Pubblicato il 24/04/2026

N. 00258/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00592/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 592 del 2025, proposto dalla
Cooperativa Costruttori Teramani s.c. a r.l., in proprio e quale mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese con la MEG TR s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, e MEG TR s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, in relazione alla procedura CIG B6B596F721, rappresentate e difese dall’avvocato Francesco Ulbar, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi di Teramo, in persona del Rettore in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in L’Aquila, via Buccio di Ranallo, complesso monumentale di San Domenico, è domiciliata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

VI ID TR s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Colagrande e Claudio Verini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IN IC & FI s.r.l., in proprio e nella qualità di impresa mandataria della costituenda associazione temporanea di imprese con la Idri s.p.a., e Idri s.p.a., nella qualità di impresa mandante, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Camerini e Anna Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Strever s.p.a., Consorzio Stabile Rennova s.c. a r.l., Edilcostruzioni Group s.r.l. e D’Adiutorio TR s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, non costituite in giudizio;

per l’annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del 3 novembre 2025, pubblicato il 4 novembre 2025, con il quale il Consiglio di Amministrazione dell’Università degli Studi di Teramo ha deliberato l’aggiudicazione definitiva, in favore della VI ID TR s.r.l., della procedura aperta per l’affidamento dei lavori per la realizzazione della “Cittadella della Cultura” nel sito denominato “Ex Manicomio S. Antonio Abate” in Teramo;

- di tutti gli atti e verbali di gara ad esso sottesi, tra i quali i verbali delle riunioni della commissione giudicatrice, fatti propri dalla stazione appaltante, che riportano l’attribuzione dei punteggi secondo i criteri di valutazione e la graduatoria finale, nella parte in cui:

a) non è stato riconosciuto al RTI con mandataria la Cooperativa Costruttori Teramani s.c. a r.l. il punteggio per il sub criterio tabellare di valutazione dell’offerta tecnica relativo al possesso della certificazione SA8000:2014;

b) non è stata esclusa l’offerta della VI ID TR s.r.l., per aver proposto delle varianti progettuali non autorizzate, e, conseguentemente, è stata proposta l’aggiudicazione dell’appalto alla medesima società;

- di ogni altro atto presupposto, preordinato, connesso e consequenziale;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato dalla controinteressata IN IC & FI s.r.l. - Idri s.p.a. il 12 febbraio 2026:

- della deliberazione n. 3 adottata dal Consiglio di Amministrazione dell’Università degli Studi di Teramo nella seduta del 3 novembre 2025, nella parte in cui non è stata disposta l’esclusione del RTI ricorrente in via principale ovvero nella parte in cui gli è stato erroneamente attribuito un punteggio superiore di 5 punti;

e per la declaratoria dell’obbligo della stazione appaltante di escludere il RTI ricorrente in via principale dalla procedura di gara ovvero per la declaratoria dell’errata attribuzione di 5 punti al medesimo RTI.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Teramo, della VI ID TR s.r.l. e della IN IC & FI s.r.l. - Idri s.p.a.;

Visto il ricorso incidentale proposto dalla IN IC & FI s.r.l. - Idri s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli articoli 74 e 120 del codice del processo amministrativo;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa NN LI;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IT

1. In data 7 maggio 2025 l’Università degli Studi di Teramo (d’ora in avanti solo l’Università) ha pubblicato il bando della procedura aperta per l’affidamento dei lavori di realizzazione della “Cittadella della Cultura”, nel sito denominato “ex Manicomio Sant’Antonio Abate” in Teramo, per un valore stimato di euro 16.022.285,84 al netto dell’IVA, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

All’esito delle operazioni di valutazione delle offerte presentate dai 34 operatori economici ammessi a partecipare, la commissione giudicatrice ha formulato la graduatoria finale, nella quale risultano collocate al primo posto, con il punteggio complessivo di 87,28, la VI ID TR s.r.l. e al secondo posto, con il punteggio complessivo di 85,82, l’associazione temporanea di imprese con mandataria la IN IC & FI s.r.l. (d’ora in avanti solo AT IN).

Con deliberazione adottata nella seduta del 3 novembre 2025, il Consiglio di Amministrazione dell’Università ha disposto l’aggiudicazione della procedura aperta in favore della VI ID TR s.r.l., per l’importo offerto di euro 12.071.190,16 al netto dell’IVA, con un ribasso del 24,66% sull’importo posto a base di gara.

1.1. Con ricorso notificato il 3 dicembre 2025 e depositato il 10 dicembre 2025, il costituendo raggruppamento temporaneo di imprese con mandataria la Cooperativa Costruttori Teramani s.c. a r.l. (d’ora in avanti solo RTI CCT), posizionatosi al settimo posto della graduatoria con il punteggio complessivo di 81,32, ha domandato, previa sospensione dell’efficacia:

a) in via principale, l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione dell’appalto in favore della VI ID TR s.r.l. e degli atti ad esso presupposti nonché il risarcimento dei danni in forma specifica, mediante riformulazione della graduatoria e conseguente aggiudicazione dei lavori in suo favore, oltre alla declaratoria di inefficacia del contratto nelle more eventualmente stipulato, nell’esecuzione del quale si è dichiarato disponibile a subentrare;

b) in via subordinata, l’annullamento “degli atti impugnati e rinnovazione della gara”;

c) “in via assolutamente gradata”, in caso di eventuale impossibilità di subentro nell’esecuzione del contratto, il risarcimento dei danni per equivalente monetario.

1.1.1. Con il primo motivo di ricorso il RTI CCT lamenta la mancata attribuzione dei 5 punti previsti dal punto 19 del disciplinare di gara per il criterio tabellare 4.1 di valutazione dell’offerta tecnica, relativo al possesso della certificazione SA 8001 ( recte , SA 8000), per violazione del punto 17.4 del disciplinare di gara - il quale, in ossequio al principio di equivalenza delle certificazioni affermato dall’articolo 105 e dall’allegato II.8 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, non esige il rilascio di tale certificazione da parte di un ente certificatore accreditato secondo il sistema SAAS/SAI - nonché per difetto di istruttoria e di motivazione.

Al fine di dimostrare la sussistenza della propria legittimazione a contestare l’aggiudicazione dell’appalto alla VI ID TR s.r.l., il RTI CCT afferma che, ove gli venissero attribuiti i 5 punti per il possesso della certificazione SA 8000, scalerebbe la graduatoria sino a raggiungere il secondo posto, collocandosi, con il punteggio complessivo di 86,32, in posizione poziore rispetto all’AT IN.

1.1.2. Con il secondo motivo di ricorso il RTI CCT ha censurato la mancata esclusione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, per violazione dei punti 17 e 22 del disciplinare di gara e dei principi di trasparenza e parità dei concorrenti, per difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento dei fatti e abnorme illogicità nella valutazione del sub criterio discrezionale 1.1, afferente alle migliorie che riguardano la “ Qualità tecnica e architettonica dei materiali utilizzati ”. In particolare, la parte ricorrente sostiene che l’offerta tecnica dell’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa, siccome contenente delle varianti al progetto posto a base di gara non riconducibili alla “categoria delle migliorie previste e consentite”, ma a quella delle varianti sostanziali.

1.2. Hanno resistito al ricorso l’Università e l’aggiudicataria VI ID TR s.r.l., le quali hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità del primo motivo di ricorso, per carenza di interesse alla sua decisione.

1.3. Si è costituita in giudizio anche la seconda classificata AT IN, la quale non si è opposta all’accoglimento della domanda cautelare proposta dal RTI ricorrente.

1.4. Con ordinanza n. 1 del 15 gennaio 2026 il Tribunale ha rigettato la domanda cautelare per carenza del requisito del fumus boni iuris .

1.5. Con ricorso incidentale notificato il 9 febbraio 2026 e depositato il 12 febbraio 2026, l’AT IN ha domandato, condizionando la propria domanda all’accoglimento del ricorso principale, l’annullamento degli atti di gara, nella parte in cui non dispongono l’esclusione del RTI ricorrente ovvero, in subordine, nella parte in cui gli attribuiscono 5 punti per il criterio tabellare 4.2 di valutazione dell’offerta tecnica, relativo al possesso della certificazione ISO 37001:2016.

In particolare, l’AT IN sostiene che il RTI CCT avrebbe dovuto essere escluso dalla gara per i seguenti motivi:

a) per aver presentato una certificazione della mandante priva di validità, siccome rilasciata da un organismo certificatore accreditato presso un ente che, all’epoca, non aveva ancora ottenuto il riconoscimento internazionale per la certificazione della norma ISO 37001:2016 (primo motivo);

b) per il mancato possesso, in capo alla mandante, del requisito di qualificazione per la categoria OS30, classifica IV bis, in relazione alla percentuale delle lavorazioni che la stessa dovrà eseguire (secondo motivo);

c) per aver presentato una garanzia provvisoria di importo inferiore a quello minimo richiesto dal punto 10 del disciplinare di gara (terzo motivo).

1.6. In vista della trattazione del merito del giudizio, le parti hanno depositato documenti (tra cui il contratto di appalto sottoscritto in data 23 marzo 2026 tra la VI ID TR s.r.l. e l’Università e il verbale di consegna dei lavori del 10 aprile 2026), memorie difensive e memorie di replica; in aggiunta alle difese già spiegate dalle parti con le memorie di costituzione, l’Università ha dedotto l’infondatezza di tutti i motivi specificati nel ricorso incidentale e il RTI CCT ha eccepito preliminarmente l’irricevibilità del ricorso incidentale, siccome notificato oltre il termine decadenziale di cui al combinato disposto degli articoli 42, comma 1, e 120, comma 2, del codice del processo amministrativo.

1.7. Alla pubblica udienza del 14 aprile 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. In continuità con il più recente orientamento formatosi in tema di ordine di trattazione del ricorso principale e del ricorso incidentale escludente e in applicazione del principio di economia dei mezzi processuali ad esso sotteso (Consiglio di Stato, sezione IV, 15 settembre 2025, n. 7323; sezione V, 3 marzo 2022, n. 1536; sezione IV, 13 ottobre 2020, n. 6151), il Collegio ritiene di dover esaminare in via prioritaria il ricorso principale.

L’eventuale accoglimento del ricorso incidentale escludente proposto dall’AT IN non determinerebbe, infatti, l’improcedibilità del ricorso principale, dal momento che il ricorrente principale, a prescindere dal numero delle imprese partecipanti alla gara, resta pur sempre titolare dell’interesse legittimo all’eventuale rinnovazione della gara, mentre l’eventuale rigetto del ricorso principale determinerebbe certamente l’improcedibilità del ricorso incidentale escludente, la cui proposizione è stata espressamente condizionata all’accoglimento del ricorso principale.

3. In assenza di un’espressa graduazione dei motivi proposti con il ricorso principale e in applicazione del principio di effettività della tutela, il Collegio, anche al fine di accertare la sussistenza delle condizioni dell’azione, ritiene di dover esaminare con priorità il secondo motivo di ricorso.

3.1. Esso è infondato.

3.2. La parte ricorrente sostiene che l’offerta tecnica dell’aggiudicataria VI ID TR s.r.l. avrebbe dovuto essere esclusa poiché contenente alcune variazioni sostanziali del progetto esecutivo posto a base di gara, erroneamente qualificate dalla commissione giudicatrice come proposte migliorative, quali:

a) la sostituzione dei materiali delle coperture con capriate e cordoli, indicati nel progetto esecutivo posto a base di gara in profili di acciaio appoggiati sulle murature perimetrali e centrali tramite cordoli in cemento armato, con capriate ed arcarecci in legno di castagno e pseudo-cordoli con piatto in acciaio;

b) la sostituzione dei materiali dei solai, indicati nel progetto esecutivo posto a base di gara come “travi in acciaio con lamiera grecata collaborante e soletta in calcestruzzo alleggerito”, connessi alla muratura da barre da 14 mm., con “solai in putrelle e tavelloni, integrati da soletta superiore in calcestruzzo alleggerito di analoga composizione a quella già progettata”, connessi alla muratura da barre in acciaio da 12 mm.

3.3. Osserva il Collegio che, nelle procedure per l’affidamento di lavori da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, il formante giurisprudenziale ha contribuito a tracciare la distinzione tra proposte migliorative (sempre ammissibili) e varianti sostanziali (ammissibili solo se previamente autorizzate dalla lex specialis), sulla scorta dell’idoneità o meno delle modificazioni proposte in sede di offerta tecnica ad alterare le caratteristiche essenziali del progetto posto a base di gara e, di conseguenza, il confronto concorrenziale (Consiglio di Stato, sezione V, 9 marzo 2023, n. 2512; 31 ottobre 2022, n. 9422; 15 novembre 2021, n. 7602; 27 ottobre 2021, n. 7218; 21 giugno 2021, n. 4754; 5 febbraio 2021, n. 1080; 8 gennaio 2021, n. 282).

3.4. La giurisprudenza ha, all’uopo, individuato dei criteri oggettivi sui quali fondare la predetta distinzione, quali:

a) la natura accessoria della miglioria, espressione della capacità tecnica e dell’efficienza dell’impresa, ed il suo collocamento nell’ambito di quegli aspetti tecnici lasciati “liberi” ( rectius , aperti a soluzioni alternative) dalla lex specialis, nel rispetto dell’identità funzionale del progetto posto a base di gara;

b) la riconducibilità della variante sostanziale al paradigma dell’ aliud pro alio , ossia all’offerta di un’opera priva delle caratteristiche tipologiche, strutturali o funzionali che la stazione appaltante ha espressamente richiesto per il soddisfacimento dei propri bisogni.

3.5. La qualificazione della proposta contenuta nell’offerta tecnica come soluzione migliorativa o come variante sostanziale, poi, deve essere condotta dalla commissione giudicatrice esclusivamente sulla scorta del contenuto della lex specialis (la quale include anche il progetto esecutivo, validato e verificato, posto a base di gara) e delle indicazioni in essa contenute in relazione all’essenzialità ovvero alla flessibilità di determinate soluzioni tecniche.

Nessuna utilità ai fini della presente decisione può, dunque, attribuirsi alla relazione tecnica prodotta dalla parte ricorrente (redatta dal Prof. Ing. Antonello Salvatori, docente di Tecnica delle TR presso la Facoltà di Ingegneria dell’Università degli Studi dell’Aquila), atteso che la stessa qualifica come “varianti al progetto originario” le sostituzioni di materiali proposte dall’aggiudicataria sulla scorta della differente distinzione operata dall’articolo 13, commi 3 e 5, del regolamento attuativo della legge regionale 11 agosto 2011, n. 28 , titolato Norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche , emanato con decreto del Presidente della Giunta Regionale 30 dicembre 2016, n. 3/Reg.

3.6. Alla luce dei criteri distintivi riportati al precedente paragrafo 3.4, occorre, pertanto, verificare in concreto - anche mediante l’interpretazione orientata alla configurazione della migliore soluzione da adottare “nell’interesse della comunità”, imposta dal principio del risultato enunciato dall’articolo 1 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 - se l’offerta tecnica della VI ID TR s.r.l. contenga una proposta migliorativa ovvero una non consentita modifica tipologica, strutturale o funzionale del progetto esecutivo posto a base di gara.

3.7. Orbene, il progetto esecutivo posto a base di gara prevede l’utilizzo di alcuni materiali per la realizzazione delle superfici di copertura e dei solai e, tuttavia, non risulta dagli atti di gara che la soluzione tecnica prescelta sia stata qualificata come vincolante per gli operatori economici, né che la stazione appaltante abbia effettuato la scelta, motivata e consapevole, di ritenere assolutamente necessario l’utilizzo di quei materiali, qualificandolo come requisito minimo previsto a pena di esclusione dell’offerta.

Di contro, il disciplinare di gara prevede, tra i criteri di valutazione dell’offerta, quello del “Pregio tecnico, miglioramento delle caratteristiche prestazionali e funzionali rispetto a quelle descritte nella documentazione a base di gara presente sulla piattaforma” (punto 17.1) e, tra i sub criteri di valutazione, quello della “Qualità tecnica e architettonica dei materiali utilizzati” (punto 19, sub criterio 1.1), contemplando espressamente la possibilità, per gli operatori economici, di inserire, nella relazione contenente la proposta tecnico-organizzativa, le “indicazioni dei materiali utilizzati”, al fine di permettere alla commissione giudicatrice di valutarne la “qualità tecnica e architettonica” mediante l’attribuzione di un punteggio discrezionale.

3.8. La lex specialis ha, pertanto, inteso valorizzare il progetto sotto gli aspetti della qualità tecnica dei materiali utilizzati e del pregio architettonico, assegnando alla commissione giudicatrice ampi margini di valutazione tecnica sulle eventuali proposte migliorative presentate dai concorrenti, ai quali, parallelamente, ha riconosciuto margini altrettanto ampi sulla scelta dei materiali da utilizzare, consentendo agli stessi di proporre delle soluzioni tecnologiche costruttive differenti rispetto a quella contenuta nella relazione illustrativa allegata al progetto esecutivo.

Tale soluzione si rivela coerente con l’articolo 108, comma 11, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, il quale vieta, negli appalti di lavori aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del migliore rapporto qualità/prezzo, esclusivamente le modifiche quantitative (opere o prestazioni aggiuntive) dell’offerta, rispetto a quanto previsto nel progetto esecutivo posto a base d’asta.

3.9. La relazione tecnico-descrittiva delle migliorie proposte, allegata all’offerta tecnica della VI ID TR s.r.l., contiene una dettagliata descrizione delle soluzioni tecniche prescelte per la realizzazione delle coperture e dei solai nonché una motivazione delle ragioni, incluse quelle afferenti al rischio sismico e alla compatibilità dei materiali proposti con la struttura storica, per cui i progettisti hanno ritenuto di sostituire i materiali indicati nel progetto a base di gara, ponendone in luce le relative criticità (punto B.1.1_Qualità tecnica e architettonica dei materiali utilizzati).

3.10. La VI ID TR s.r.l. ha, dunque, proposto delle modalità tecnologiche alternative di composizione architettonica, rispetto a quelle indicate nel progetto esecutivo posto a base di gara, che la commissione giudicatrice, proprio alla stregua di quanto previsto negli atti di gara, ha correttamente qualificato come proposte migliorative, attribuendo alle stesse un punteggio tecnico, neppure contestato nel quantum dalla parte ricorrente.

4. All’accertata infondatezza del secondo motivo del ricorso principale consegue - come eccepito dall’Università e dalla controinteressata VI ID TR s.r.l. - l’inammissibilità del primo motivo di ricorso, con il quale il RTI CCT ha invocato il riconoscimento di un punteggio aggiuntivo che lo avrebbe visto collocarsi in seconda posizione: la legittimità dell’aggiudicazione dell’appalto alla VI ID TR s.r.l., accertata in relazione alla censura specificata con il secondo motivo di ricorso, priva, infatti, il RTI ricorrente della legittimazione e dell’interesse a ricorrere in relazione al primo motivo di ricorso, il cui accoglimento non gli consentirebbe, comunque, di conseguire il bene della vita al quale aspira, ossia l’aggiudicazione dell’appalto.

Occorre, a tal proposito, evidenziare che il RTI CCT ha invocato, in via subordinata, anche l’annullamento della procedura aperta, senza avere, tuttavia, formulato specifiche censure al riguardo o impugnato atti della lex specialis , per cui deve ritenersi che non abbia prospettato, in concreto, la sussistenza di un interesse strumentale alla riedizione della gara.

5. All’accertata infondatezza e inammissibilità del ricorso introduttivo consegue, in applicazione dell’orientamento giurisprudenziale richiamato al paragrafo 2 e del principio di economia dei mezzi processuali, l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse alla sua decisione, del ricorso incidentale escludente proposto dalla AT IN e da questa espressamente condizionato all’accoglimento del ricorso principale.

6. In conclusione, il ricorso introduttivo deve essere respinto e, di conseguenza, il ricorso incidentale deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse alla sua decisione.

7. Le spese di lite seguono la soccombenza della parte ricorrente e sono liquidate, in favore delle altre parti costituite in giudizio, nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo - L’Aquila, definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso incidentale, come in epigrafe proposti:

- respinge il ricorso principale;

- dichiara improcedibile il ricorso incidentale.

Condanna la parte ricorrente a rifondere alle altre parti costituite in giudizio le spese di lite, che liquida in complessivi euro 12.000,00 (dodicimila/00) oltre accessori, di cui euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori in favore dell’Università degli Studi di Teramo, euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori in favore della VI ID TR s.r.l. ed euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori in favore dalla IN IC & FI s.r.l. e dalla Idri s.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

IA ES, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere

NN LI, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
NN LI	IA ES

IL SEGRETARIO