Pubblicato il 30/12/2025

N. 10433/2025REG.PROV.COLL.

N. 04033/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 4033 del 2025, proposto da
OG s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Fiorenza e Marco Giustiniani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione della Romagna Faentina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Manservisi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bertoloni, 44;
Regione Emilia-Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizia Senofonte e Silvia Ricci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Manzi in Roma, via Alberico II, 33;
Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile, Comune di Faenza, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Consorzio Trasporti Faenza s.c.p.a. in l.c.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 00728/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione della Romagna Faentina e della Regione Emilia-Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. ER UR e uditi per le parti gli avvocati Franco Fiorenza, Marco Giustiniani, Roberto Manservisi e Silvia Ricci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Col ricorso di primo grado la OG s.r.l. impugnava il provvedimento del 24 maggio 2018 con cui l’Unione della Romagna Faentina aveva respinto l’istanza di proroga annuale (relativa al periodo dal 19 gennaio 2018 al 19 gennaio 2019) dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività estrattiva (in conformità al pertinente “Piano di coltivazione cava integrato”) già rilasciatale il 22 marzo 2010 dal Comune di Faenza (RA) per il periodo di cinque anni, già tre volte prorogata, ai fini della realizzazione dell’invaso e delle arginature della cassa di espansione per la laminazione delle piene del torrente Senio denominata “Cassa 3”; nel denegare la proroga richiesta il provvedimento ordinava altresì a OG una serie di adempimenti materiali e amministrativi per l’interruzione immediata dell’attività di coltivazione della cava e la messa in sicurezza del sito, con ordine di ripristino dei luoghi nel termine di 45 giorni.

Deduceva la ricorrente, per quanto di rilievo: 1) l’incompetenza del dirigente del Servizio programmazione casa dell’Unione della Romagna Faentina, autore del provvedimento impugnato, all’adozione dello stesso, di competenza del sindaco ovvero della Giunta o del Consiglio comunale; 2) l’illegittimo fondamento del provvedimento di diniego su un parere rilasciato dal Direttore Generale cura del territorio e dell’ambiente della Regione Emilia Romagna non previsto dalla normativa ai fini del rilascio della proroga; 3) l’apoditticità e carenza motivazionale, nel merito, del suddetto parere posto a fondamento del provvedimento; omessa considerazione al riguardo di quanto dedotto da OG con l’istanza di proroga; erroneo riferimento, in proposito, al quinto atto integrativo all’accordo di programma, all’epoca non ancora approvato; inadeguatezza dell’istruttoria e delle conclusioni raggiunte dall’amministrazione; 4) la sproporzione del provvedimento laddove ordinava la cessazione dell’attività estrattiva e il ripristino dei luoghi nel ristretto termine di 45 giorni; carenza di motivazione e d’istruttoria in ordine alle considerazioni sullo stato del cantiere e incongruità del termine per il relativo sgombero; 5) la violazione dei principi di buona fede e correttezza e del legittimo affidamento in capo alla ricorrente circa l’ulteriore proroga dell’autorizzazione a fronte delle precedenti già concesse; 6) l’eccesso di potere per difetto d’istruttoria e omessa comparazione degli interessi rilevanti nel caso, incluso il consistente danno economico che sarebbe derivato in capo a OG per il mancato sfruttamento e commercializzazione dei volumi residui già stimati nell’atto autorizzativo e dei materiali già estratti e in giacenza presso il sito, per un importo complessivo di circa € 650.000,00, e l’interesse generale e a carattere nazionale che riveste l’attività estrattiva; 7) in subordine, l’illegittima mancata valorizzazione dell’istanza quantomeno quale richiesta di nuova autorizzazione, con necessario avvio del correlato procedimento; 8) l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento e del preavviso di rigetto all’interessata.

La ricorrente avanzava anche domanda di risarcimento del danno.

2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza dell’Unione della Romagna Faentina, nonché della Regione Emilia Romagna e dell’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e per la Protezione civile, decidendo sul ricorso ai sensi dell’art. 34, comma 3, Cod. proc. amm. una volta esauriti gli effetti del provvedimento impugnato, lo respingeva.

Riteneva il giudice di primo grado, per quanto di rilievo, l’inammissibilità delle censure sub 1), 2), 3) e 8) suindicate, stante il divieto desumibile dalla legislazione regionale e dal titolo rilasciato alla OG circa la concessione di un’ulteriore proroga (in specie, la quarta) quale quella richiesta dalla ricorrente.

Né rilevava, in diverso senso, la già intervenuta concessione di proroghe nel passato, o l’invocato legittimo affidamento di OG al riguardo, stante la piena consapevolezza di questa del fatto che la proroga non potesse essere legittimamente rinnovata oltre un anno.

Erano inoltre infondate le censure inerenti all’esiguità del temine concesso per il ripristino dell’area, considerato che quest’ultimo costituiva un obbligo convenzionalmente assunto dall’impresa, esigibile a prima richiesta al momento della scadenza della convenzione.

Parimenti infondata era la doglianza incentrata sulla qualificabilità dell’istanza di proroga alla stregua di “nuova domanda”, considerato che alcun vincolo sussiste in capo all’amministrazione circa il rilascio della proroga, e d’altra parte nella specie OG era ben lontana, all’epoca della quarta istanza, dall’estrazione di tutto il materiale necessario e dalla sistemazione finale dell’area, funzionale alla realizzazione dell’opera, sicché non era da ritenersi illogica la decisione assunta dall’amministrazione.

3. Avverso la sentenza ha proposto appello la OG deducendo:

I) violazione di legge, art. 12 disp. prel. Cod. civ., art. 15 della l.r. n. 17 del 1991; errore in giudicando; riproposizione dei motivi 1), 2), 3) e 8) del giudizio di primo grado;

II) error in iudicando : violazione di legge, art. 12 disp. prel. Cod. civ. e l.r. n. 17 del 1991; violazione della convenzione rep. n. 3840 del 19 gennaio 2010; violazione dell’art. 97 Cost. (principi di buon andamento, trasparenza, legittimo affidamento); eccesso di potere (difetto di istruttoria, erroneità nei presupposti, manifesta ingiustizia e contraddittorietà, difetto di proporzionalità);

III) error in iudicando , vizio della motivazione; errata e carente valutazione delle prove, violazione dell’art. 97 Cost. (principi di buon andamento, trasparenza, legittimo affidamento); violazione di legge (art. 3 l. n. 241 del 1990); eccesso di potere (difetto di motivazione, contraddittorietà tra diversi provvedimenti dell’amministrazione); violazione di legge (art. 3 l. n. 241 del 1990); violazione del principio di proporzionalità; eccesso di potere (carenza del presupposto, abnormità, arbitrarietà, sviamento, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione, difetto d’istruttoria, carenza di interesse pubblico); violazione dell’art. 97 Cost. (buon andamento, trasparenza); sulla omessa valutazione degli interessi rilevanti, violazione di legge (art. 3 l. n. 241 del 1990); violazione del principio di proporzionalità; eccesso di potere (carenza del presupposto, abnormità, arbitrarietà, sviamento, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione, difetto d’istruttoria, carenza di interesse pubblico); violazione dell’art. 97 Cost. (buon andamento, trasparenza); sulla omessa valutazione degli interessi rilevanti;

IV) error in iudicando : violazione di legge (art. 3 l. n. 241 del 1990, art. 11 l.r. n. 17 del 1991); eccesso di potere (violazione del principio di prevalenza della sostanza sulla forma, carenza assoluta del presupposto, abnormità, arbitrarietà, sviamento, difetto di motivazione, difetto d’istruttoria); violazione dell’art. 97 Cost. (principi di buon andamento, trasparenza, legittimo affidamento);

V) error in iudicando sotto il profilo del difetto di motivazione e dell’errata valutazione delle prove; eccesso di potere (carenza assoluta del presupposto, abnormità, arbitrarietà, sviamento, difetto di motivazione, difetto d’istruttoria); violazione dell’art. 97 Cost. (principi di buon andamento, trasparenza).

In via istruttoria l’appellante domanda l’esibizione da parte della Regione e dell’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione civile della documentazione relativa allo stato di attuazione del progetto di completamento delle casse di espansione del torrente Senio.

OG reitera poi la domanda risarcitoria già formulata in primo grado.

4. Resistono al gravame l’Unione della Romagna Faentina e la Regione Emilia Romagna, chiedendone la reiezione, mentre non s’è costituita in giudizio l’intimata Agenzia regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione civile della Emilia Romagna.

5. All’udienza pubblica dell’11 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Col primo motivo di gravame l’appellante si duole dell’errore che avrebbe commesso il Tar nel dichiarare la carenza d’interesse sui motivi sub 1), 2), 3) e 8) in primo grado alla luce di un’interpretazione restrittiva e “assoluta” dell’art. 15 l.r. n. 17 del 1991, nel senso che la proroga dell’autorizzazione estrattiva può condurre a una durata complessiva della stessa non superiore a sei anni.

In alcun modo, infatti, dal tenore della disposizione potrebbe desumersi un divieto all’adozione di proroghe successive alla prima, ciascuna di durata singola non superiore a un anno.

Conseguentemente l’appellante ripropone i motivi di ricorso non esaminati dal Tar, di cui ai n. 1), 2), 3) e 8) in narrativa.

1.1. Il motivo va respinto.

È assorbente al riguardo, anche quale ragione più liquida, l’infondatezza nel merito dei motivi di ricorso riproposti, nei termini di seguito indicati.

1.1.1. Col primo motivo di ricorso riproposto, come anticipato, la ricorrente si duole dell’incompetenza del dirigente del Servizio programmazione casa dell’Unione della Romagna Faentina, autore del provvedimento impugnato, all’adozione dello stesso, di competenza del sindaco ex art. 12 NTA del PAE del Comune di Faenza.

In subordine, sarebbe competente all’adozione del provvedimento la Giunta comunale, ai sensi degli artt. 48 e 107, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000.

In ulteriore subordine, se si ritenesse che l’autorizzazione ex art. 11 e 12 l.r. n. 17 del 1991 appartenga al genus delle concessioni di beni pubblici, dovrebbe rilevarsi l’incompetenza del dirigente in favore del Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 42 d.lgs. n. 267 del 2000.

1.1.1.1. Il motivo non è condivisibile.

Occorre premettere che, ai sensi dell’art. 11 l.r. n. 17 del 1991, « L’esercizio dell’attività estrattiva è consentito con provvedimento autorizzativo del Comune, esclusivamente nelle aree previste dal Piano delle attività estrattive, su parere della Agenzia regionale per la sicurezza territoriale e la protezione civile e previa stipulazione della convenzione di cui all’art. 12 ».

A sua volta l’art. 12 stabilisce che « La convenzione, predisposta secondo uno schema tipo approvato dalla Giunta regionale, è lo strumento in base al quale il soggetto che richiede l’autorizzazione assume l'obbligo di provvedere » alle varie attività inerenti alla coltivazione della cava e attività strumentali e connesse.

Nel caso di specie, il diniego frapposto dall’amministrazione e oggetto d’impugnazione da parte della OG attiene appunto alla autorizzazione all’attività estrattiva, di cui al citato art. 11.

Al riguardo l’art. 15 l.r. n. 17 del 1991 prevede che « 1. La durata dell’autorizzazione e della relativa convenzione non può essere superiore a cinque anni né, di norma, inferiore a tre anni.

2. È ammessa la proroga del termine con provvedimento motivato del Comune, su domanda del titolare presentata almeno trenta giorni prima della scadenza, nel solo caso in cui alla data della domanda di proroga non siano state estratte le quantità autorizzate.

3. La proroga della autorizzazione e della relativa convenzione non può in ogni caso essere superiore ad un anno ».

Tanto premesso, l’assunto fatto proprio dall’appellante, secondo il quale il dirigente dell’Unione della Romagna Faentina che ha emanato il provvedimento di diniego sarebbe a ciò incompetente, in favore del sindaco, della Giunta o del Consiglio comunale di Faenza, non è condivisibile.

È sufficiente osservare, in senso contrario, che giusta convenzione del 28 dicembre 2015 il Comune di Faenza ha conferito all’Unione della Romagna Faentina le proprie funzioni riguardanti la “ pianificazione urbanistica, la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale, la gestione dell’attività edilizia residenziale ”, inclusa “ la gestione di tutta l’attività edilizia ” e “ l’attività di gestione delle politiche forestali e ambientali ”, oltreché altre attività quali “ l’esercizio delle funzioni inerenti la Commissione per la qualità architettonica ed il paesaggio ” e quelle “ relative alla gestione degli alloggi pubblici ” (cfr. Convenzione, in atti, art. 1; cfr. anche l’art. 2 per le funzioni trasferite, fra le quali “ la gestione in forma unitaria della funzione di pianificazione del territorio dell’Unione (oppure dei comuni convenzionati), per il coordinamento delle scelte relative alla tutela e all’uso dello stesso territorio; […] la costituzione di un Ufficio di piano a livello intercomunale; […] l’elaborazione in forma unitaria […] di tutti gli strumenti urbanistici e delle loro varianti […] ; l’adozione ed approvazione da parte degli organi dell’Unione degli strumenti urbanistici e la stipula delle relative convenzioni urbanistiche; […] l’elaborazione, l’approvazione e la sottoscrizione di accordi, comunque denominati, in materia urbanistica; […] la gestione in forma unitaria da parte dell’Unione degli strumenti urbanistici sull’intero territorio dei comuni aderenti […] ; la gestione in forma unitaria delle politiche forestali e ambientali ”).

Il che vale a escludere - a fronte dell’ampia e generale attribuzione di competenze in materia all’Unione, peraltro in sé non contestata dall’appellante - una residua competenza in capo agli organi dei singoli Comuni; né rileva, a fronte della suddetta intervenuta generalizzata attribuzione di funzioni all’Unione (provvista del resto, a tal fine, anche di ampia e articolata dotazione di uffici: cfr. gli artt. 3 e 4 della Convenzione), il richiamare le NTA del PAE che rimandavano al provvedimento del sindaco, in relazione, evidentemente, alle originarie competenze comunali, e peraltro senza che alcuna previsione di legge vincolasse in tal modo l’attribuzione.

Ciò vale a escludere la fondatezza della doglianza, in un contesto in cui d’altra parte la proroga dell’autorizzazione configura di suo un atto gestorio - inerente alla concreta conformazione e attuazione del rapporto autorizzatorio, nel quadro dei pertinenti atti di pianificazione - privo di valore d’indirizzo o di controllo politico-amministrativo, rientrante nelle normali funzioni dirigenziali.

A ciò si aggiunga, del resto, che la stessa autorizzazione della cui proroga si discute era stata rilasciata in origine, il 24 marzo 2010, non già dal sindaco o da altro organo politico comunale, bensì dal dirigente del Settore territorio - Servizio programmazione casa, omologo dell’attuale dirigente del medesimo settore ( i.e. , “ Settore Territorio - Servizio Programmazione Casa ”) presso l’Unione.

In tale contesto, anche i precedenti provvedimenti di proroga dell’autorizzazione risultano d’altra parte adottati dal medesimo dirigente (dapprima comunale, successivamente dell’Unione), come si evince dalle premesse delle convenzioni via via stipulate; e, d’altro canto, anche la OG ha rivolto la propria istanza di proroga proprio alla medesima “ Unione della Romagna Faentina Settore Territorio Servizio Programmazione Casa - SIT ”, non già agli organi di governo del Comune di Faenza.

Il che vale a escludere la fondatezza della doglianza, anche in relazione all’invocata competenza della Giunta comunale, non venendo in rilievo, appunto, un atto d’indirizzo o di controllo politico-amministrativo di pertinenza dell’organo di governo a norma dell’art. 107, comma 1 e 2 e art. 48 d.lgs. n. 267 del 2000.

Né viene in rilievo nella specie un atto di concessione di bene demaniale, cui l’appellante riconduce la competenza del Consiglio comunale.

1.1.2. Col secondo motivo riproposto l’appellante si duole dell’illegittimo fondamento del provvedimento di diniego su un parere rilasciato dal Direttore Generale cura del territorio e dell’ambiente della Regione Emilia Romagna non richiesto ex art. 15 l.r. n. 17 del 1991 ai fini del rilascio della proroga.

Di qui i dedotti vizi d’incompetenza e difetto di motivazione.

1.1.2.1. Il motivo non è condivisibile.

È sufficiente osservare, al riguardo, come il provvedimento di diniego recepisca e faccia proprio il parere espresso dalla Regione, in tal modo dando evidenza di condividerne il contenuto (cfr. il provvedimento di diniego in cui, dopo la trascrizione del parere in parte qua , l’ufficio perveniva alle proprie conclusioni “ In considerazione di quanto sopra espresso ”).

D’altra parte, la stessa richiesta di parere era (non irragionevolmente) motivata dall’amministrazione procedente “ Trattandosi di un’opera pubblica di sicura valenza regionale (pur collegata ad una attività estrattiva, di cui alla convenzione […] ) ” (cfr. la nota regionale del 16 aprile 2018 di richiesta del parere), e cioè “ in considerazione della rilevanza dell’intervento legato alla realizzazione di opera pubblica regionale come Cassa di Espansione per la laminazione delle piene del torrente Senio ” (cfr. il provvedimento di diniego impugnato).

In tale contesto, non può ritenersi illegittima, in relazione ai vizi invocati dall’appellante, una determinazione amministrativa assunta (liberamente e discrezionalmente) condividendo e facendo proprio un parere, a sua volta non irragionevolmente richiesto in ragione delle connotazioni dell’attività da autorizzare, in quanto correlata appunto a un’opera di realizzazione d’invaso e arginatura della cassa di espansione per la laminazione di un torrente.

Né, alla luce della libera determinazione assunta dall’Unione, pur condividendo la posizione espressa dal parere regionale, è dato ravvisare alcun vizio d’incompetenza.

1.1.3. Col terzo motivo di ricorso riproposto, la OG si duole dell’apoditticità e carenza motivazionale, nel merito, del suddetto parere posto a fondamento dell’azione amministrativa censurata, il quale si limiterebbe ad affermare che l’eventuale prosecuzione dell’attività estrattiva “ non appar [iva] funzionale alla realizzazione dell’opera in termini rapidi e certi ”.

Sul punto, il parere non teneva in alcuna considerazione quanto dedotto da OG con l’istanza di proroga, ove si faceva riferimento alla possibilità di avviare le attività propedeutiche alla realizzazione del progetto delle casse di espansione in parallelo all’ultimazione della coltivazione e al completamento degli argini.

In proposito, sarebbe erroneo anche il richiamo al quinto atto integrativo all’accordo di programma, all’epoca non ancora approvato bensì solo sottoscritto dalle parti.

Allo stesso modo, l’appellante deduce come l’amministrazione non avesse mai mosso alcuna contestazione all’operato di OG e si fosse in realtà essa stessa resa inadempiente rispetto alla nomina dei collaudatori e dei funzionari delegati all’alta sorveglianza.

Di qui il palese difetto d’istruttoria e motivazione del provvedimento basato sul solo suddetto (carente e non adeguatamente istruito e motivato) parere.

1.1.3.1. Il motivo non è condivisibile.

A tal fine è sufficiente il richiamo ai contenuti del parere fatto proprio dal provvedimento di diniego, in cui l’amministrazione regionale poneva in risalto “ la constatazione dell’inadempimento dell’impresa rispetto alle attività previste nella convenzione per l’attività estrattiva sottoscritta nel 2010, nonostante fossero già state concesse delle proroghe ”, a fianco alla “ previsione contenuta nell’art. 5 della convenzione, secondo la quale le eventuali proroghe ‘ non possono comunque avere una durata complessiva superiore ad anni uno ’ ”.

Proseguiva il parere affermando che “ Alla luce dell’inadempimento in atto e dell’evidente impossibilità per l’impresa di completare la prevista attività estrattiva con una sistemazione finale tale da realizzare l’invaso arginato delle casse per la laminazione delle piene, a fronte della rilevanza strategica che tale tipologia di opera assume a livello regionale rispetto agli obiettivi di sicurezza idraulica dei territori di valle, come confermato dalla inclusione della medesima nella programmazione approvata con DPCM 15 settembre 2015 […] , nonché dalla recente assegnazione delle risorse, grazie alla sottoscrizione del quinto Atto integrativo dell’Accordo di Programma del 2010, firmato dal Ministro dell’Ambiente lo scorso 11 aprile [2018] , si conferma [va] , come già approfonditamente argomentato nelle riunioni svolte con il Comune di Faenza, che la proroga dell’attività estrattiva non [poteva] essere considerata accoglibile in quanto, oltre a non essere in linea con le prescrizioni contenute nella convenzione, non appar [iva] funzionale alla realizzazione dell’opera finale in tempi rapidi e certi ”.

Il che esprime una motivazione in sé non irragionevole, illogica o inadeguata (né circostanziatamente confutata, in fatto, dall’appellante), rappresentata appunto dal comportamento inadempiente dell’impresa (che aveva obblighi, si ricorda, non solo di realizzazione dell’opera, ma ancor prima di esercizio dell’attività estrattiva) e dalla situazione in atto, tale da rendere incerta la realizzazione dell’opera finale nei tempi auspicati.

Né assume rilievo, in senso inverso, il mancato esame delle proposte alternative avanzate dall’interessata: da un lato, proprio perché si trattava di un parere (peraltro non procedimentalizzato) ausiliario alla decisione, non competeva all’organo consultivo attuare il contraddittorio con l’interessata, del resto effettivamente realizzato con l’amministrazione procedente, che dà conto nel provvedimento finale dell’istanza della OG e della sua integrazione dell’8 gennaio 2018; dall’altro la semplice formulazione di ipotesi alternative (segnatamente, sulla tempistica coordinabile dell’attività estrattiva e di quella di completamento degli argini) non vale a infirmare la (non irragionevole) motivazione espressa nel parere e fatta propria dall’amministrazione ai fini del diniego, in un contesto in cui peraltro la stessa proroga non costituisce un atto dovuto o vincolato, bensì (quale possibilità « ammessa », ex art. 15, comma 2, l.r. n. 17 del 1991) discrezionale dell’amministrazione (cfr. al riguardo, seppure in altro contesto normativo regionale, Cons. Stato, V, 5 maggio 2025, n. 3784).

Allo stesso modo, non assume diversa rilevanza il richiamo alla sottoscrizione dell’Atto integrativo dell’accordo di programma, da un lato in quanto meramente ancillare rispetto a una motivazione già compiuta e sufficiente, dall’altro perché rispondente al vero (come non contestato dall’appellante) salva l’approvazione e definizione successiva dell’Atto, comunque sottoscritto e ben idoneo a supportare la motivazione provvedimentale nei termini fatti propri dal parere.

Analogamente, non rilevano di per sé le vicende successive (e, segnatamente, la dedotta mancata esecuzione delle opere previste) trattandosi per l’appunto di un posterius di per sé non significativo per valutare le motivazioni (e la legittimità dell’azione amministrativa) in precedenza espresse.

Né l’appellante fornisce specifica e circostanziata evidenza dell’erroneità in fatto della motivazione addotta dall’amministrazione, la quale peraltro in ogni caso, oltre ai profili di inadempimento (rappresentati anche a mezzo di relazione del 29 gennaio 2019, oltreché di referto tecnico), evoca anche l’impossibilità in sé di realizzazione dell’opera in tempi rapidi e certi nella situazione in essere, reputando (non irragionevolmente) ciò ostativo alla prosecuzione del rapporto.

Il che, al di là dei profili civilistici e di responsabilità che non attengono al presente giudizio, invera una motivazione in sé non inadeguata (e di cui l’appellante neppure fornisce circostanziate evidenze di erroneità) rispetto alla decisione di non concedere una (ulteriore e discrezionale ) proroga dell’autorizzazione.

1.1.4. Con l’ottavo motivo di ricorso riproposto l’appellante ribadisce la doglianza di omessa comunicazione dell’avvio del procedimento e del preavviso di rigetto alla OG.

Al riguardo l’appellante deduce come non possa escludersi che l’apporto di OG in sede procedimentale avrebbe potuto determinare un esito diverso, tenuto conto anche della possibilità di coordinamento delle attività di estrazione con le esigenze legate alla realizzazione del progetto.

1.1.4.1. Il motivo non è suscettibile di favorevole considerazione.

Da un lato, infatti, venendo in rilievo un procedimento avviato su istanza di parte nel perseguimento di un interesse pretensivo, non occorreva nella specie una comunicazione di avvio del procedimento.

Dall’altro, quanto al mancato preavviso di rigetto, è sufficiente osservare come l’appellante non adduca specifici e circostanziati elementi conoscitivi che avrebbe offerto laddove coinvolta in sede procedimentale, considerato d’altra parte che non sono fondate le doglianze qui proposte, e che l’amministrazione dava atto (e, dunque, ben aveva contezza del contenuto) dell’istanza iniziale e della sua integrazione dell’8 gennaio 2018 che illustrava la posizione dell’interessata e le soluzioni alternative da questa ipotizzate (cfr. al riguardo, in generale, Cons. Stato, V, 22 ottobre 2025, n. 8188; 5 maggio 2025, n. 3773; 12 giugno 2024, n. 5265, e richiami ivi; 18 dicembre 2023, n. 10887 e richiami ivi ).

2. Col secondo motivo di gravame l’appellante si duole del rigetto delle censure con cui aveva dedotto in primo grado la violazione del legittimo affidamento ingenerato dall’amministrazione per mezzo delle tre proroghe dell’autorizzazione già in passato concesse.

Segnatamente, l’amministrazione avrebbe fatto propria nel caso di specie un’interpretazione della norma diversa da quella in precedenza seguita.

Né sarebbe invocabile nella specie una violazione della buona fede in capo alla OG, a fronte dell’effettivo significato da attribuire all’art. 15 l.r. n. 17 del 1991, che stabilisce un limite temporale relativo, non già assoluto, alle proroghe, o al più si presta a interpretazioni alternative, coerenti con la prassi sviluppata dall’amministrazione.

Il tutto in un contesto in cui l’amministrazione aveva più volte concesso la proroga, così ingenerando un legittimo affidamento sulla prosecuzione del rapporto in capo alla OG ed essendosi contraddetta invece con il diniego qui impugnato.

Per le stesse ragioni, ben più ampia e articolata avrebbe dovuto essere la motivazione spesa dall’amministrazione per l’adozione del diniego stesso.

2.1. Il motivo non è condivisibile.

2.1.1. A tal fine è sufficiente osservare che il legittimo affidamento invocato dall’appellante - relativo all’interpretazione dell’art. 15 l.r. n. 17 del 1991 accreditata nel tempo dall’amministrazione, e alla reiterazione di precedenti proroghe dell’autorizzazione - risulta decentrato e non significativo rispetto al provvedimento di diniego adottato.

Quest’ultimo infatti, come già osservato, poggia essenzialmente su una motivazione incentrata sulla situazione fattuale in atto, in specie sul comportamento inadempiente dell’interessata e sulla ritenuta impossibilità di completare l’opera di invaso arginato delle casse per la laminazione delle piene in tempi certi e rapidi.

Il che prescinde, all’evidenza, sia dall’interpretazione dell’art. 15 l.r. n. 17 del 1991, sia dalla circostanza inerente alle precedenti proroghe concesse, stante appunto il carattere autonomo e assorbente della motivazione così espressa, ancorata oltretutto alla situazione fattuale sussistente al tempo di adozione del provvedimento.

In tale contesto, il riferimento al regime normativo sul rapporto in essere, come richiamato dal provvedimento, riveste carattere chiaramente incidentale e ancillare - con ancoraggio peraltro alla convenzione (“ oltre a non essere in linea con le prescrizioni contenute nella convenzione ”) - ed è comunque assorbito dalle motivazioni articolate dall’amministrazione nei sensi suindicati, rispetto alle quali risultano decentrati i profili di legittimo affidamento invocati dall’appellante nei termini suesposti.

Per le stesse ragioni, non è condivisibile l’invocato vizio di difetto motivazionale del provvedimento.

3. Col terzo motivo di gravame, l’appellante si duole del rigetto della censura con cui aveva dedotto in primo grado l’esiguità del temine concesso per il ripristino dell’area di cava.

La motivazione al riguardo espressa dal Tar sarebbe apodittica se si considera che la coltivazione della cava faceva parte di un più ampio progetto volto alla costipazione delle sponde circostanti per anticipare la realizzazione di un invaso volto ad assorbire la piena del torrente Senio, ragion per cui la OG non aveva potuto liberamente operare nell’escavazione, essendosi dovuta attenere alla progressione prevista dal progetto.

A ciò andrebbe aggiunto un errore progettuale inerente all’omessa valutazione del fatto che l’area era attraversata da un corso d’acqua che pregiudicava la realizzazione delle opere progettate, e il fatto che la OG aveva garantito che l’area non si allagasse mediante un impianto di well point che è stato mantenuto in funzione per evitare maggiori danni; tutto ciò in un contesto in cui l’interessata e l’amministrazione hanno sempre interloquito per condividere la gestione dell’area e la progressione dei lavori.

Il che impediva lo sgombero dell’area nei ristretti termini previsti dal provvedimento, occorrendo piuttosto al riguardo un periodo di non meno di sei mesi, né del resto la convenzione accessiva all’atto di autorizzazione stabiliva un automatismo fra la cessazione della durata dell’atto autorizzativo e la rimozione delle attrezzature, con ripristino dei luoghi.

Di qui la deviazione del provvedimento dal paradigma normativo, nonché la sua sproporzione, affiancate a vizio di carenza d’istruttoria e motivazione.

In tale contesto, andrebbe considerato che il mancato rilascio della proroga comporta un danno per mancato sfruttamento e commercializzazione dei volumi residui, già stimati nell’atto autorizzativo, e per la mancata commercializzazione dei materiali già estratti e rimasti in giacenza presso il sito estrattivo per complessivi € 650.000,00, profilo che l’amministrazione non poteva appunto ignorare e che è stato invece del tutto trascurato.

A ciò si aggiungerebbe l’assenza di un interesse pubblico alla non prosecuzione dell’attività estrattiva, d’interesse generale e a carattere nazionale.

3.1. Il motivo non è condivisibile.

3.1.1. A tal fine è sufficiente osservare come la scadenza dell’autorizzazione all’attività estrattiva, stabilita - anche a seguito delle proroghe - per un tempo predefinito determinava di per sé la relativa cessazione, con annesso (naturale) obbligo di rimessione in pristino, per quanto di rilievo.

Per questo, la previsione di un termine di 45 giorni per il rilascio e la rimessione in pristino, a fronte di un automatico effetto estintivo del rapporto - noto ab origine all’interessata, consapevole perciò dei relativi effetti - al venir meno dell’autorizzazione non può ritenersi di suo irragionevole, né l’appellante fornisce circostanziata e documentata evidenza del contrario.

Allo stesso modo, a fronte di quanto suesposto in ordine al naturale (e conosciuto) obbligo di cessazione e ripristino insito nell’esaurimento del rapporto, non assumono diverso rilievo i pregiudizi dedotti dall’impresa in conseguenza del ripristino, che, si ripete, costituisce atto dovuto dall’impresa; né vale il richiamare l’interesse pubblico all’attività estrattiva, a fronte della (non irragionevole né confutata) motivazione esposta dall’amministrazione a fondamento della decisione assunta.

In tale contesto, lo stesso riferimento al diverso periodo dedotto come necessario allo sgombero, pari a non meno di sei mesi, risulta non sorretto da elementi di circostanziata evidenza, né si appalesa di suo ragionevole, coincidendo, al minimo, con la metà dell’intera durata dell’ultima proroga già concessa.

4. Col quarto motivo di gravame l’appellante si duole dell’errore che il Tar avrebbe commesso nel respingere la censura con cui aveva dedotto in primo grado che l’istanza di proroga, anche ove non accoglibile, avrebbe ben potuto giustificare il rilascio di una nuova autorizzazione.

Anche in tale prospettiva l’appellante invoca il vizio di carenza di motivazione e istruttoria, oltreché di prevalenza della sostanza sulla forma.

4.1. Il motivo non è suscettibile di favorevole apprezzamento.

4.1.1. A tal fine è sufficiente osservare come l’appellante non fornisca evidenza, né deduca circostanziati elementi, per cui la diversa qualificazione dell’istanza avrebbe condotto a differente esito, e perciò l’azione amministrativa possa ritenersi illegittima.

Come già esposto, l’amministrazione ha fornito una specifica motivazione al diniego della proroga, che ha a che vedere appunto con la condotta inadempiente dell’impresa e con l’impossibilità di completamento dell’opera nei tempi previsti, da cui l’incompatibilità - nelle ragioni motivazionali espresse dalla stessa amministrazione - con la prosecuzione del rapporto.

Non si vede (né l’appellante dà evidenza di) come la qualificazione e trattazione dell’istanza in termini di richiesta di nuova autorizzazione anziché di proroga possa incidere sulle suesposte valutazioni e conclusioni rese dall’amministrazione.

5. Col quinto motivo d’impugnazione l’appellante critica la sentenza laddove affermerebbe che, anche qualora ammessa alla proroga, l’impresa non avrebbe concluso l’escavo e la sistemazione funzionale alla realizzazione dell’opera, sicché la decisione dell’amministrazione sarebbe stata non illogica in quanto rispondente all’interesse pubblico.

Al riguardo l’appellante critica la “inversione dei ruoli” che tale impostazione avrebbe realizzato, ribaltando a carico dell’impresa gli errori progettuali e le inefficienze dell’amministrazione.

Conferma di ciò si avrebbe nel fatto che, pure a distanza di otto anni, alcuna attività funzionale all’opera sarebbe stata ad oggi compiuta.

Tutto ciò in un contesto in cui l’amministrazione aveva ben presente la necessità, per l’impresa, di un tempo minimo di 10 mesi per poter rimuovere il materiale stoccato, e del resto mai aveva sollevato contestazioni sull’andamento della cava.

5.1. Neanche tale motivo è condivisibile.

5.1.1. A tal fine va osservato come, al di là delle critiche alla motivazione della sentenza, l’appellante non dimostri alcun vizio del provvedimento amministrativo impugnato, non superando (né dimostrando l’erroneità) della motivazione a base dello stesso, inerente sia agli inadempimenti di OG, sia, comunque, all’impossibile realizzazione dell’opera nei tempi previsti.

Né rileva, come già osservato, il fatto che neppure successivamente l’attività di realizzazione della detta opera sarebbe proseguita, trattandosi appunto di un posterius non incidente sulla pregressa azione amministrativa e relativa valutazione di legittimità.

6. In ragione di quanto sin qui osservato, dunque, le doglianze sollevate dall’appellante risultano infondate e vanno respinte.

Allo stesso modo, va respinta l’istanza istruttoria formulata per l’esibizione della documentazione inerente all’avanzamento del progetto di completamento delle casse di espansione del torrente Senio, irrilevante ai fini del decidere alla luce di quanto suesposto.

7. In conclusione, per le suesposte ragioni l’appello va respinto.

7.1. Il rigetto del gravame in relazione alle domande caducatorie implica, in via assorbente, la reiezione della richiesta di risarcimento del danno, stante il difetto della dedotta condotta illecita dell’amministrazione in relazione ai provvedimenti impugnati.

7.2. La particolarità della fattispecie e la complessità di alcune delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge;

Compensa integralmente le spese fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

CO EL, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

ER UR, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER UR	CO EL

IL SEGRETARIO