Pubblicato il 28/01/2025

N. 00643/2025REG.PROV.COLL.

N. 00418/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 418 del 2023, proposto dalla società SO S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andreina Degli Esposti, Wladimir Francesco Troise Mangoni e Riccardo Villata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Villata in Roma, via Caccini 1;

contro

la Provincia di Pescara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Matteo Di Tonno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
della società MO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenio Lequaglie, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
del Comune di GN, dell’ARTA Abruzzo, della Regione Abruzzo e dell’Azienda Usl di Pescara, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

della sentenza T.a.r. Abruzzo, sezione staccata di Pescara, sez. I, 12 novembre 2022 n.447, che ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso n. 102/2018 R.G. proposto per l’annullamento:

dell’ordinanza 2 febbraio 2018 prot. U-2018-0003486, conosciuta in data imprecisata, con la quale la Provincia di Pescara ha ordinato alla SO S.p.a. di provvedere alle operazioni di bonifica ivi descritte nell’area denominata “ comparto Z ” situata in Comune di GN (PE), all’esterno al SIN –sito di bonifica di interesse nazionale di Bussi sul Tirino;

e di ogni atto connesso, presupposto ovvero consequenziale;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia e del Ministero dell’ambiente, nonché di MO s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente appellante, nota industria chimica, contesta gli atti meglio descritti in epigrafe, con i quali le è stato imposto, in qualità di presunta responsabile della contaminazione, di eseguire interventi di bonifica su alcune aree adiacenti al sito di interesse nazionale – SIN di Bussi sul Tirino, in particolare un’area denominata “ comparto Z ” in località Piano d’Orta già di proprietà della AT S.p.a.

2. Come si ricorda per migliore comprensione, il sito di Bussi sul Tirino appartiene per così dire alla storia dell’industria chimica italiana, dato che a partire dal 1901 ha ospitato numerose attività del settore, in particolare stabilimenti di produzione di fertilizzanti azotati e di acido solforico, in funzione sino alla loro chiusura avvenuta nel 1965 (fatti localmente notori). I rifiuti generati da queste attività, all’epoca non smaltiti con la necessaria attenzione, hanno creato la situazione di inquinamento attuale, per cui l’area è classificata come si è detto quale sito di bonifica di interesse nazionale.

3. I fatti di causa, non controversi quanto al dato storico, si riassumono nei loro tratti essenziali così come segue.

3.1 La vicenda per cui è direttamente processo s’inizia con l’ordinanza 2 febbraio 2018 prot. U-2018-0003486 (doc. 1 ricorso I grado), con la quale la Provincia di Pescara, intimata appellata, ha ingiunto “ al gruppo societario SO S.p.a. ” di provvedere “ ai sensi del Titolo V della Parte Quarta del d.lgs. 152/2006 ed in particolare ai sensi dell'art. 242, comma 1 e seguenti del decreto stesso ” nell’area adiacente al SIN ex AT, “ cosiddetta area denominata comparto Z ”, distinta al catasto del Comune di GN al foglio 2 particelle 624, 625, 627 e 628, ovvero ad attuare le necessarie misure di messa in sicurezza di emergenza, in particolare rimuovendo i cumuli di rifiuti ivi presenti, nonché la successiva bonifica.

3.1.1 La Provincia provvede in questo modo sulla base dell’inquinamento riscontrato nell’area, che in seguito alle segnalazioni di un’associazione naturalistica è stata sottoposta ad indagini ed è risultata contaminata da rifiuti pericolosi – non meglio precisati nell’ordinanza- con caratteristiche di tossicità acuta ovvero ecotossicità e di tossicità per la riproduzione (cfr. doc. 1 ricorso in I grado, cit. a p. 4 prime righe, ove si citano i risultati del campionamento eseguito dall’ARTA, senza però indicare l’esatta natura delle sostanze rilevate).

3.1.2 Va subito precisato che la SO non è attualmente proprietaria del sito, a suo tempo ceduto, come si vedrà, ad altra società, dante causa della MO attuale controinteressata appellata (doc. 1 ricorso I grado, p. 12).

3.1.3 La Provincia nell’ordinanza in questione ha invece individuato la SO quale responsabile della contaminazione attraverso i passaggi logici che ora si riassumono.

3.1.4 In primo luogo, la Provincia ha osservato che l’area ex AT, situata in Comune di GN, estesa per circa 35 mila mq e ricompresa nel perimetro del SIN non coincide con tutta l’area a suo tempo occupata dalle attività del polo chimico di cui si è detto gestite da questa società, area estesa invece per complessivi 117 mila mq.

3.1.5 In particolare, sull’area oggetto dell’ordinanza si trovava uno degli stabilimenti della AT, che produceva anticrittogamici mediante cristallizzazione del solfato di rame: come si ricava per implicito, ma inequivocabilmente, questo tipo di lavorazione produce sostanze del tipo delle sostanze inquinanti riscontrate nel sito.

3.1.6 Per giungere a ricollegare l’attività della AT alla SO attuale ricorrente appellante, e quindi ad affermare la responsabilità di quest’ultima, la Provincia richiama poi, trascrivendone i passi salienti, la motivazione di una propria precedente ordinanza, 23 settembre 2015 prot. n.U-2015-0314828, che ha imposto similari obblighi di bonifica sull’area ex AT propriamente detta.

3.1.7 L’ordinanza 23 settembre 2105 in questione dà atto di un’indagine storico archivistica, che ha portato ad individuare le varie imprese attive nel sito nel corso degli anni. E’ allora emerso, quanto alla vicenda storica, che la fabbrica dal 1902, anno di apertura sino al 1904 è stata gestita da certa Società Anonima per Azioni Elettrochimica Italiana Volta, successivamente denominata Società Italiana Elettrochimica -S.I.E. – e produceva acido solforico; dal 1904 al 1924 è stata gestita da certa Società Italiana per la Fabbricazione di Prodotti Azotati e di altre sostanze per l'Agricoltura -S.I.P.A., società satellite della S.I.E., e produceva acido solforico, solfato di rame e perfosfato; dal 1924 al 1929 è stata gestita da una controllata della AT S.p.a, la Società Marchigiana di Concimi e Prodotti Chimici di Roma, con la produzione appena descritta produzione di acido solforico, di solfato di rame e di perfosfato; dal 1929 al 1966 è stata gestita dalla AT stessa, sempre con la produzione descritta, cui ha aggiunto quella di fluosilicato di sodio, solfato di alluminia, glicerina, concimi chimici e prodotti anticrittogamici.

3.1.8 Sempre secondo l’indagine della Provincia, dopo la chiusura della fabbrica, avvenuta nel 1965, a partire dal 1966, si costituì la AT SO S.p.a., dal 1969 denominata DI e dal 2002 confluita appunto in SO S.p.a. Già nel 1978, peraltro, la DI aveva ceduto il sito a certo Angelo LI, titolare della Angelo LI S.a.s. di ER LE & C, dante causa della MO S.r.l.

3.1.9 Su queste premesse, la Provincia ritiene “ confermata, un'attività inquinante risalente e protratta nel tempo, più precisamente avvenuta durante un arco temporale di circa sessant'anni (dal 1902 al 1965) ”, ascritta “ a due gruppi societari principali: a)S.I.E. - SIPA società satellite dal 1902 ai 1924, responsabile dell'attività produttiva per ventidue anni, b) AT (divenuta, dopo la chiusura dello stabilimento, nelle varie denominazioni e organizzazioni SO spa) dal 1924 al 1965, responsabile dell' attività produttiva per quarantuno anni” . In merito, la Provincia precisa che “a partire dal 1924, la AT rileva la Società S.I.P.A. attraverso una società controllata denominata "Società Marchigiana di Concimi e Prodotti Chimici di Roma": da ciò deriva che anche le attività svolte dalla Società S.I.P.A dal 1902, di fatto, sono riconducibili alla AT ”.

3.1.10 Tanto premesso, la Provincia ritiene di “ stabilire la riconducibilità nel tempo della responsabilità di tutte le attività svolte nello stabilimento di Piano d'Orta alla società SO S.p.a., in quanto ripercorrendo i vari passaggi societari risulta che: SO PA ha incorporato dall'anno 2002 la società DI PA, così denominata dal 1969 per la fusione della AT e della SO spa a partire dalla AT SO PA costituita nel 1966 per incorporazione della AT; quest'ultima assume la gestione diretta dello stabilimento produttivo dal 1928. In precedenza, a partire dal 1924, l'attività era svolta da una società controllata dalla stessa AT, cioè la Società Marchigiana di Concimi e Prodotti Chimici di Roma che aveva incorporato la società S.I.P.A. che fino ad allora e a partire dal 1904 eserciva nel polo chimico come società satellite della S.I.E., la quale, nel 1901, diede vita allo stabilimento produttivo di GN ” (cfr. sempre doc. 1 ricorso I grado).

3.1.11 Il ragionamento, inizialmente riferito alle attività svoltesi nell’area ex AT propriamente detta, è quindi ritenuto riferibile anche all’attività svolta nel comparto Z, sempre riconducibile ad uno stabilimento della AT.

3.2 Contro quest’ordinanza, la società ha proposto il ricorso di I grado.

3.3 Contestualmente però la società, per una propria dichiarata politica di attenzione verso le tematiche ambientali, ha ritenuto di attivarsi spontaneamente presso le autorità competenti per procedere comunque alla bonifica del sito, ed ha inviato una serie di comunicazioni in merito – in particolare le note 14 giugno 2018 e 14 giugno 2021 (doc. ti 8, 8 bis e 18 ricorso I grado) – rivolte fra gli altri destinatari al Ministero dell’ambiente, al Comune di GN, alla Regione e all’ARTA-Agenzia regionale tutela ambiente dell’Abruzzo, note con le quali ha trasmesso rispettivamente una “ proposta interventi “, dettagliata nel doc. 8 bis cit., e il “ piano delle indagini ”.

3.4 Ciascuna di queste note contiene una clausola per cui “ Si rammenta che quanto ivi esposto non deve essere interpretato alla stregua di manifestazione di acquiescenza a quanto prescritto nella Ordinanza n. U-2018-0003486 del 2 febbraio 2018 o ad altri atti presupposti, connessi e consequenziali, né quale atto di rinuncia al ricorso proposto ovvero ad altre azioni giudiziarie che risultassero opportune, al fine di tutelare i diritti e gli interessi legittimi di SO S.p.a ” (cfr. doc. ti 8 e 18 ricorso I grado cit.).

3.5 Con successiva nota 20 luglio 2021 prot. n. 79531 (doc. 19 ricorso I grado), il Ministero dell’ambiente, in quel momento denominato “ della transizione ecologica ”, si riferisce proprio al piano delle indagini presentato con la nota 14 giugno 2021, ed afferma in particolare che “ Per quanto di competenza, si ritiene che le indagini integrative proposte nel documento in parola possano utilmente iniziare nel rispetto delle osservazioni/prescrizioni formulate dagli Enti nei succitati pareri e si resta in attesa della trasmissione degli esiti delle stesse nelle modalità suesposte ”, prescrivendo che esse vengano svolte in contraddittorio con l’ARTA.

3.6 Questa nota non consta sia stata impugnata.

4. Con la sentenza meglio indicate in epigrafe, il T.a.r. ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

4.1 In motivazione, ha ritenuto, secondo logica, che la nota ministeriale non impugnata 20 luglio 2021 prot. n. 79531 sia atto consequenziale a quello impugnato in questo processo, perché come questo presuppone, nell’approvare gli interventi, che la ricorrente sia responsabile della contaminazione.

4.2 In altri termini, secondo il T.a.r. “ il succitato provvedimento, rimasto inoppugnato, postula la responsabilità di SO e implica l’imposizione da parte dell’Autorità dei vari interventi da effettuare sul sito, cosi come individuato; il medesimo, pertanto, supera e assorbe tutte le questioni sollevate nel presente giudizio, anche sul piano della lesione della posizione azionata ” (motivazione, p. 3 in fine).

4.3 Sempre secondo il T.a.r., questo risultato non è impedito dalla riserva formulata, nei termini sopra descritti, nella nota 14 giugno 2021, dal momento che “ la dichiarazione di non prestare acquiescenza cioè non impedisce gli effetti processuali derivanti dalla omessa impugnazione di un atto autonomamente lesivo, non potendo risolversi in uno strumento di riserva di impugnazione o di interruzione dei termini di impugnazione, non previsto dal sistema ” (motivazione, pp.2-3).

5. Contro questa sentenza, la società ha proposto impugnazione, con appello che contiene due motivi.

5.1 Con il primo di essi, critica la decisione di improcedibilità contenuta nella sentenza impugnata e sostiene, in sintesi estrema, che l’annullamento degli atti qui impugnati avrebbe efficacia immediatamente caducante, e non solo viziante, nei confronti della nota 20 luglio 2021 prot. n. 79531 non impugnata, e che quindi l’impugnazione di essa non sarebbe stata necessaria.

5.2 Con il secondo motivo, ha dedotto propriamente violazione ovvero falsa applicazione degli artt. 242 e 244 del d. lgs. 152/2006; in proposito, premette che la contaminazione del sito, ove sussistente, risalirebbe comunque ad epoca anteriore al 1965, ovvero alla cessazione delle attività produttive nel sito. Per questa ragione, non potrebbe essere ritenuta responsabile di una condotta verificatasi in epoca anteriore all’entrata in vigore del cd. decreto Ronchi, ovvero del d.lgs. 5 febbraio 1997 n.22, che per primo ha previsto la responsabilità per la bonifica dell’autore dell’inquinamento. Una diversa interpretazione, ancorché fatta propria dalla giurisprudenza anche di questo Consiglio, si tradurrebbe nel risultato, non ammissibile, di conferire efficacia retroattiva ad una norma sanzionatoria. Per queste ragioni, chiede al Giudice di sollevare la questione di illegittimità costituzionale della norma così interpretata, ovvero di disporre sul punto il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia per contrarietà della stessa al diritto europeo, sotto diversi parametri che puntualmente elenca.

6. Hanno resistito il Ministero, con atto 24 gennaio 2024, la Provincia, con atto 27 febbraio 2023, e la controinteressata, con atto 13 marzo 2023, ed hanno chiesto che l’appello sia respinto.

7. Con memorie 11 novembre e repliche 21 novembre 2024 per la Provincia, la controinteressata e l’appellante, le parti hanno insistito sulle rispettive asserite ragioni.

8. Alla pubblica udienza del giorno 12 dicembre 2024, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

9. L’appello è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito esposte.

10. È infondato il primo motivo, che critica la decisione di improcedibilità contenuta nella sentenza di I grado.

10.1 È pacifico, e infatti nessuna delle parti lo contesta, che fra l’atto impugnato in questa sede e il successivo atto non impugnato, ovvero la nota ministeriale 20 luglio 2021 prot. n. 79531 -che prescrive una serie di interventi di bonifica, e quindi, come è incontestato, ha di certo natura di provvedimento- esiste un nesso di consequenzialità: questa è conseguenza di quello, dal momento che riguarda la stessa situazione di fatto, l’inquinamento riscontrato nel sito, e ritiene, in tesi, di affrontarlo in modo maggiormente efficace rispetto a quanto fatto con l’atto antecedente.

10.2 Secondo il Giudice di I grado, come si è detto, dal rapporto di consequenzialità fra questi atti deriverebbe una cd. invalidità viziante del primo, ipotizzato illegittimo, sul secondo, nel senso che il vizio dell’atto antecedente si ripercuoterebbe effettivamente su quello conseguente, ma per esser fatto valere richiederebbe la tempestiva impugnazione di quest’ultimo.

10.3 Come si è detto, la tesi della parte appellante è opposta, dato che essa ritiene trattarsi di invalidità cd caducante, che importa appunto la caducazione automatica dell’atto conseguente, senza bisogno che esso venga impugnato.

10.4 Ad avviso del Collegio, quest’ultima tesi non è condivisibile, ed è invece corretta la conclusione cui è giunto il Giudice di I grado.

10.5 In termini generali, è infatti noto che l’invalidità viziante appena descritta rappresenta la regola generale, perché non comporta deroghe al principio per cui gli atti amministrativi illegittimi vanno impugnati tempestivamente a pena di decadenza. L’invalidità caducante di cui pure si è detto rappresenta invece un’eccezione alla regola, e pertanto è ammessa in giurisprudenza in base a presupposti molto restrittivi: si richiede che gli atti consequenziali siano conseguenza necessaria dell’atto caducato e siano ad esso strettamente connessi, nel senso di far parte della medesima serie procedimentale: così la costante giurisprudenza, per tutte C.d.S. sez. IV 21 giugno 2021 n.4773 e sez. VI 23 dicembre 2008 n.6520.

10.6 Ciò posto, va escluso che l’illegittimità dell’atto impugnato con il ricorso di I grado possa avere efficacia automaticamente caducante, e non soltanto viziante, sull’atto ad esso consequenziale, non fosse altro perché si tratta di atti adottati da autorità diverse – Provincia e Ministero- che quindi non si possono considerare, in mancanza di previsioni espresse di legge in questo senso, come parte della stessa serie procedimentale.

10.7 È quindi corretto affermare che l’omessa impugnazione della nota del 20 luglio 2021, recante le prescrizioni per la bonifica, comporta l’improcedibilità del ricorso ritenuta in I grado, perché dal suo accoglimento nessun effetto utile potrebbe derivare alla parte, obbligata comunque a procedere alla bonifica sulla base dell’atto stesso.

11. Dall’infondatezza del primo motivo discende l’improcedibilità del secondo motivo di appello, che presuppone, come risulta a semplice lettura, l’esame del merito della causa.

11.1 Di conseguenza, le questioni di legittimità costituzionale e di conformità alla normativa dell’Unione dedotte nel motivo stesso vanno dichiarate inammissibili per difetto di rilevanza, dato che delle norme sostanziali con esse denunciate non si deve fare nel giudizio alcuna concreta applicazione.

12. L’appello va quindi respinto; la particolarità della questione, così come la si è descritta, è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 418/2023 R.G.) lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO