contribuzione o

➢ quali siano le attività trasportistiche o logistiche in concreto esercitate da IF che la qualifichino spedizioniere-vettore o, comunque, come un operatore del trasporto.

Erroneità del rigetto del III Motivo di ricorso - error in iudicando - presupposti soggettivo e oggettivo si soggezione al tributo: insussistenza. violazione, falsa applicazione art. 37, comma6, lett. b), D.L. 201/2011.

L’ART non avrebbe competenza nell’ambito dei servizi di spedizione (pura). In questo senso deporrebbe il primo comma della disposizione citata ove è chiarito che l’Autorità opera “nell’ambito delle attività di regolazione dei servizi di pubblica utilità”.

L’attività di spedizioniere (puro) avrebbe contenuto prettamente amministrativo, intellettuale e di tramite tra la propria clientela, che esprime domanda di servizi di trasporto merci, e l’offerta di tali servizi da parte dei vettori e, pertanto, non è né una attività connotata da pubblica utilità (e dai

relativi oneri) né, in ogni caso, dalla lettura dell’art. 37, comma 2, D.L. 201/2011, le competenze di ART sarebbero tali da abbracciare i servizi di spedizione (pura) che non sono servizi di traporto né ancillari al trasporto e non implicherebbero per loro natura tematiche di accesso alle infrastrutture.

In quanto meri intermediari tra domanda ed offerta di servizi di trasporto, gli spedizionieri (puri) non riceverebbero per definizione alcun beneficio dalla regolazione ART.

La riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. avrebbe carattere assoluto nella parte in cui riserva alla legge la predeterminazione delle categorie soggette a prestazione patrimoniale imposta.

Nessun nesso di ancillarità sussisterebbe tra l’attività dello spedizioniere e quella di vettore, posto che il primo non opera nell’interesse del secondo ma, invero, si porrebbe come sua controparte contrattuale (rappresentanza indiretta) ovvero come rappresentante del caricatore (rappresentanza diretta).

Gli spedizionieri internazionali, quali meri intermediari tra domanda ed offerta di trasporto, non sarebbero beneficiari dell’attività di regolazione ART che, a tutto concedere, beneficerebbe gli operatori/utenti che esprimono la domanda di trasporto in termini di struttura dei costi e dei servizi di trasporto offerti.

Erroneità del rigetto del IV motivo di ricorso – error in iudicando - Carenza di motivazione – Violazione di legge sub art. 3 L. 241/1990: carenza di motivazione dei provvedimenti impugnati.

La sequenza degli atti amministrativi che ha portato alla richiesta di pagamento ART impugnata sarebbe viziata alla fonte per il mancato concreto rispetto delle garanzie procedimentali richieste dall’art. 37, comma 6, lett. b.) D.L. 201/2011. In sintesi, se ART avesse ritenuto che gli spedizionieri (puri) erano soggetti a contribuzione, avrebbe dovuto indicarlo in delibera così da sottoporre anche tale aspetto agli organi governativi di controllo.

Affidamento di IF ingenerato dalla prassi ART – ingiustizia liquidazione delle spese di lite

Laddove i precedenti motivi di appello venissero rigettati, il Consiglio di Stato dovrebbe comunque compensare le spese di lite dei due gradi di giudizio, atteso che dagli atti impugnati non risulterebbe in maniera chiara la soggezione degli spedizionieri (puri) a contribuzione ART.

L’Autorità di Regolazione dei Trasporti ha analiticamente controdedotto, concludendo per il rigetto dell’appello.

All’udienza pubblica del 20 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

3. Le questioni proposte sono state in gran parte affrontate dalla Sezione che è giunta a conclusioni, diffusamente richiamate nella presente sentenza, dal quale il Collegio non intende discostarsi (tra le tante: sentenze nn. 9336 e 5382 del 2024, nn. 10690 e 8710 del 2023),

4. I dubbi di legittimità costituzionale dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge n. 201 del 2011 per violazione degli artt. 3 e 23 della Costituzione, che saranno oggetto anche del successivo capo 5.1., sono stati già affrontati e ritenuti manifestamente infondati da questa Sezione (cfr. da ultimo, sentenze n. 5574 del 2025, nn. 5365 e. 5372 del 2024).

È stato, in proposito, osservato che quella di “operatori economici operanti nel settore del trasporto” è definizione sufficientemente chiara e precisa e che trova ulteriore specificazione nella circostanza che, in linea con i principi stabiliti nella decisione n. 69 del 2017 della Corte Costituzionale, si deve trattare di operatori economici “per i quali l'Autorità abbia concretamente avviato, nel mercato in cui essi operano, l’esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge”.

La sua applicazione non determina, peraltro, alcuna irragionevole disparità di trattamento perché a giustificare l’imposizione del contributo è la circostanza che l’operatore economico goda comunque degli effetti della regolazione.

Le considerazioni che precedono consentono di ritenere garantito il rispetto sufficiente del disposto dell’art. 23 Cost. in tema di prestazioni patrimoniali imposte, il quale pone, come noto, una riserva di legge solo relativa anche rispetto alla individuazione dei soggetti passivi del contributo.

Manifestamente infondata è stata ritenuta anche un’ipotetica violazione dell’art. 41 Cost. in quanto dalla sufficiente predeterminazione in via legislativa del perimetro dei soggetti passivi discende anche la prevedibilità della sottoposizione degli stessi a contributo.

Analoghe questioni di costituzionalità sono state, del resto già disattese da questa Sezione, con riguardo all’attuale versione dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge n. 201 del 2011 (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 132 del 2021). Questo Consiglio ha infatti chiarito la portata della pronuncia interpretativa di rigetto della Corte costituzionale n. 69 del 2017 sottolineando che “la pronuncia di rigetto della Corte, evidenziando la portata applicativa delle disposizioni censurate dall’ordinanza di rimessione e valorizzando la lettera della disposizione e la sua collocazione sistematica, ha escluso l’incostituzionalità della norma, evidenziando come il numero degli obbligati possa giungere a comprendere «coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l’ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali», di fatto legittimando il successivo intervento ampliativo del legislatore (già seguito per altre autorità) ed affidando alla legalità procedurale il compito di etero-integrare il precetto con l’unico limite di non poter ritenere aprioristicamente esclusi soggetti ulteriori come gli operatori del mercato ma a condizione di essere destinatari (e non meri indiretti beneficiari) dell’atto di regolazione. La Corte non vincola l’interprete nella individuazione del criterio discretivo da utilizzare per individuare i soggetti nei confronti dei quali l’Autorità abbia esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali […] Il contenuto vincolante, nel senso negativo sopra vagliato, della sentenza n. 69 del 2017 sta quindi nell’impedire che, anche portata ai suoi massimi confini applicativi, la disposizione contrasti con i dettati costituzionali. Tale contrasto non si verifica quando il soggetto passivo ulteriore sia individuato con riferimento alla legalità procedurale ma non intesa come regolazione di un ambito di mercato (ossia presenza di una regolazione di cui si sia meri beneficiari) ma come concreto e diretto indirizzamento di un atto di regolazione ad un operatore o ad una categoria di operatori del vasto mercato dei trasporti. Questo il delicato punto di equilibrio raggiunto dal giudice delle leggi”.

Per completezza, quanto alla compatibilità della normativa nazionale in esame (all’articolo 37, comma 6, lettera b), della legge n. 214 del 2011) con il diritto europeo, va richiamata la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, pubblicata in data 25 aprile 2024, nella causa pregiudiziale C-204/23 (resa su rimessione del Consiglio di Stato, con ordinanza del 24 marzo 2023), pur relativa all’imposizione a carico degli utenti aeroportuali.

La Corte europea, in particolare, ha dichiarato che l’articolo 11, paragrafo 5, della direttiva 2009/12 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale in virtù della quale il finanziamento dell’autorità di vigilanza indipendente è garantito mediante l’imposizione, a carico degli utenti degli aeroporti, di un contributo il cui ammontare non è correlato al costo dei servizi forniti da tale autorità, purché tale normativa sia conforme ai principi generali del diritto dell’Unione, in particolare ai principi di proporzionalità e di non discriminazione.

5. Le altre censure - che attengono alla disciplina del finanziamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti e, soprattutto, all’individuazione dei presupposti soggettivi ed oggettivi che ne regolano il detto profilo in un arco temporale che ha visto il susseguirsi di più interventi normativi, giurisprudenziali e regolamentari - possono essere esaminate congiuntamente attesa la loro connessione.

5.1. Sul tema della contribuzione dovuta dagli operatori economici per il funzionamento delle Autorità indipendenti, la Corte Costituzionale è intervenuta con plurime pronunce.

Il giudice delle leggi, con la sentenza n. 269 del 14 dicembre 2017, nel dichiarare l’inammissibilità e la non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10, commi 7-ter e 7-quater, della legge n 287 del 1990, norme relative al finanziamento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (c.d. Autorità Antitrust), in riferimento agli artt. 3, 23 e 53 Cost, ha rilevato che “l’imposizione tributaria qui in esame costituisce una forma atipica di contribuzione. Essa, infatti, non è riconducibile alla categoria delle “tasse”, in quanto si tratta di prestazioni patrimoniali dovute indipendentemente dal fatto che l’attività dell’ente abbia riguardato specificamente il singolo soggetto obbligato, e dalla circostanza che tale attività si configuri come servizio divisibile, ma è correlata all’attività dell’amministrazione in termini di vantaggio goduto o di costo causato da parte del contribuente: di tal che il tributo in esame si differenzia dalle “imposte” in senso stretto”.

Con la più volte citata sentenza 7 aprile 2017 n. 69, nel dichiarare non fondate, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto legge n. 201 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 214 del 2011, sollevate in riferimento agli artt. 3, 23, 41 e 97 Cost., la Corte, con specifico riferimento alla norma di finanziamento dell’ART, aveva già richiamato il proprio orientamento sull’inquadramento del contributo quale prestazione patrimoniale imposta e come tale soggetto alla riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost.

La Corte, con la sentenza n. 69 del 2017, si è sostanzialmente soffermata sulla compatibilità costituzionale delle disposizioni con l’articolo 23, per verificare il rispetto della riserva di legge e della sufficiente definizione degli elementi della contribuzione da parte della normativa primaria, e con l’art. 3, per verificare l’eguaglianza della contribuzione.

Sul tema dell’individuazione dei soggetti obbligati, la Corte costituzionale ha affermato (punto 7.3) che “la stessa disposizione fa riferimento ai ‘gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati’, ossia a coloro nei confronti dei quali l’ART abbia effettivamente posto in essere le attività (specificate al comma 3 dell’art. 37) attraverso le quali esercita le proprie competenze (enumerate dal comma 2 del medesimo articolo). Dunque, la platea degli obbligati non è individuata, come ritiene il rimettente, dal mero riferimento a un’ampia, quanto indefinita, nozione di ‘mercato dei trasporti’ (e dei ‘servizi accessori’); al contrario - come può ben essere per scelta insindacabile del legislatore tributario al quale, ovviamente, va notato in consonanza a quanto statuito dal giudice delle leggi, solo spetta l’individuazione astratta dei soggetti passivi del tributo in ossequio al principio cardine del diritto costituzionale no taxation without representation - deve ritenersi che includa solo coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l’ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali”.

In merito poi ai risvolti procedurali della quantificazione del contributo, sempre la Corte ha evidenziato l’assenza di profili critici, in quanto la dialettica tra le istituzioni interessate (ART, Presidenza del Consiglio, MEF) consente una valutazione ponderata delle delibere sul contributo, atteso che “L’intervento del Presidente del Consiglio e del Ministro dell’economia e delle finanze costituisce un significativo argine procedimentale alla discrezionalità dell’ART e alla sua capacità di determinare da sé le proprie risorse” e ha anche sottolineato il momento partecipativo, dato dal coinvolgimento delle associazioni di categoria.

In relazione all’entità del contributo e al suo perimetro, la Corte ha poi notato come questi siano stati determinati in modo sufficiente dalla norma primaria in senso proporzionato e ragionevole. Infatti, “Quanto alla misura delle risorse per il cui approvvigionamento l’Autorità si avvale del contributo oggetto del giudizio, essa non può ritenersi illimitata ovvero rimessa alla determinazione unilaterale dell’Autorità. La loro entità è correlata alle esigenze operative dell’ART e corrisponde al fabbisogno complessivo della medesima, risultante dai bilanci preventivi e dai rendiconti della gestione, soggetti al controllo della Corte dei conti e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale (…) Limiti più specifici sono poi stabiliti da singole disposizioni di legge, anch’essi soggetti a controllo”.

Venendo al presupposto della tassazione, si è infine affermato che “Per quanto, poi, riguarda l’identificazione del ‘fatturato’ come base imponibile per la determinazione del contributo da parte dei soggetti obbligati (…) si può osservare che la nozione in esame, utilizzata anche in altri luoghi dell’ordinamento, ben si presta a essere precisata, con riguardo allo specifico settore di riferimento, in base a criteri tecnici di carattere economico e contabile”.

La pronuncia è inseribile nel novero delle sentenze interpretative di rigetto, vale a dire quelle in cui il giudice delle leggi utilizza una modalità della tecnica del sindacato di costituzionalità che consente di reinterpretare la norma impugnata, plasmandone il contenuto in termini compatibili con la Carta costituzionale ed evitando, così, che una dichiarazione di incostituzionalità produca una lacuna nell’ordinamento.

5.2. Il d.l 28 settembre 2018 n.109, convertito con modificazioni dalla Legge 16 novembre 2018, n. 130 “Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze”, all’art. 16 “Competenze dell'Autorità di regolazione dei trasporti e disposizioni in materia di tariffe e di sicurezza autostradale”, ha modificato il d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 il cui art. 37, comma 6, lettera b), primo periodo, nel seguente modo:

All’esercizio delle competenze di cui al comma 2 e alle attività di cui al comma 3, nonché all’esercizio delle altre competenze e alle altre attività attribuite dalla legge, si provvede come segue:

"mediante un contributo versato dagli operatori economici operanti nel settore del trasporto e per i quali l’Autorità abbia concretamente avviato, nel mercato in cui essi operano, l'esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge, in misura non superiore all'1 per mille del fatturato derivante dall'esercizio delle attività svolte percepito nell'ultimo esercizio, con la previsione di soglie di esenzione che tengano conto della dimensione del fatturato. Il computo del fatturato è effettuato in modo da evitare duplicazioni di contribuzione".

A seguito di tale modifica, l’ART si è adeguata alla disciplina sopravvenuta.

In merito all’inquadramento delle categorie imprenditoriali nei due diversi schemi normativi dei ‘gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati’ e degli ‘operatori economici operanti nel settore del trasporto”, va notato come l’intervento normativo del 2018 abbia dato vita ad un oggettivo ampliamento della platea delle imprese tenute alla contribuzione; infatti, mentre, fino al d.l. 28 settembre 2018, n. 109 (e quindi fino all’esercizio finanziario 2018) la contribuzione era in carico unicamente ai soggetti gestori, successivamente l’onere viene a ricadere anche sui meri operatori economici.

La sentenza interpretativa di rigetto della Corte Costituzionale n. 69 del 2017, come già evidenziato, evidenziando la portata applicativa delle disposizioni censurate dall’ordinanza di rimessione e valorizzando la lettera della disposizione e la sua collocazione sistematica, ha escluso l’incostituzionalità della norma, evidenziando come il numero degli obbligati possa giungere a comprendere “coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l’ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali”, di fatto legittimando il successivo intervento ampliativo del legislatore (già seguito per altre autorità) ed affidando alla legalità procedurale il compito di etero-integrare il precetto con l’unico limite di non poter ritenere aprioristicamente esclusi soggetti ulteriori come gli operatori del mercato ma a condizione di essere destinatari (e non meri indiretti beneficiari) dell’atto di regolazione.

La Corte non vincola l’interprete nella individuazione del criterio discretivo da utilizzare per individuare i soggetti nei confronti dei quali l’Autorità abbia esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali.

5.3. La ratio centrale della disciplina, quindi, si fonda sul beneficio che le categorie imprenditoriali ricevono dalla regolazione, dove quindi la preminenza del fattore di utilità rende superflua la frammentazione nelle due categorie, fermi restando gli ulteriori presupposti per l’effettiva assoggettabilità a tributo.

Pertanto, dopo la riforma del 2018, ciò che appare necessario appurare, stante la onnicomprensività della nozione soggettiva, è solo la circostanza dell’effettivo avvio nel mercato di riferimento de “l’esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge”.

5.4. L’appellante, ed è questo il punto centrale della controversia, sostiene che l’attività di spedizioniere puro non rientrerebbe nel novero dei soggetti tenuti alla contribuzione.

La tesi non è persuasiva.

Il codice ATECO dell’appellante, 52.29.1 (spedizioni ed operazioni doganali), include le attività degli agenti di dogana e le attività di spedizioniere marittimo e di agente per le spedizioni.

Nel sito della Società, come indicato dall’Amministrazione appellata nella propria memoria difensiva, è evidenziato che IF offre “un servizio completo a 360° (spedizioni via aerea, mare, terra, soluzioni logistiche, assistenza doganale, etc.) in grado di soddisfare qualunque bisogno o richiesta della nostra clientela”.

Di talché, si rivela persuasivo quanto sostenuto dall’Amministrazione nella propria memoria, vale a dire che IF è un operatore della logistica multimediale che effettua il trasporto di merci con ogni modalità, ossia via terra, aereo e mare e che tali attività rientrano in quelle previste dalla delibera per l’individuazione dei soggetti tenuti al versamento.

In particolare, occorre ritenere che l’appellante svolga servizi ancillari al trasporto merci, ovvero svolga quelle attività ausiliarie, accessorie o strumentali che supportano la movimentazione delle merci, come la logistica, lo stoccaggio, la gestione dei magazzini, i servizi doganali, le assicurazioni, la gestione dei documenti di trasporto (DDT, CMR), vale a dire tutto ciò che non costituisce il puro spostamento fisico della merce, ma ne rende possibile l'efficienza e la sicurezza.

Viceversa, non può essere condivisa la prospettazione dell’appellante, secondo cui non fornirebbe nemmeno prestazioni ancillari al trasporto fungendo da mero intermediario tra domanda ed offerta di servizi di trasporto, per cui nessuna ancillarità sussisterebbe tra l’attività dello spedizioniere e quella del vettore.

Tale tesi appare smentita dalle stesse indicazioni contenute nel sito in cui è chiaramente indicato l’espletamento del servizio di logistica e di assistenza doganale, nonché è fatto riferimento alle spedizioni via aerea, mare e terra, verosimilmente nel senso di svolgimento di servizi ad esse accessori e, comunque, indispensabili.

D’altra parte, diversamente opinando, si verrebbe a contrarre in modo evidente l’attività dello spedizioniere e non si comprenderebbe a cosa si riferisca il “servizio completo a 360°”.

Ne consegue che l’appellante rientra nell’ambito della lettera c) della delibera ART n. 181 del 2021 “gestione di centri di movimentazione merci (interposti e operatori della logistica” ed anche, svolgendone servizi ancillari, nell’ambito della successiva lettera l) “servizi di trasporto di merci su strada connessi con autostrade, porti, scali ferroviari merci, aeroporti, interporti”.

Di qui, l’assenza di un affidamento tutelabile alla non assoggettabilità al contributo.

5.4.1. Con riferimento agli autotrasportatori ed agli operatori della logistica, la sentenza di questa Sezione n. 9 del 2021 ha evidenziato che:

“In merito alla riconduzione delle imprese del settore nel contesto degli ambiti regolati, va rammentato come l’articolo 37, comma 2, lett. a), del d.l. n. 201 del 2011 attribuisca a ART la competenza “a garantire, secondo metodologie che incentivano la concorrenza, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e alle reti autostradali, nonché in relazione alla mobilità dei passeggeri e delle merci in ambito nazionale, locale e urbano anche collegata a stazioni, aeroporti e porti”. Vi è quindi una espressa indicazione normativa sulla necessità di garantire, tramite la regolazione, l’evocata mobilità delle merci in ambito nazionale, locale e urbano anche collegata a stazioni, aeroporti e porti, che giustifica l’inclusione, per quando qui rilevante, delle imprese del settore nell’ambito dei soggetti beneficiari della regolazione.

In ordine agli operatori della logistica va aggiunto come l’art. 37 del d.lgs. n. 112 del 2015, “Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico”, abbia ulteriormente attribuito a ART le funzioni di regolazione dell’accesso equo e non discriminatorio agli impianti di servizio di cui all’articolo 13, comma 2, del medesimo decreto, ossia “scali merci, scali di smistamento e aree di composizione dei treni, ivi comprese le aree di manovra; aree, impianti ed edifici destinati alla sosta al ricovero ed al deposito di materiale rotabile e di merci; infrastrutture portuali, marittime e di navigazione interna collegate ai servizi ferroviari”. Altre competenze riguardanti le dette imprese sono ricavabili dal Reg (UE) n. 1315/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2013, sugli orientamenti dell'Unione per lo sviluppo della rete Transeuropea dei trasporti, in materia di strategia comunitaria per le reti Transeuropee dei trasporti (Reti TEN-T) che impone una azione regolatoria sull’accesso ai terminali merci presenti all’interno di porti (interni e marittimi) e aeroporti, prescrivendo che sia consentito a tutti gli utenti/operatori in modo non discriminatorio e con l’applicazione di tariffe trasparenti.

In relazione poi all’effettivo esercizio dei poteri regolatori di ART nel settore va notato come la catena logistica si articola in più segmenti funzionali e quindi gli obiettivi di ottimizzazione possono diversificarsi in funzione dei flussi operativi. Nell’ottica del trasporto e dei vari snodi che questo impone, è fondamentale l’intervento sulle modalità di collegamento dei nodi portuali con la rete stradale adeguatamente dimensionata, sulla corretta allocazione degli spazi, sulla gestione delle banchine portuali, ecc. Insomma, in un settore che si caratterizza per l’intermodalità, la necessità regolatoria emerge quando questa consente ai clienti del processo logistico un’offerta integrata ed ottimizzata di servizi.

Ciò premesso, sono molteplici le delibere di ART che hanno appunto inciso nella regolazione degli aspetti rilevanti della catena logistica e del trasporto intermodale. Ad esempio, in materia di accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture, agli scali merci e di smistamento ed ai servizi ferroviari, si può guardare alla delibera n. 70 del 31 ottobre 2014 e, in particolare, la misura n. 11 che ha disciplinato i servizi di manovra. È parimenti rilevante la delibera n. 18/2017 “Misure di regolazione volte a garantire l’economicità e l’efficienza gestionale dei servizi di manovra ferroviaria”, in tema di disciplina dei servizi di movimentazione del materiale rotabile tra i binari di stazione e gli impianti di movimentazione. Senza quindi proseguire oltre, appare provato come la concreta attività di regolazione sia stata avviata anche antecedentemente alla riforma di cui al d.l. 109 del 2018, momento dal quale il contributo è diventato concretamente esigibile dalle imprese di categoria.

5.4.2. Per quanto attiene poi all’attività di trasporto di merci su strada, rientra anch’essa tra i servizi regolati, come risulta dall’articolo 37, comma 2, lettera a), del d.l. n. 201/2011, che attribuisce a ART il compito di garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle “infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e alle reti autostradali” anche in “relazione alla mobilità […] delle merci in ambito nazionale, locale e urbano anche collegata a stazioni, aeroporti e porti”. Inoltre, va evidenziata la disciplina dell’articolo 24, comma 5-bis, del Codice della strada che dispone che “Per esigenze di sicurezza della circolazione stradale connesse alla congruenza del progetto autostradale, le pertinenze di servizio relative alle strade di tipo A) sono previste, secondo le modalità fissate dall'Autorità di regolazione dei trasporti, […] dai progetti dell'ente proprietario ovvero, se individuato, del concessionario e approvate dal concedente, nel rispetto delle disposizioni in materia di affidamento dei servizi di distribuzione di carbolubrificanti e delle attività commerciali e 20 ristorative nelle aree di servizio autostradali di cui al comma 5-ter dell'articolo 11 della legge 23 dicembre 1992, n. 498, e successive modificazioni, e d'intesa con le regioni, esclusivamente per i profili di competenza regionale”.

5.4.3. Assodata quindi la spettanza ad ART di regolare attività riguardanti il settore del trasporto su strada, si può anche qui rilevare l’effettivo inizio della regolazione negli stessi termini illustrati per la logistica integrata, in quanto i servizi di trasporto di merci regolati sono principalmente quelli connotati da servizi logistici integrati, cioè i servizi di autotrasporto merci integrati con porti, stazioni ferroviarie, aeroporti e nodi di scambio intermodale (interporti). Infatti, l’attività di trasporto si va a connettere con le infrastrutture viarie e logistiche che consentono il carico, lo scarico, il trasbordo, etc., delle merci, in modo che il trasporto possa continuare anche attraverso modalità differenziate.

Ai fini del presente discorso, basterà allora ricordare che con le delibere nn. 18 e 40 del 2017, ART si è dedicata ai servizi di manovra ferroviaria e ha avviato il procedimento inerente metodologie e criteri per garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali; con la delibera n. 119/2017 ha approvato gli elementi per la definizione dello schema di concessione e sistema tariffario di pedaggio relativi alle tratte autostradali interessate.

Pertanto, anche in relazione al trasporto su strada, appare provato come la concreta attività di regolazione sia stata avviata antecedentemente alla riforma di cui al d.l. 109 del 2018, momento dal quale il contributo è diventato concretamente esigibile dalle imprese di categoria”.

5.5. Sulla base di tutto quanto esposto, rientrando l’appellante, in ragione dell’attività svolta, nei soggetti tenuti alla contribuzione, si rivelano infine infondate le doglianze volte a censurare l’attività amministrativa per carenza di istruttoria e di motivazione e per violazione delle garanzie procedimentali.

6.. A fronte del dettato dell’art. 37, comma 6, lett. b) del d.l. n. 201 del 2011 e ss.mm. (il quale laconicamente stabilisce che “Il contributo è determinato annualmente con atto dell’Autorità, sottoposto ad approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze”), la Corte Costituzionale, nella più volte segnalata sentenza n. 69/2017, si è limitata ad indicare un metodo (quello del confronto dialettico tra A.R.T. da un lato e P.C.M. dall’altro) senza richiedere l’osservanza di moduli o forme procedimentali specifiche. Nel dettaglio il Giudice delle leggi ha sottolineato la necessità che “l’atto annuale dell’autorità sia approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze” prevedendo “la possibilità che essi esprimano rilievi, ai quali la stessa autorità deve conformarsi”.

7. Sulla base di tutto quanto esposto, le doglianze proposte dalla IF devono essere respinte in quanto infondate.

8. Va da sé che, in relazione alle molteplici specificazioni e puntualizzazioni delle doglianze contenute nel ricorso in appello, il Collegio ha preso in considerazione, nella motivazione della presente sentenza, solo quelle ritenute pertinenti ai fini della definizione del giudizio, per cui i profili eventualmente non menzionati si intendono ritenuti privi di sostanziale interesse.

9. Le spese del giudizio seguono la soccombenza, per cui deve essere disatteso anche l’ultimo motivo di appello con cui è chiesta la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio, e, liquidate complessivamente le stesse in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori legge, sono poste a carico dell’appellante ed a favore dell’ART; le spese sono compensate nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 3699 del 2024).

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, in favore dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti; compensa le spese nei confronti della presidenza del Consiglio dei Ministri.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

ER De IC, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

RO GR, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO GR	ER De IC

IL SEGRETARIO