N. 00450/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 23/03/2026
N. 02408 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00450/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 450 del 2025, proposto dalla
Istop Spamat S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Bice Annalisa Pasqualone e con domicilio digitale come da P.E.C. da
Registri di Giustizia;
contro
Autorità di Sistema Portuale del Mare IA LE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Ignazio Fulvio EZ
e CA EL e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;
Capitaneria di Porto di Barletta, non costituita in giudizio;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, ex lege rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli Uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; N. 00450/2025 REG.RIC.
nei confronti di
NA GI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonia Molfetta e Vittorio Triggiani e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;
Impreport S.r.l., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Bari, Sezione
Terza, n. 877/2024 del 19 luglio 2024, resa tra le parti sul ricorso R.G. n. 386/2023.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Autorità di Sistema Portuale del Mare
IA LE, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della società
NA GI S.r.l.;
Visti i documenti dell'Autorità di Sistema Portuale del Mare IA LE;
Viste le memorie e le repliche delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. TR De
RA e uditi per le parti l'avv. Bice Annalisa Pasqualone, l'avv. Ignazio Fulvio
EZ e l'avv. Vittorio Triggiani;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO N. 00450/2025 REG.RIC.
Con l'appello in epigrafe la Istop Spamat S.r.l. (d'ora in poi anche solo Istop o Società) ha impugnato la sentenza del T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, n. 877/2024 del 19 luglio
2024, chiedendone la riforma.
La sentenza di prime cure ha dichiarato improcedibile il ricorso, integrato da motivi aggiunti (rivolti avverso gli stessi atti già gravati con il ricorso introduttivo), presentato dalla citata Società avverso i seguenti atti dell'Autorità di Sistema Portuale del Mare
IA LE (d'ora in poi anche solo Autorità o AdSP):
A) il provvedimento n. 20230010975 del 21 marzo 2023, recante rigetto dell'istanza della Istop volta al rilascio della concessione di un'area di circa mq. 3.055,00 ricadente nell'ambito del porto di Barletta per lo svolgimento di operazioni portuali, a cui la
Società è autorizzata in virtù di autorizzazione ex art. 16 della l. n. 84/1994;
B) la determina n. 34 del 1° febbraio 2023 con cui, all'esito delle operazioni di gara per l'assegnazione in concessione dell'area del porto di Barletta, l'AdSP ha approvato e reso esecutivi gli atti della Commissione di valutazione e i relativi esiti, favorevoli alla NA GI S.r.l. (d'ora in poi anche solo NA);
C) la nota n. 20230003198 del 23 gennaio 2023, attraverso la quale il Presidente della
Commissione di valutazione ha trasmesso al R.U.P. i verbali delle sedute tenutesi lo stesso giorno e ha comunicato la graduatoria definitiva;
D) i verbali della Commissione di valutazione n. 2 e n. 3 del 23 gennaio 2023, nella parte di interesse, nonché gli altri atti presupposti e connessi.
Nel gravame l'appellante ha contestato la motivazione e le statuizioni della sentenza appellata, deducendo con un unico motivo le censure di: error in iudicando, illogicità, difetto di motivazione, errore di fatto, omesso esame della documentazione.
Dopo aver articolato le doglianze dell'appello, la Società ha poi riproposto le seguenti censure, sollevate con il ricorso di primo grado e i motivi aggiunti, ma non scrutinate dal T.A.R. in ragione della contestata declaratoria di improcedibilità: N. 00450/2025 REG.RIC.
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della l. n. 241/1990, degli artt. 16 e
18 della l. n. 84/1994, degli artt. 10 e 12 del regolamento d'uso delle aree demaniali, approvato con ordinanza del Presidente dell'Autorità n. 5/2018, dell'art. 37 cod. nav., degli artt. 18 e 24 del d.P.R. n. 328/1952 (regolamento di attuazione del Codice della navigazione), del d.m. n. 202/2022, degli artt. 3, 24, 41 e 97 Cost. e dell'art. 41 della
Carta dei diritti fondamentali della UE, eccesso di potere per erroneo ed omesso apprezzamento dei presupposti di fatto e di diritto, contraddittorietà, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e sviamento;
2) violazione e falsa applicazione degli artt. 18 e 24 del d.P.R. n. 328/1952, degli artt.
11, 12 e 17 del regolamento d'uso delle aree demaniali, nonché dell'art. 3 della l. n.
241/1990, difetto di motivazione, eccesso di potere per difetto di istruttoria, ingiustizia e irragionevolezza manifesta;
3) violazione dell'art. 18 della l. n. 84/1994, degli artt. 18 e 24 del d.P.R. n. 328/1952
e degli artt. 11, 12 e 17 del regolamento d'uso delle aree demaniali, sotto ulteriore profilo, violazione dell'art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 e degli artt. 14-bis e ss. della l.
n. 241/1990, difetto di istruttoria, violazione delle regole di buona amministrazione e di partecipazione ai procedimenti amministrativi (art. 97 Cost. ed artt. 1, 2, 7, 10 e 10- bis della l. n. 241/1990);
4) violazione e falsa applicazione dell'art. 18 della l. n. 84/1994, dell'art. 24 del d.P.R.
n. 328/1952 e degli artt. 11 e 17 del regolamento d'uso delle aree demaniali, difetto di istruttoria e travisamento;
5) violazione e falsa applicazione dell'art. 16 della l. 84/1994, violazione dell'art. 37 cod. nav., nonché degli artt. 18 e 24 del d.P.R. n. 328/1952, degli artt. 11, 12 e 17 del regolamento d'uso delle aree demaniali e dell'art. 3 della l. n. 241/1990, difetto di motivazione, eccesso di potere per difetto di istruttoria, ingiustizia e irragionevolezza manifesta. N. 00450/2025 REG.RIC.
Si è costituita in giudizio l'Autorità di Sistema Portuale (AdSP) del Mare IA
LE, depositando di seguito una memoria con cui, dopo aver riassunto i fatti, ha eccepito l'infondatezza dell'appello e concluso per la sua reiezione.
Si è, altresì, costituito in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con atto formale e senza articolare successive difese.
Infine, si è costituita in giudizio la controinteressata NA GI S.r.l., versando in atti a sua volta successivamente una memoria con cui, dopo aver delimitato il thema decidendum, ha eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza sia del motivo di appello, sia della riproposizione delle doglianze formulate in primo grado e non delibate dalla sentenza appellata.
L'AdSP e l'appellante hanno depositato memoria di replica.
In sintesi, l'Autorità ha richiamato le precedenti difese, insistendo per la reiezione del gravame e la conferma della sentenza gravata. L'appellante ha ribattuto alle deduzioni difensive delle controparti e concluso per l'annullamento della sentenza impugnata con rinvio al primo giudice, ai sensi dell'art. 105 c.p.a., ovvero per la riforma della sentenza e per l'effetto, in accoglimento del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, per l'annullamento degli atti impugnati.
All'udienza pubblica del 13 gennaio 2026 il Collegio, uditi i difensori comparsi delle parti, che hanno brevemente discusso la causa, ha trattenuto la stessa in decisione.
DIRITTO
Viene in decisione l'appello proposto dalla Istop Spamat S.r.l. contro la sentenza del
T.A.R. Puglia, Bari, che ha dichiarato improcedibili il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti formulati dalla Società contro i provvedimenti dell'AdSP del Mare IA
LE con cui l'Ente ha rigettato l'istanza della ricorrente volta ad ottenere la concessione di un'area demaniale marittima ubicata nell'ambito del porto di Barletta N. 00450/2025 REG.RIC.
e, all'esito di una procedura comparativa ex art. 37 cod. nav., ha assegnato parte di tale area in concessione alla NA GI S.r.l..
La declaratoria di improcedibilità viene motivata dalla sentenza appellata con il fatto che la Società non ha impugnato il provvedimento dell'AdSP n. 121/2023, Rep. n. 954 del 24 novembre 2023 – versato in atti dalla NA – mediante il quale l'area (per un'estensione di circa 1.300 mq.) è stata definitivamente concessa alla predetta controinteressata, cosicché tale omessa impugnazione ha definitivamente precluso alla
Istop la possibilità di ottenere il titolo concessorio, non potendosi sostenere che la concessione costituisca un mero atto consequenziale alle risultanze della procedura comparativa.
Osserva il T.A.R. che il risultato finale perseguito dalla Istop con le domande proposte in giudizio consiste nella riapertura della fase comparativa ai fini del sovvertimento in proprio favore delle relative risultanze, con conseguente concessione dell'area: detto risultato, tuttavia, allo stato non è più conseguibile, poiché dopo la proposizione del ricorso e dei motivi aggiunti è sopravvenuta la concessione dell'area alla NA con il citato provvedimento del 24 novembre 2023, non impugnato, che ha definitivamente sottratto alla ricorrente la possibilità di ottenere il titolo concessorio.
La sentenza ha inoltre precisato come la posizione di vantaggio ottenuta dalla NA non si sia perfezionata con la determina dell'AdSP n. 34/2023 del 1° febbraio 2023, di approvazione degli atti della Commissione (ritualmente impugnata), ma solo con la concessione n. 121/2023: questa, peraltro, è stata rilasciata dall'Autorità a seguito e in ragione del completamento dei successivi adempimenti (pagamento dell'acconto sul canone 2023, prestazione della cauzione, ecc.), con rilevanza essenziale e costitutiva, sicché tra i due atti ora citati non si ravvisa un rapporto di presupposizione immediata e diretta, tale da condurre alla caducazione del secondo per effetto dell'annullamento del primo. N. 00450/2025 REG.RIC.
Venendo all'esame dell'unico motivo di appello, si osserva che con lo stesso la Istop ha censurato per più aspetti la declaratoria di improcedibilità pronunciata dal T.A.R., lamentandone l'erroneità.
I) Sotto un primo profilo, il primo giudice non avrebbe considerato che la Società, prima di censurare la valutazione da parte della Commissione delle istanze nell'ambito della procedura comparativa ex art. 37 cod. nav., aveva contestato l'illegittimità del diniego di concessione opposto dall'Autorità all'istanza da essa presentata, posto che detta istanza riguardava un'area di estensione ben maggiore (mq. 3.055,00) rispetto a quella oggetto della procedura e poi assegnata alla NA (mq. 1.300,00).
Da questo punto di vista, non si comprenderebbe perché l'Autorità abbia opposto un diniego all'istanza della Società non solo per la parte dell'area coincidente con quella assegnata alla NA, ma anche per la parte restante oggetto della medesima istanza, dell'estensione di mq. 1.755,00, così penalizzando in modo irragionevole e illegittimo l'attività della richiedente, priva di idonei spazi per le operazioni portuali ex art. 16 della l. n. 84/1994. L'appellante aggiunge che le controparti nulla avrebbero eccepito sul punto nel giudizio di primo grado, invocando la regola di non contestazione (art. 64, comma 2, c.p.a.).
II) Sotto un secondo profilo, il T.A.R. non avrebbe neppure considerato che, sempre in via preliminare rispetto alle doglianze sul legittimo svolgimento delle operazioni valutative da parte della Commissione, la Società aveva censurato l'improcedibilità dell'istanza presentata in concorrenza dalla NA (per aree in parte coincidenti con quelle richieste dall'appellante), e che la fondatezza di tale censura avrebbe fatto venir meno la necessità dello svolgimento della procedura comparativa.
Per questo verso, sarebbe inspiegabile il revirement dell'AdSP, la quale aveva rilevato inizialmente l'improcedibilità dell'istanza della NA, comunicando a quest'ultima il c.d. preavviso di diniego per aver verificato che l'attività autorizzata non risultava avviata: successivamente, però, l'AdSP ha mutato il proprio atteggiamento – lamenta N. 00450/2025 REG.RIC.
l'appellante: senza che dagli atti ne emergano le ragioni – e ha ammesso l'istanza in concorrenza, aprendo perciò la procedura comparativa ex art. 37 cod. nav..
III) Infine, sotto un terzo profilo, il primo giudice sarebbe incorso in errore nel non considerare il nesso di presupposizione e consequenzialità logico-giuridica esistente tra la determina del Presidente dell'AdSP n. 34/2023, recante approvazione degli atti della Commissione, e la concessione n. 121/2023.
Tale nesso determinerebbe, infatti, l'automatica caducazione della seconda, quale atto conseguente, in caso di accertamento dell'illegittimità della prima (che la Istop aveva ritualmente gravato), senza necessità di impugnazione del predetto atto conseguente, in base alla regola della c.d. invalidità caducante.
Nel caso di specie, invero, sussisterebbero ambedue i presupposti di tale categoria di invalidità e cioè l'appartenenza dei due atti alla medesima serie procedimentale (id est la procedura ex art. 37 cod. nav.) e l'esistenza di un rapporto di necessaria derivazione del secondo atto (la concessione) dal primo (l'approvazione degli atti della procedura), quale sua inevitabile e ineluttabile conseguenza e senza necessità di nuove e ulteriori valutazioni di interessi, con particolare riguardo al coinvolgimento di terzi.
Per negare il c.d. effetto caducante la sentenza appellata ha richiamato l'effettuazione degli adempimenti propedeutici al rilascio della concessione, ma il richiamo sarebbe, secondo l'appellante, erroneo, perché detti adempimenti non avrebbero comportato la rivalutazione dei contrapposti interessi già valutati in sede di procedura comparativa; inoltre, il fatto che la concessione sia stata sottoscritta per accettazione dalla NA dimostrerebbe che la stessa è atto di natura paritetica, condiviso nei contenuti e nelle reciproche obbligazioni dalle parti, con valenza non autoritativa, ma contrattuale e, di conseguenza, non impugnabile innanzi al G.A., essendo volto a disciplinare l'uso, le modalità di utilizzo del bene e il corrispettivo per tale utilizzo.
Per tutte queste ragioni, pertanto, nella fattispecie in esame non si sarebbe determinata nessuna sopravvenuta carenza di interesse in capo alla ricorrente, né con riferimento N. 00450/2025 REG.RIC.
all'impugnazione del diniego definitivo opposto dall'Autorità alla sua domanda di concessione, né con riferimento agli altri atti impugnati.
Così riassunte le censure dell'appellante, il Collegio ritiene per ragioni di ordine logico di dover principiare dall'analisi della doglianza sub III), avente a oggetto il mancato accertamento da parte del T.A.R. della c.d. invalidità caducante: ciò, perché dall'esito del suo scrutinio dipende, come si vedrà infra, la persistenza o meno in capo alla Istop dell'interesse alla disamina dei motivi da essa dedotti in primo grado, non esaminati dalla sentenza appellata e, perciò, ripresentati in appello (sopra riportati, nella parte in fatto, con i numeri da 1 a 5).
La doglianza è infondata.
Vero è che tra gli esiti della procedura comparativa e l'assegnazione della concessione sussiste un rapporto di presupposizione, tuttavia il provvedimento concessorio si basa anche su presupposti ulteriori e distinti rispetto alla verifica degli esiti della procedura
(su cui cfr. infra). Ciò comporta che un eventuale accertamento dell'illegittimità della procedura di affidamento produrrebbe effetti vizianti, e non anche caducanti, rispetto al provvedimento concessorio, con il corollario della necessità dell'impugnazione di quest'ultimo per ottenerne la caducazione, non derivando dall'eventuale annullamento dell'atto di approvazione degli esiti della procedura alcuna caducazione automatica anche dell'atto di rilascio della concessione.
Invero, mentre l'invalidità caducante comporta il travolgimento automatico dell'atto consequenziale a seguito dell'annullamento dell'atto presupposto, invece l'invalidità viziante, a causa dell'assenza del rapporto di stretta consequenzialità tra i due atti (su cui subito infra), comporta l'onere del ricorrente di impugnare in via autonoma l'atto successivo, a pena di improcedibilità dell'originaria impugnazione (C.d.S., Sez. VI,
12 novembre 2024, n. 9088): ciò, perché il vizio dell'atto antecedente si ripercuote su quello conseguente, ma per essere fatto valere postula la tempestiva impugnazione di quest'ultimo (C.d.S., Sez. IV, 28 gennaio 2025, n. 643). N. 00450/2025 REG.RIC.
In termini generali, l'invalidità viziante ora descritta rappresenta la regola generale, perché non implica deroghe al principio secondo cui gli atti amministrativi illegittimi vanno impugnati tempestivamente a pena di decadenza, mentre l'invalidità caducante rappresenta un'eccezione alla regola e, perciò, è ammessa in base a presupposti molto restrittivi: si richiede che gli atti consequenziali siano conseguenza necessaria dell'atto caducato e siano a esso strettamente connessi, cioè facciano parte della medesima serie procedimentale (C.d.S., Sez. IV, n. 643/2025, cit.; id., 21 giugno 2021, n. 4773; Sez.
VI, 23 dicembre 2008, n. 6520).
Più specificamente, le due condizioni dell'invalidità caducante sono individuate dalla giurisprudenza, da un lato, nell'appartenenza dei due provvedimenti alla medesima sequenza procedimentale (non necessariamente allo stesso procedimento, ma anche a due procedimenti distinti, sempreché collegati dal nesso di derivazione necessaria: cfr.
C.d.S., Sez. III, 10 luglio 2024, n. 6192); dall'altro, nell'esistenza tra i provvedimenti in questione di un nesso di presupposizione-consequenzialità, intesa come derivazione necessaria, nel senso che il primo provvedimento costituisce il presupposto unico e imprescindibile del secondo, senza che quest'ultimo sia soggetto a nessuna altra valutazione da parte dell'Amministrazione competente (C.d.S., Sez. III, 12 agosto
2025, n. 7027; id., 7 maggio 2025, n. 3872; Sez. VI, n. 9088/2024, cit.).
Orbene, alla luce di quanto detto sopra, nel caso di specie difetta la condizione della derivazione necessaria, dovendo l'Autorità svolgere, all'esito dell'approvazione degli atti della procedura ex art. 37 cod. nav., ulteriori valutazioni, come evidenziato dalla stessa determinazione n. 34/2023, di approvazione dei suddetti atti: in questa, infatti, si legge che l'iter istruttorio deve essere completato “con l'acquisizione, nella prima seduta utile, del parere del Comitato di Gestione, propedeutico all'eventuale rilascio di una concessione demaniale marittima, per la durata di anni 4 (quattro), di un'area di 1.300,00 mq, sita nel porto di Barletta allo scopo di mantenere un ricovero mezzi, gru e sosta camion, subordinandone il perfezionamento all'esito delle prescritte N. 00450/2025 REG.RIC.
verifiche di legge nonché del corretto adempimento degli obblighi propedeutici al rilascio della concessione de qua”. La stessa concessione demaniale n. 121 cit. elenca gli ulteriori accertamenti effettuati dall'AdSP dopo l'approvazione dei verbali delle operazioni valutative svolte dalla Commissione, tra cui, in specie, l'accertamento del pagamento, da parte della NA, dell'acconto sul canone 2023, e della prestazione, ad opera sempre dell'aggiudicataria, di una cauzione a garanzia dell'osservanza degli obblighi assunti con la concessione.
In sede di udienza di discussione della causa l'appellante ha negato che residuasse una sfera di discrezionalità in capo alla P.A. e insistito per la c.d. invalidità caducante, ma il documento da essa richiamato (il parere della Capitaneria di Porto di Barletta del 7 luglio 2022 sull'istanza di concessione della NA GI S.r.l., all. 42 al ricorso di primo grado) non è idoneo a supportarne le tesi, rimettendo il rilascio della predetta concessione alle valutazioni dell'Ente concedente.
Vanno dunque condivise le deduzioni della controinteressata, secondo cui: a) il rilascio della concessione demaniale è avvenuto dopo un ulteriore passaggio procedimentale a contenuto discrezionale, b) la predetta concessione non presenta contenuto vincolato rispetto agli atti della fase preparatoria.
La reiezione della doglianza ora vista comporta il consolidamento della concessione demaniale rilasciata alla NA GI S.r.l.: infatti, in difetto dell'impugnazione di detto provvedimento, gli eventuali vizi degli atti anteriori della procedura diventano irrilevanti, perché non possono portare all'annullamento della concessione demaniale stessa.
Ne consegue che, per questo verso, la declaratoria da parte della sentenza appellata dell'improcedibilità del ricorso di primo grado risulta corretta e condivisibile: al pari che nel giudizio innanzi al T.A.R., infatti, la mancata impugnazione ad opera della
Istop della concessione demaniale rilasciata alla controinteressata priva la Società di un interesse alla disamina dei motivi da essa dedotti, non esaminati dalla sentenza di N. 00450/2025 REG.RIC.
prime cure e riproposti nell'atto di appello; ciò, con l'eccezione di quanto si dirà più oltre in merito al primo motivo del ricorso introduttivo, nella parte (pag. 19) che reca la censura di illegittimità del rigetto dell'istanza di concessione della Istop per l'intera superficie richiesta, pari a mq. 3.055,00.
Invero, tali motivi contestano, da un lato, l'ammissione dell'istanza presentata dalla
NA (motivi nn. 1, 2 e 5, con la parziale eccezione ora indicata per il motivo n. 1), dall'altro, l'indizione e lo svolgimento della procedura comparativa (motivi nn. 3 e 4): ma deve ritenersi che il consolidamento della concessione demaniale rilasciata alla controinteressata, non impugnata dalla ricorrente ed ormai insindacabile, abbia reso superflua la loro delibazione, sia in primo grado, che nel presente giudizio di appello, atteso che, anche se detti motivi fossero eventualmente fondati, essi non potrebbero comunque portare all'accoglimento del gravame.
Questo discorso vale anche per la doglianza dell'appello sopra riportata sub II), perché la scelta dell'Ente concedente di ammettere la domanda in concorrenza della NA avrebbe dovuto essere censurata dalla ricorrente attraverso l'impugnazione dell'atto conclusivo della procedura e, dunque, ancora una volta, in sede di impugnazione della concessione demaniale rilasciata alla predetta controinteressata: ciò, in applicazione della regola generale, valevole in materia di appalti pubblici e da estendere anche alle concessioni, per la quale l'interesse a ottenere un appalto pubblico (o una concessione) all'esito di una procedura di gara è leso solamente con l'altrui aggiudicazione, quale atto conclusivo dell'unitario procedimento amministrativo ad evidenza pubblica (cfr., ex multis, C.d.S,, Sez. V, 2 febbraio 2022, n. 723; id., 26 gennaio 2021, n. 775; id., 5 agosto 2020, n. 4927).
Vige, infatti, al riguardo la regola generale, su cui si fonda l'intero sistema di giustizia amministrativa come giurisdizione di diritto soggettivo che «assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo» (art. 1 c.p.a.), per la quale è con la definitiva manifestazione di volontà dell'Amministrazione nelle N. 00450/2025 REG.RIC.
forme tipiche degli atti autoritativi previsti dalla legge che è data, in concreto, azione in giudizio a tutela degli interessi legittimi e dei diritti soggettivi dell'interessato e in vista di un risultato utile correlato ad un bene della vita (C.d.S., Sez. V, n. 775/2021, cit.).
Al riguardo non coglie nel segno l'argomentazione dell'appellante che la concessione avrebbe natura non autoritativa, ma contrattuale, e pertanto non sarebbe impugnabile innanzi al G.A., dovendosi distinguere, nell'ambito della fattispecie complessa che integra la concessione demaniale (al di là delle veste formalmente unitaria dell'atto),
l'atto amministrativo unilaterale (il provvedimento), con il quale la P.A. dispone di un proprio bene in via autoritativa, e la convenzione attuativa (il contratto accessivo alla concessione), che regolamenta gli aspetti patrimoniali, nonché i diritti e gli obblighi delle parti connessi all'utilizzo del bene stesso. A tale fattispecie concorrono il potere discrezionale della P.A. e la volontà del privato di accettare le condizioni negoziali di disciplina del rapporto (quanto a regime di utilizzo, assetto economico dei rapporti, durata, cause di decadenza per inadempimento, ecc.), e i due momenti (pubblicistico e consensuale) integrano l'atto complesso della “concessione-contratto” (C.d.S., Sez.
VI, 15 marzo 2021, n. 2207).
La correttezza, in parte qua, della declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado pronunciata dal T.A.R., rende infondato, in parte qua, l'appello, che non reca elementi idonei a sovvertire tale declaratoria.
A diverse conclusioni deve pervenirsi per la doglianza dell'appello sopra riportata sub
I), che risulta invece fondata.
Sul punto è d'uopo premettere che la doglianza ora in esame non costituisce motivo nuovo presentato per la prima volta in appello, nel qual caso sarebbe inammissibile in quanto contrastante con il divieto dei “nova” ex art. 104 c.p.a., che rende inammissibili in appello motivi diversi da quelli tempestivamente formulati con il ricorso di prime cure (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, 18 luglio 2024, n. 6440; Sez. VI, 30 giugno 2023, N. 00450/2025 REG.RIC.
n. 6405; Sez. IV, 3 gennaio 2023, n. 108). Già con il primo motivo del ricorso di primo grado, infatti, la Società aveva lamentato (pag. 19) che “a fronte di una (inammissibile ed illegittima) richiesta della NA GI di conquistare una parte dell'area richiesta in concessione anche dalla TO (1.300 mq), l'AdSP ha negato alla TO la concessione dell'intera area oggetto della propria istanza ed avente la maggiore estensione di mq 3.055,00”, in dedotta violazione dei principi di proporzionalità, di ragionevolezza e di lealtà procedimentale.
Va ricordato, al riguardo, che per questa parte il ricorso introduttivo del giudizio era inteso a ottenere l'annullamento del provvedimento dell'Autorità del 21 marzo 2023 recante diniego definitivo sull'istanza di concessione demaniale presentata dalla Istop in data 9 maggio 2022 e successivamente integrata. Senonché, secondo quanto si legge nello stesso diniego impugnato, la predetta istanza aveva ad oggetto l'occupazione e l'uso di un'area demaniale marittima di mq. 3.055,00 nel porto di Barletta “allo scopo di depositare materiali e generi vari”, mentre l'istanza della NA risulta presentata
“in concorrenza parziale” con quella dell'appellante, “ovvero pari a mq. 1.300,00 allo scopo di mantenere un ricovero mezzi, gru e sosta camion”.
Dunque, dopo l'assegnazione alla controinteressata, mediante procedura comparativa ex art. 37 cod. nav., della suindicata area di mq. 1.300,00, è residuata comunque – nell'oggetto dell'istanza di concessione della Istop – una superficie di mq. 1.755,00 circa, in relazione alla quale:
A) non vi è alcuna preclusione processuale derivante dall'omessa impugnazione della concessione rilasciata alla controinteressata, poiché questa, come detto, ha ad oggetto l'area di mq. 1.300,00 su cui vi è stata procedura concorrenziale, e non l'area residua della quale si discute;
B) non risulta la presentazione di altre istanze in concorrenza;
C) il diniego emesso dall'Autorità è del tutto sfornito di motivazione. N. 00450/2025 REG.RIC.
Con riguardo al punto A), non può essere condivisa la declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado emessa dal T.A.R., poiché il rilascio della concessione alla
NA non ha fatto venire meno l'interesse dell'appellante a vedere esaminata (e, nella sua prospettazione, accolta) l'istanza di concessione demaniale per l'area residua di mq. 1.755,00.
In altre parole, poiché l'istanza della Società aveva ad oggetto una superficie ben più ampia di quella assegnata alla controinteressata all'esito della procedura comparativa, persiste un interesse della ricorrente alla decisione sulla domanda di annullamento del diniego impugnato, almeno in relazione alla porzione dell'area portuale che residua dopo il rilascio della concessione alla stessa controinteressata e che resta appetibile per la ricorrente. Per questo verso, dunque, la sentenza appellata si rivela erronea e va riformata.
In merito al punto B), è la stessa controinteressata ad affermare, nelle sue difese, di essere indifferente rispetto alla sorte dell'area residua di mq. 1.755,00. Dagli atti di causa e, in specie, dal diniego impugnato, non emergono istanze “in concorrenza” per la predetta area di mq. 1.755,00. Come si dirà anche infra, l'Ente concedente potrebbe decidere se rinnovare la pubblicazione dell'istanza della Società, per questa porzione residua.
In ordine, infine, al punto C), il rigetto definitivo e integrale dell'istanza della Istop
Spamat S.r.l. è motivato dal provvedimento impugnato con esclusivo riferimento agli esiti della procedura comparativa ex art. 37 cod. nav., che, però, ha riguardato solo la porzione dell'area portuale con superficie di mq. 1.300,00.
Il provvedimento, tuttavia, non indica le ragioni per le quali l'assegnazione definitiva alla controinteressata della richiesta area di mq. 1.300,00 comporti l'integrale rigetto dell'istanza formulata dall'appellante per mq. 3.055,00: ma l'Autorità avrebbe dovuto spiegare se l'istanza dell'appellante, per la parte residua di mq. 1.755,00, fosse o meno N. 00450/2025 REG.RIC.
assentibile e, in caso di risposta negativa, indicarne le motivazioni, ciò che, invece, è stato del tutto omesso dal diniego impugnato.
Sul punto la difesa dell'AdSP ha cercato di fornire alcune giustificazioni integrative al diniego integrale di concessione, richiamando nel corso della discussione orale: da un lato una sorta di corrispondenza tra l'oggetto dell'istanza e quello della concessione
(nel senso che un'eventuale assegnazione della concessione all'Istop non avrebbe che potuto riguardare l'area richiesta di mq. 3.055,00); dall'altro, la modulistica utilizzata per la presentazione delle domande, che avrebbe identificato le dimensioni dell'area richiesta in concessione.
Tuttavia, tali giustificazioni postume anzitutto sono inammissibili perché contrastano con il divieto di integrazione postuma della motivazione dei provvedimenti impugnati affermato dalla costante giurisprudenza, senza che ricorrano i presupposti (in specie: la natura vincolata dell'attività amministrativa), in presenza dei quali viene meno il carattere assoluto di tale divieto (cfr. C.d.S., Sez. VII, 13 agosto 2025, n. 7039; id., 5 gennaio 2024, n. 212; Sez. V, 16 aprile 2014, n. 1938; id., 20 agosto 2013, n. 4194; id., 27 agosto 2012, n. 4610; Sez. IV, 4 marzo 2014, n. 1018; id., 9 ottobre 2012, n.
5257; id., 7 giugno 2012, n. 3376). Inoltre, trattandosi di argomenti introdotti soltanto in questo grado del giudizio, essi si traducono in un tardivo ampliamento del thema decidendum, in violazione del già citato divieto dei “nova” in appello ex art. 104 c.p.a.
(C.d.S., Sez. VII, 12 maggio 2025, n. 4058), il che ne determina l'inammissibilità sotto un ulteriore e distinto profilo.
In ogni caso, le riferite giustificazioni non convincono neppure nel merito, perché non considerano la possibilità di convertire l'istanza originaria di concessione dell'area demaniale per mq. 3055,00 in un'istanza per la superficie più ridotta di mq. 1.755,00 in applicazione del principio di conservazione degli atti giuridici, il quale consente di evitare, entro i limiti del possibile, che un atto sostanziale (o processuale) venga posto interamente nel nulla (C.d.S., Sez. VII, 23 maggio 2025, n. 4519): il tutto, se del caso, N. 00450/2025 REG.RIC.
previa pubblicazione dell'istanza per come “convertita” e, all'esito di questa, previo eventuale esperimento di una nuova procedura comparativa ai sensi dell'art. 37 cod. nav., a tutela dei valori concorrenziali.
L'assenza di qualsivoglia giustificazione per il rigetto integrale dell'istanza presentata dalla Istop, nonostante l'istanza “in concorrenza” solamente parziale della NA e il residuare di un'area appetibile di cospicue dimensioni (mq. 1.755,00), dà conto della fondatezza della censura di violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza formulata con il primo motivo del ricorso introduttivo.
In conclusione, l'appello è parzialmente fondato, nei termini ora visti, e deve, perciò, essere in parte qua accolto.
L'accoglimento parziale dell'appello non comporta l'applicazione dell'art. 105 c.p.a., come richiesto dall'appellante in modo irrituale esclusivamente nella memoria finale, peraltro non notificata: esso determina, in parziale riforma della sentenza impugnata,
l'accoglimento in parte qua del ricorso di primo grado e il conseguente annullamento dell'impugnato provvedimento di rigetto integrale dell'istanza di concessione, ai fini della riedizione del potere da parte dell'Autorità nel rispetto dei principi di diritto di cui alla presente decisione.
Risulta invece corretta e da confermare la declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado nella parte in cui ha ad oggetto gli atti della procedura comparativa che hanno portato all'assegnazione alla controinteressata della concessione demaniale per l'area del porto di Barletta di mq. 1.300,00, essendo per questa parte l'appello, come si è visto sopra, infondato e da respingere.
La fondatezza solo parziale del ricorso giustifica l'integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado del giudizio.
P.Q.M. N. 00450/2025 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini di cui in motivazione, e per l'effetto, in parziale riforma della sentenza appellata e in parziale accoglimento del ricorso di primo grado, annulla il provvedimento di diniego impugnato.
Respinge per il resto l'appello.
Compensa le spese del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:
UD NT, Presidente
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
TR De RA, Consigliere, Estensore
Laura Marzano, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
TR De RA UD NT N. 00450/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO