Pubblicato il 16/03/2026

N. 02134/2026REG.PROV.COLL.

N. 09646/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9646 del 2023, proposto da
FR LO e DR LO, rappresentati e difesi dall'avvocato Stefano Bigolaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Padova, Gall. G. Berchet n. 8

contro

Comune di Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina LO, Vincenzo Mizzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 511/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Padova;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. IA ZI LI;

Uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I signori LO FR e LO DR, proprietari di un’area sita in Padova, Via Lago Dolfin n. 7/A, ricadente in zona agricola – sottozona E2, realizzavano – nei pressi di un fabbricato di cui al NC.T. fg. 198 mapp. 118-119 e sito in zona E (sottozona E2) avente destinazione d’uso “artigianale – commerciale”- legittimamente assentito con permesso di costruire ex art. 32 L. 326/2003 n. 326 per l’esercizio dell’attività artigianale-commerciale ivi svolta dagli odierni appellanti - un capannone con struttura metallica retrattile, coperto da telone plastificato e poggiante su platea in cemento, utilizzato come deposito di bancali e imballaggi. Presso tale area i proprietari esercitano l’attività artigianale e commerciale di autotrasporto per conto terzi e commercio all’ingrosso di imballaggi

2. Con provvedimento prot. 127207 disposto in data 8 maggio 2009, notificato il 15 maggio 2009, previo sopralluogo, il Capo del Settore Edilizia Privata del Comune di Padova ordinava agli interessati di demolire entro il termine di 90 giorni dalla notifica, ex art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, il capannone e la platea utilizzata come deposito, evidenziando l’abusività delle opere realizzate senza permesso di costruire e il loro contrasto con la disciplina urbanistica vigente. Secondo il comune, dette opere risultavano realizzate in ambito destinato dal vigente strumento urbanistico a “Zona agricola - Sottozona E2 di Tutela”, ai sensi dell’art. 20 delle N.T.A che non prevede, tra gli interventi ammessi, l’esecuzione delle predette opere.

3. Con ricorso notificato in data 7 luglio 2009 e depositato in data 22 luglio 2009, i sig.ri LO impugnavano l’ordinanza di demolizione prot. n. 127207 dell’ 8 maggio 2009 chiedendone l’annullamento con ricorso affidato a sei motivi di diritto. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 11 giugno 2010, i ricorrenti impugnavano altresì il provvedimento prot. n. 2869 di data 8 aprile 2010, con il quale, accertata l’inottemperanza all’ordinanza, l’Amministrazione diffidava alla demolizione delle opere abusive, con avvertenza che, in difetto, si sarebbe proceduto alla loro rimozione d’ufficio, a cura e spese dei responsabili, previa acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime per una superficie pari a circa mq 1.947,27.

4. Il Tribunale Amministrativo del Veneto – sede di Venezia, Sezione Seconda, con sentenza n.511/2023 qui gravata, dichiarava infondati il ricorso principale e quello per motivi aggiunti, con conseguenziale condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese di lite per euro 2.000,00.

5. Insorgevano i ricorrenti soccombenti con ricorso in appello notificato il 20 novembre 2023 e depositato il 7 dicembre 2023 con cui chiedevano l’annullamento e/o la riforma della sentenza n. 511/2023 del Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto- sede di Venezia.

6. Si è costituito nel grado il Comune resistente depositando memoria con cui chiede il rigetto dell’appello, con vittoria di spese di lite.

7. Nell’udienza tenutasi da remoto dell’ 11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo gli appellanti contestano la sentenza di primo grado ove ha respinto il terzo motivo di ricorso, ritenendo che il permesso di costruire in sanatoria del fabbricato principale non abbia inciso sulla destinazione urbanistica dell’area. Secondo quanto dedotto dall’appellante, la motivazione sarebbe insufficiente e non si confronterebbe con le effettive censure proposte, in quanto i ricorrenti non avrebbero mai sostenuto che il condono edilizio comportasse una variante urbanistica dell’intera area, ma ha piuttosto rappresentato che il permesso di costruire rilasciato nel 2007 avrebbe legittimato il fabbricato anche sotto il profilo della destinazione d’uso artigianale-commerciale con vis attractiva anche del capannone. Sempre ad avviso dell’appellante, tale destinazione d’uso attrarrebbe i manufatti accessori funzionali all’attività svolta e, quindi, anche il manufatto oggetto di contestazione, il quale presenterebbe uno stretto rapporto di pertinenzialità e integrazione funzionale con l’immobile principale.

2. Con il secondo motivo di appello, gli appellanti censurano la sentenza di primo grado nella parte in cui avrebbe respinto il quarto e il quinto motivo di ricorso, qualificando il manufatto e la platea come nuova costruzione soggetta a permesso di costruire. Il manufatto e la platea dovrebbero piuttosto qualificarsi come opere pertinenziali dell’edificio principale, all’epoca ritenute assentibili mediante DIA e non soggette a permesso di costruire. Secondo l’assunto dell’appellante, la sentenza avrebbe erroneamente attribuito natura autonoma al manufatto, nonostante si trattasse di una tenda su struttura metallica mobile e retrattile, priva di carattere stabile e non idonea a determinare una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio. Quanto alla platea, l’appellante lamenta che la sentenza non avrebbe proceduto a una verifica in concreto della sua asserita modesta entità.

3. Con il terzo motivo gli appellanti deducono l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto legittima l’ordinanza di demolizione nonostante l’omessa individuazione dell’area da acquisire al patrimonio comunale, assumendo che tale indicazione costituirebbe requisito di legittimità dell’atto ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001. Secondo la parte appellante, l’omissione inciderebbe sul diritto di difesa, poiché il destinatario verrebbe a conoscenza dell’estensione dell’acquisizione solo a effetto ablatorio ormai prodotto.

4. Con il quarto motivo gli appellanti censurano il rigetto del primo motivo di ricorso proposto con motivi aggiunti, sostenendo che l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione, già dedotta con i motivi principali, si rifletterebbe necessariamente sulla diffida, quale atto meramente consequenziale, con conseguente erroneità della sentenza impugnata sul punto.

5. Con il quinto motivo gli appellanti ritengono che la sentenza non abbia motivato a sufficienza le ragioni per cui la platea dovrebbe considerarsi come “nuova costruzione”. Gli appellanti richiamano una sentenza del TAR Lombardia che precisa come non tutte le “coperture” del terreno costituiscano nuova costruzione, restando a tal fine escluse quelle che presentino un’entità minima. La sentenza di primo grado avrebbe dovuto motivare sulle ragioni per cui la platea in parola supererebbe i limiti dimensionali individuati dalla giurisprudenza, nonostante dagli atti emerga la sua modesta entità.

6. Infine, con l’ultimo motivo di appello si ritiene errata l’interpretazione data all’art. 31, comma 5, del D.P.R. n. 380/2001, essendo mancata la preventiva valutazione del Consiglio Comunale in ordine alla possibilità di conservazione dell’opera.

7. Osserva il Collegio quanto segue.

7.1 Le censure riproposte in appello si risolvono in una mera reiterazione delle doglianze già dedotte in primo grado, esaminate e correttamente disattese dal giudice di prime cure, senza l’apporto di elementi nuovi idonei a incrinarne l’impianto motivazionale o a superarne le conclusioni.

7.2 La sentenza appellata ha correttamente qualificato le opere oggetto dell’ordine di demolizione, assumendo la loro rilevanza sotto il profilo urbanistico-edilizio e l’assenza del necessario titolo abilitativo, con conseguente legittimità dell’adozione del provvedimento repressivo ai sensi del D.P.R. n. 380/2001.

8. Il primo motivo, a prescindere dalla eccepita questione di inammissibilità dei nova , è infondato, non rilevandosi alcun travisamento da parte del primo giudice il quale ha ben compreso le censure dedotte con il terzo motivo di ricorso ed ha correttamente osservato che: “il condono edilizio richiamato dai ricorrenti ha legittimato unicamente il locale magazzino adiacente al fabbricato principale per attività commerciale e artigianale, senza comportare modifiche alla destinazione urbanistica dell’area”.

9. Anche il secondo motivo è infondato. Invero, l’art. 3 lett. e) del d.P.R. 380/2001 prevede che sono: “comunque da considerarsi “interventi di nuova costruzione”: (...) e.5) l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o delle tende e delle unità abitative mobili con meccanismi di rotazione in funzione, e loro pertinenze e accessori, che siano collocate, anche in via continuativa, in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, che non posseggano alcun collegamento di natura permanente al terreno e presentino le caratteristiche dimensionali e tecnico-costruttive previste dalle normative regionali di settore ove esistenti”. Nel caso di specie l’intervento ha evidentemente finalità non temporanee né provvisorie, avendo ad oggetto un capannone con tendone retraibile realizzato su una struttura metallica fissata al suolo su una platea di cemento e dotato di apposito impianto elettrico per l’illuminazione. Si osserva inoltre che l’intervento in esame non costituisce certamente pertinenza dell’immobile principale in considerazione dei volumi occupati (capannone misura m. 15,20 x 19,90 ed è alto 5,44 m.; la platea in cemento ha estensione di m. 59,60 x 40,10) e degli elementi strutturali (robusta intelaiatura metallica con travi portanti, stabile collegamento con la platea in cemento, impianto elettrico a servizio) che rappresentano elementi idonei a configurare il manufatto quale corpo di fabbrica autonomo e non come mera pertinenza funzionale ad altro fabbricato. Come accertato ad esito di sopralluogo della Polizia Locale, infatti, detto manufatto ha una struttura stabile, permanente e funzionale all’attività commerciale degli appellanti, realizzato in zona agricola non edificabile ex art. 20 NTA.

10. Può, pertanto, essere respinto anche il quinto motivo di appello poiché non è possibile aderire alla tesi degli appellanti che sostengono la natura pertinenziale delle opere realizzate. Giurisprudenza ormai consolidata fornisce una definizione ristretta di bene pertinenziale. Da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 17 ottobre 2022 n. 8785 sancisce che “la natura di pertinenza può essere riconosciuta, ai fini edilizi, in presenza di un oggettivo nesso funzionale e strumentale tra la cosa accessoria e quella principale, nesso tale da consentire esclusivamente la destinazione della cosa ad un uso pertinenziale durevole ed escludere una sua autonoma destinazione. Tale nesso pertinenziale sussiste se l'opera ha una dimensione ridotta e modesta rispetto alla cosa cui inerisce, tale da renderla priva di un autonomo valore di mercato e non comportare un aumento del carico urbanistico o una alterazione significativa dell'assetto del territorio. Pertanto, in materia edilizia la natura pertinenziale è riferibile soltanto ad opere di modesta entità ed accessorie rispetto a quella principale, quali i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici e simili, ma non anche a opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia rispetto a quella considerata principale e non siano coessenziali alla stessa”. Alla luce della definizione richiamata di bene pertinenziale, le opere realizzate non possono essere qualificate come pertinenziali, in quanto difettano di tutti i requisiti che la giurisprudenza richiede in materia edilizia. Le caratteristiche dimensionali e strutturali dell’intervento escludono la riconducibilità a un’opera di modesta entità. Il manufatto si configura infatti come un voluminoso capannone, ancorché realizzato mediante struttura metallica retrattile e coperto da telone plastificato, poggiante su una platea in cemento stabilmente infissa al suolo. Tali elementi denotano una consistenza edilizia non trascurabile e una stabile trasformazione dell’area, incompatibile con la nozione di piccolo manufatto accessorio tipica delle pertinenze edilizie. In secondo luogo, difetta il requisito del nesso funzionale meramente strumentale e coessenziale rispetto all’edificio principale. L’opera non si limita infatti ad assolvere una funzione accessoria marginale, ma è destinata a essere utilizzata come deposito di bancali e imballaggi, attività che presenta una propria autonomia funzionale e organizzativa. Sotto altro profilo, le opere non possono ritenersi prive di autonomo valore economico, né neutrali sotto il profilo urbanistico. La realizzazione del capannone e della platea determina infatti un incremento delle superfici utili a servizio dell’attività esercitata, con conseguente aumento del carico urbanistico e alterazione dell’assetto del territorio, elementi che la giurisprudenza individua come incompatibili con la natura pertinenziale. Pertanto, per dimensioni, funzione, modalità di utilizzo e impatto urbanistico, le opere in esame non possono essere ricondotte alla nozione di bene pertinenziale in senso edilizio, ma devono qualificarsi come interventi dotati di propria autonomia, legittimamente assoggettati al regime del permesso di costruire.

11. Va disatteso il terzo motivo di ricorso, poiché l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 delinea due distinte fasi del procedimento repressivo. In una prima fase, l’ordinanza di demolizione ha natura meramente ripristinatoria ed è fondata sul solo accertamento dell’abuso. In una fase successiva, l’eventuale inottemperanza all’ordine di ripristino determina automaticamente, ope legis , l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale del bene abusivo e dell’area di sedime, ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, che prevede che “il bene e l’area di sedime […] sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune”. Per costante giurisprudenza amministrativa, cui si intende qui aderire, “nell'ordine di demolizione di un'opera abusiva, in generale, non è necessario che vengano individuati tutti gli elementi compresa l'area di sedime da acquisire gratuitamente al patrimonio comunale per il caso di inerzia, potendo tale individuazione avvenire col successivo atto con cui si accerta l'inottemperanza all'ordine impartito” (Cons. Stato, Sez. III, Sentenza, 22 settembre 2025, n. 7428).

12. Deve essere confermata la sentenza del TAR anche nella parte in cui ha respinto il sesto ed ultimo motivo di ricorso. Invero, l’art. 31 comma 5 del D.P.R. n. 380/2001 prescrive che: “l’opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell’abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l’esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico”. Correttamente, i giudici di primo grado hanno rilevato che il mantenimento delle opere abusive ai sensi dell’art. 31, comma 5, del d.P.R. n. 380/2001 non costituisce presupposto di legittimità dell’ordine di ripristino, ma ipotesi meramente residuale ed eccezionale, atteso che l’interesse pubblico prevalente, espressamente individuato dal legislatore, è quello alla rimozione dell’abuso edilizio e al ripristino dello stato dei luoghi.

13. Stante l’infondatezza delle censure formulate avverso l’ordinanza di ripristino, il giudice di primo grado ha correttamente respinto anche i motivi aggiunti, non essendo la diffida ivi impugnata affetta da illegittimità in via derivata. Con ciò va respinto il quarto motivo di appello.

14. Conclusivamente l’appello va respinto con conferma della gravata sentenza e degli atti impugnati. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna gli appellanti in solido al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 3.000,00, oltre accessori se dovuti, a favore del Comune resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio da remoto del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO SA, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

IA ZI LI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA ZI LI	IO SA

IL SEGRETARIO