Pubblicato il 28/01/2026

N. 00737/2026REG.PROV.COLL.

N. 03167/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3167 del 2025, proposto da IT IR, LU IR, SI IR, rappresentati e difesi dagli avvocati Marco Saponara, Michele Morelli, con domicilio eletto presso lo studio CC IA in Roma, via del Viminale, 43;

contro

Comune di Ladispoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Benedetto Croce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 21424/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Ladispoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il Cons. GI UL e uditi per le parti gli avvocati Michele Morelli e Benedetto Croce;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata, dopo averli riuniti, ha: a) dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso n.12347/2018 con cui la parte appellante chiedeva l’annullamento del provvedimento dell’Area III^ - Settore Pianificazione Urbanistica - Edilizia Privata - Catasto prot. 40466/18 del 31 agosto del 2018 del Comune di Ladispoli, che ha esercitato l’autotutela sulla segnalazione certificata inizio attività edilizia - Prot. n. 27529 del 30 maggio del 2017;

b) ha rigettato: - i motivi aggiunti, dalla medesima proposti, per l’annullamento dell’ordinanza dell’Area III - Settore II - Pianificazione Urbanistica Edilizia Privata Catasto n. 218 del 15.11.2018, con la quale è stato disposto l’annullamento del titolo abilitativo in sanatoria n. 12 del 18 maggio del 2017 avente ad oggetto il cambio di destinazione d’uso di un annesso agricolo ad abitazione; - il ricorso n.4622/2020 con cui la parte appellante chiedeva l’annullamento dell’ordinanza n. 46 del 15 aprile 2020 con la quale il responsabile dell’Area III Settore II Edilizia Privata Catasto ordinava ai titolari dell’area interessata, distinta in Catasto al Fg. 70 p.lle 613-614-616-822, nonché titolari della Segnalazione Certificata di Inizio Attività prot. n. 27529 del 30 maggio del 2017 denegata autori degli abusi posti in essere, di provvedere a propria cura e spese alla demolizione delle suddette opere abusive, corrispondenti al piano seminterrato e all’ossatura portante in cemento armato della struttura dei piani in elevazione murature comprese, ovvero le parti già realizzate allo stato rustico del fabbricato di cui trattasi, affinché sia ripristinato l’originario stato dei luoghi in Ladispoli e via dell’Acquedotto Statua 9-10, nell’ambito della proprietà fondiaria distinta in Catasto al Fg. 70 p. lle 613-614-616-822 entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla data di notifica della presente, avvertendo “che in caso di inadempienza, si sarebbe provveduto ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n.380/2001 e ss.mm.ii e dell’art. 15 della Legge Regionale n. 15/2008, ad acquisire il sedime dei manufatti e loro pertinenze, per le azioni di competenza”;

A supporto del gravame la parte espone le seguenti circostanze:

i signori IR, parte appellante, sono proprietari dell’area sita in Ladispoli, via dell’Acquedotto Statua n.9-10, distinta in catasto al foglio 70, particelle 613, 614 e 822, ricadente in zona agricola F1 di P.R.G. sulla quale insiste un fabbricato residenziale (particella 377) con relative pertinenze (piccolo magazzino e forno – particelle 375 e 376) realizzato nel 1953 e regolarizzato mediante permesso di costruire in sanatoria n.12 del 18 maggio del 2017;

il 30 maggio del 2017 la parte appellante presentava al Comune di Ladispoli, al prot. n.27529 una Segnalazione Certificata di Inizio Attività per un intervento di sostituzione edilizia mediante demolizione del fabbricato e ricostruzione delocalizzata con ampliamento di volumetria nel limite del 20% ai sensi dell’art.4, comma 1 lett. d) della Legge Regionale Lazio 11 agosto del 2009 n.21 e ss. mm. e ii. (cd. “Piano Casa);

con le opere già da tempo avviate, riceveva la nota dell’Ufficio II Pianificazione Urbanistica del 28 marzo del 2018, che comunicava l’avvio del procedimento in autotutela per la verifica della SCIA sul presupposto che: a) l’intervento, comportando la delocalizzazione del fabbricato residenziale, previa demolizione del pre-esistente, era estraneo ai caratteri dell’edificazione agricola ed eccedeva i limiti dimensionali premiali del “Piano Casa”; b) sulla stessa area risultavano altri due fabbricati simili residenziali, previsti in costruzione con SCIA n.61825/2016, pure oggetto di analogo provvedimento di autotutela; c) il Piano Casa non poteva essere applicato e dunque entrambi gli interventi erano vietati;

seguiva alla suddetta comunicazione il provvedimento del Settore II Pianificazione Urbanistica -Edilizia Privata del 31 agosto del 2018, emesso in autotutela ai sensi dell’art.21 nonies della L. 241 del 1990, col quale veniva comunicato che, agli esiti delle verifiche, la SCIA non poteva essere accolta perché l’intervento oltrepassava i limiti derogatori e le modalità applicative della L. Regionale n.21 del 2009;

il suddetto provvedimento non conteneva più riferimento all’art.30 del D.P.R. n.380 del 2001 e, per il resto, riprendendo gli altri contenuti della comunicazione di avvio, precisava che: “considerato che l’intervento persegue la costruzione delocalizzata su p.lle catastali diverse di n. 1 fabbricato residenziale previa demolizione di un preesistente annesso agricolo ex Ente Maremma oggetto di sanatoria del 18/05/2017”;

“considerato che il fabbricato di progetto, estraneo ai caratteri dell’edificazione agricola, risulta eccedente, agli esiti dell’errato calcolo delle cubature ante e post operam, oltre i limiti dimensionali premiali del “Piano Casa”, quanto a superfici e volumi utili abitativi, pertinenze e volumi seminterrati” sebbene, precisava l’esponente, questa eccedenza venisse solo enunciata e non specificata;

la parte impugnava il provvedimento dinanzi al TAR del Lazio deducendo: la violazione degli artt.21 nonies e 19 della L.241 del 1990, l’eccesso di potere per travisamento dei presupposti, la violazione degli artt.2,3, e 4 della L. Regionale Lazio n.21 del 2009;

nella memoria di costituzione in giudizio del 22 novembre del 2018, il Comune di Ladispoli rappresentava che, nelle more, con ordinanza n.218 del 15 novembre del 2018 era stato annullato d’ufficio il provvedimento di condono n.12 del 18 maggio del 2017 per il mutamento di destinazione d’uso da annesso agricolo, ad abitazione del fabbricato oggetto di SCIA, motivando l’intervento in autotutela sul fatto che, al momento del conseguimento della sanatoria, era stata resa una falsa rappresentazione dei fatti e dello stato dei luoghi, risultando il fabbricato nello stato e consistenza rurale tipici dell’originario annesso agricolo (stalla), e quindi privo delle idonee caratteristiche abitative e dei requisiti residenziali per poter essere condonato ad uso abitazione;

anche questo provvedimento era impugnato con motivi aggiunti per violazione dell’art.21 nonies della L. n.241 del 1990, eccesso di potere per carenza dei presupposti, violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità, violazione dell’art.31 della L. n.47/85, illegittimità derivata;

nelle more del giudizio, il Comune di Ladispoli ingiungeva alla parte appellante la demolizione del fabbricato de quo con l’ordinanza n.46 del 15 aprile del 2020;

con ricorso n.4622/2020 veniva impugnata la suddetta ordinanza, deducendo difetto di motivazione ed invalidità derivata;

la sentenza impugnata, come detto, ha rigettato entrambi i ricorsi, compresi i motivi aggiunti proposti nel ricorso di cui all’R.G. n.12347/2018.

Avverso la decisione venivano dedotti i seguenti motivi di appello:

I. ERROR IN IUDICANDO – ERRORE E TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO – OMESSO ESAME DELLA DOCUMENTAZIONE DEPOSITATA IN GIUDIZIO.

II.ERROR IN IUDICANDO – VIOLAZIONE ED ERRONEA INTERPRETAZIONE E APPLICAZIONE DELL’ART. 21-NONIES DELLA LEGGE N. 241/1990 E SS.MM.II. E DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI ANNULLAMENTO D’UFFICIO – VIOLAZIONE ED ERRONEA INTERPRETAZIONE E APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI BUON ANDAMENTO E IMPARZIALITÀ DELL’AMMINISTRAZIONE DI CUI ALL’ART. 97 COST.

III. ESPRESSA RIPROPOSIZIONE, AI SENSI DELL’ART. 101, COMMA 2, C.P.A., DI TUTTE LE DOMANDE NON ESAMINATE IN PRIMO GRADO PERCHÉ ERRONEAMENTE DICHIARATE IMPROCEDIBILI. E cioè:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies legge 07.08.1990 n. 241 e succ. mod. e dei principi generali in materia di annullamento d’ufficio - Violazione dell’art. 19 comma 3 legge 07.08.1990 n. 241 e succ. mod. - Eccesso di potere per errore e travisamento dei presupposti e difetto di motivazione. III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3 e 4 della L.R. 11.08.2009 n. 21 e succ. mod. e delle Circolari approvate con deliberazioni della G.R. Lazio n. 20 del 26.01.2012, n. 184 dell’08.05.2012 e n. 36 del 09.02.2016 - Eccesso di potere per errore e travisamento dei fatti e dei presupposti.

2. Si costituiva in giudizio il Comune di Ladispoli.

3. All’udienza del 13 maggio del 2025 il Collegio, in accoglimento della richiesta di parte, sospendeva l’esecuzione dell’ordinanza di demolizione impugnata, disponendo al contempo un approfondimento istruttorio ai sensi del comma 12 dell’art.55 c.p.a. consistente nell’acquisire chiarimenti da entrambe le parti, in relazione a quali fossero l’originaria consistenza e lo stato d’uso del fabbricato oggetto dell’ordine di ripristino, onerando entrambe le parti di trasmettere memorie ed eventuali allegati al riguardo.

All’esito dell’esecuzione dell’incombente istruttorio, all’odierna udienza, la causa è stata spedita in decisione.

DIRITTO

4. I primi due motivi di appello possono essere trattati congiuntamente.

4.1. Il primo di essi contesta alla sentenza impugnata di avere ritenuto provato che la parte, al momento della presentazione dell’istanza per conseguire il permesso di costruire in sanatoria, ottenuto il 18 maggio del 2017, avrebbe rappresentato falsamente il pre-esistente stato dei luoghi, indicando come abitazione quella che, in realtà, fino a quel momento, era stato un locale destinato a stalla.

Al contrario di quanto affermato dal Comune, la parte appellante sostiene che vi erano numerosi elementi di prova che attestavano che, al momento del sopralluogo eseguito dai tecnici dell’ente locale, l’immobile avesse un’evidente destinazione abitativa. Tra gli altri, l’esistenza di un tubo per l’acqua potabile con allaccio idrico, di una cassetta di alloggiamento del contattore ENEL, con le relative connessioni, di un pozzo nero per la raccolta degli scarichi. Detti locali erano anche dotati di alcuni mobili, nonché di attrezzature per la cucina e di un bagno, ad essi si accedeva tramite una porta d’ingresso ed infine alle finestre erano apposte delle grate. Tutti dati di fatto che rivelerebbero, secondo la doglianza, che il cespite era da tempo adibito ad abitazione. Di tutto ciò – conclude - vi sarebbe ampia prova documentale fotografica, evincibile dagli allegati all’istanza di condono.

Quanto allo stato di apparente abbandono in cui si trovava l’immobile – altro elemento che aveva indotto i funzionari a ritenerne erroneamente la destinazione a accessorio agricolo –era dovuto al fatto che, al momento dell’accesso, era già in corso la sua demolizione, il che ne spiegava le condizioni di dismissione funzionale con cui si presentava, che risalivano tuttavia ai giorni di poco precedenti l’accesso dei tecnici.

4.1.2. Il secondo motivo d’appello – in coerenza col precedente – sostiene che, una volta accertato che non vi fu una falsa rappresentazione dei luoghi, l’annullamento in autotutela della sanatoria, ossia uno degli atti impugnati, sarebbe illegittimo, non solo perché non contiene alcuna motivazione, se non quella di un generico ripristino della legalità, a supporto della decisione di eliminare dal mondo giuridico il titolo edilizio, ma anche perché non ha affatto considerato il legittimo affidamento creatosi nel privato, che confidava nell’intervenuta regolarizzazione dell’intervento, in ragione del provvedimento poi inopinatamente annullato.

Infine – aggiunge – vi sarebbe anche più di un sintomo di eccesso di potere per sviamento, posto che quell’annullamento sarebbe stato disposto al solo scopo di impedire alla parte di ottenere l’ampliamento di volumetria, che invece le spettava, avendo presentato un progetto di sostituzione/ristrutturazione edilizia, per ottenere i benefici previsti dalla legge regionale Lazio n.21 del 2009, che con altro provvedimento, non oggetto del presente giudizio, le sono stati negati.

5. Entrambi i motivi sono infondati. Quanto al primo vi è più di un dato emergente dagli atti che conferma che vi fu una falsa rappresentazione del pre-esistente, al momento della presentazione dell’istanza per l’ottenimento del titolo edilizio in sanatoria.

5.1. Prima di tutto, dalla documentazione fotografica in atti, si evince la presenza di un manufatto, completamente aperto su di un lato, dal quale fuoriesce della paglia, apparentemente mista a fieno. Si tratta cioè di reperti che - evidenziando la consistenza architettonica di una struttura tipicamente e tipologicamente destinata a stalla, dove risultano presenti i suddetti cereali altrettanto tradizionalmente destinati a lettiere e cibo per animali – presentano i caratteri tipici dei locali destinati, nelle campagne, al ricovero ed all’allevamento di bestiame.

5.2. Quanto agli arredi che dovrebbero attestare la presenza umana, e cioè i mobili, i sanitari, la cucina e il lavabo, si tratta di suppellettili che, a quanto attestato nel verbale di sopralluogo, risultano solo appoggiati sul fondo del manufatto e che, per quanto riguarda specificamente gli impianti, non risultano collegate o allacciate, alle reti idriche, elettriche e fognarie. Il che fa ritenere che si tratti di una situazione posticcia, artatamente creata per far risultare un’apparente destinazione abitativa del manufatto, in realtà inesistente.

5.3. Quanto alle condotte idriche e fognarie, ed alla rete elettrica, la loro presenza non è incompatibile con la destinazione agricola dell’ opus.

5.4. A queste evidenze, che già rappresenta(va)no indizi concordanti e che facevano ritenere che, al momento della presentazione della richiesta di sanatoria, le pre-esistenze non fossero state rappresentate in modo veritiero dalla parte, vanno aggiunte le risultanze della verifica istruttoria disposta dal Collegio, che, come detto in fatto, ha ritenuto di dover approfondire il dato relativo a quale fosse l’originaria consistenza dell’immobile.

5.5. In questo senso si rivela confermativa dei suddetti elementi di prova la nota del 21 maggio del 2025 redatta, proprio in esecuzione di detto incombente, dal Dirigente comunale dell’Area III, Settore I Ufficio I- Edilizia Privata e Pubblica SUE Catasto, che ha confermato che l’originaria destinazione del cespite corrispondeva a quella di una stalla.

Il funzionario, infatti, ha acquisito, reperendola agli atti d’ufficio, la nota del 7 dicembre del 2016 emessa dall’Agenzia Regionale per lo Sviluppo e l’Innovazione dell’Agricoltura del Lazio redatta su richiesta della stessa parte appellante, dalla quale si evince che il fabbricato in oggetto – correttamente individuato nel manufatto riportato al Folio 70 particella 377 - nella sua originaria consistenza risultava essere un annesso agricolo destinato a stalla di circa mq.100. Questa originaria destinazione, solo il 31 dicembre del 2016, fu oggetto di denuncia di variazione in abitazione.

Dello stesso – è sempre il funzionario che ha reso i chiarimenti ad accertarlo - vi è altresì traccia, nella medesima consistenza e collocazione, nell’atto di acquisto della proprietà, avvenuto per successione ereditaria, il 21 luglio del 2010, da parte degli appellanti.

Or bene, poiché entrambi sono anteriori, il secondo di poco, rispetto alla domanda di sanatoria chiesta (e successivamente) ottenuta dalla parte, questi documenti dimostrano, in modo inequivocabile, quale fosse, al 2016, l’effettiva consistenza e soprattutto la destinazione dell’ opus in questione, peraltro coerente con la destinazione impressa all’area dal P.R.G. .

Dal che si desume, in modo che non può essere messo in discussione, che la rappresentazione che ha fatto la parte, che ha invece dichiarato che quel fabbricato, al momento della domanda, era abitato, non è veritiera.

Di conseguenza, non è necessario disporre alcun approfondimento istruttorio (c.t.u. o verificazione), chiesto dall’appellante.

5.6. Tali emergenze, evidentemente, dequotano anche il secondo motivo d’appello che, come visto, lamenta il vizio di motivazione dell’atto di annullamento in sanatoria.

Infatti, anche a voler trascurare quanto previsto dal comma 2 bis dell’art.21 nonies della L. n.241 del 1990, vale ricordare quanto sostenuto dalle Adunanze Plenarie nn.8 e 9 del Consiglio di Stato, in ordine alla vincolatività dell’annullamento in autotutela di titoli edilizi conseguiti sulla base di false dichiarazioni, caratteristica che esclude, secondo l’organo nomofilattico, la necessità che sia versata una particolare motivazione a supporto della scelta caducatoria.

5.7. Di conseguenza, neppure può dirsi in alcun modo dimostrato il contestato sviamento di potere, e tanto meno un qualsivoglia intento emulativo nell’azione dell’autorità procedente, non emergendo quest’ultimo da nessun elemento di prova, né indiziario, in atti.

6. Tanto premesso, la conclamata falsa rappresentazione del pre-esistente stato dei luoghi, rende(va) non assentibile neppure la successiva richiesta di intervento, con riedificazione, sui vecchi fabbricati, formulata dalla parte ai sensi della legge regionale sul Piano-casa n.21/2009. Dunque non sono valutabili i motivi di appello, riproposti dal primo grado, coi quali la parte pretendeva di dimostrare la fondatezza della sua domanda.

Per completezza converrà comunque aggiungere che anche queste ultime doglianze erano infondate.

6.1. Invero il progetto proposto si fondava sull’erroneo presupposto che la volumetria del 20%, consentita in aumento al momento della edificazione della realizzazione delle superfici in sostituzione, dovesse essere calcolato, riferendolo a ciascuno dei singoli manufatti oggetto del piano di recupero.

Al contrario, la suddetta percentuale - anche tenendo conto della finalità perseguita dal legislatore statale con il cd. “Piano casa”, fatta propria dall’art.4 della L. Regionale Lazio n.21/2009, ossia l’intento di consentire una programmazione per aree di intervento e non su singoli cespiti – vale quale limite massimo di volumetria con riferimento all’intero complesso edilizio oggetto dell’intervento di recupero, proposto per l’intero progetto, come fondatamente ritenuto dal Comune appellato.

6.2. Tanto meno la determinazione impugnata può ritenersi illegittima nella parte in cui ha ritenuto che la tipologia architettonica che, nel progetto, avrebbe dovuto sostituire i precedenti manufatti non fosse compatibile con l’attuale conformazione e destinazione dell’area, zona agricola.

Infatti – anche a voler trascurare che la suddetta valutazione è espressione di discrezionalità tecnico-amministrativa, non sindacabile in sede di legittimità - la realizzazione di villette unifamiliari, che, nel suddetto progetto, erano destinate a sostituire il precedente fabbricato rurale, oltre che la stalla, rappresenta un significativo e eccessivo stravolgimento dello stato dei luoghi che, oltre a fuoriuscire dal concetto di recupero funzionale di edifici pre-esistenti in condizioni di degrado, che rappresenta la finalità perseguita dal cd. “piano-casa”, avrebbe molto verosimilmente alterato il carico urbanistico dell’area, con conseguente violazione dei relativi standard, che corrispondevano e dovrebbero tuttora corrispondere alla destinazione agricola impressa dal vigente Piano urbanistico.

7. Conclusivamente questi motivi inducono al rigetto del gravame. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellata che si liquidano in complessivi euro 4000,00 (euroquattromila,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO IE, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

GI UL, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI UL	TO IE

IL SEGRETARIO