Pubblicato il 01/08/2025

N. 06846/2025REG.PROV.COLL.

N. 04782/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4782 del 2023, proposto da IU LE e AR De SA, rappresentati e difesi dall’Avvocato Alessandro De Meo e dall’Avvocato IU Gallinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Formia, non costituito nel presente grado di giudizio

per la riforma

della sentenza n. 887 del 14 novembre 2022 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di TI, sez. I, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso proposto dagli odierni appellanti contro la nota prot. n. 186/13 del 5 dicembre 2013 del Comune di Formia, notificata in data 16 dicembre 2013, recente il rigetto dell’stanza prot. n. 51315 del 26 novembre 2012 presentata dagli odierni appellanti, LE IU e De SA AR, di permesso di costruire a sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 per il fabbricato residenziale e annesso deposito-garage in loc. Cintio.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per gli odierni appellanti, IU LE e AR De SA, l’Avvocato IU Gallinaro;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con rituale ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di TI (di qui in avanti, per brevità, il Tribunale), gli odierni appellanti, IU LE e AR De SA, hanno chiesto l’annullamento del provvedimento in epigrafe, con il quale il Comune di Formia aveva rigettato l’istanza di accertamento di conformità, ex art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001, da loro presentata per “sanare” la realizzazione, senza originario titolo abilitativo, di un fabbricato residenziale con annesso deposito-garage su terreno di loro proprietà.

1.1. La motivazione del Comune era incentrata sui seguenti profili:

a) i richiedenti, oltre al lotto sul quale insisteva il fabbricato, hanno messo a disposizione un ulteriore lotto di mq 27.144 (di cui peraltro non era pervenuto il titolo di proprietà), non contiguo, ma separato da lotti di proprietà di terzi, fino al raggiungimento di complessivi mq. 30.727, superficie superiore al lotto minimo previsto dalla L.R. n. 38 del 2009 ( rectius : 1999) e s.m.i.;

b) l’art. 55, comma 5, della L.R. n. 38 del 2009 ( rectius : 1999), ai fini dell’edificazione in zona agricola, fissava un rapporto di 0.01 mq/mq fino ad un massimo di 300 mq per ciascun lotto, salvo quanto diversamente e più restrittivamente indicato dai piani urbanistici comunali, definendo il lotto minimo come superficie continua appartenente alla stessa intera proprietà dell’azienda agricola;

c) l’art. 57, comma 4, della L.R. n. 38 del 2009 ( rectius : 1999) prevedeva che solo con l’approvazione di un “PUA” era ammessa una pluralità di aree non contigue, purché, in questo caso, fosse raggiunta una superficie complessiva non inferiore al lotto minimo di cui all’art. 55 cit.;

d) ai fini del rilascio del permesso di costruire in sanatoria, ex art. 36 cit., ciò che rileva è la c.d. “ doppia conformità urbanistica ”, che ricorre quando « l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda »;

e) il “PUA” è uno strumento di programmazione che precede la realizzazione degli interventi e non ha efficacia di sanatoria di abusi edilizi, sicché deve essere approvato preventivamente alla realizzazione degli stessi, come da parere della Regione Lazio ivi riportato sul punto;

f) anche l’eventuale richiesta del “PUA” come elemento aggiuntivo all’accertamento di conformità urbanistica sarebbe stato illegittimo, perché contrastante con il criterio di economicità dell'azione amministrativa e col principio generale di divieto e di aggravio del procedimento amministrativo (come da altro parere della Regione Lazio pure richiamato);

g) in caso di aree non confinanti l’indice di edificabilità deve essere rapportato alla sola superficie continua dell’area sulla quale è prevista l’edificazione (ulteriore parere della Regione Lazio n. 214260 del 16 ottobre 2013).

1.2. I ricorrenti, in sintesi, hanno lamentato in primo grado quanto segue.

1.3. “ Primo motivo. Violazione del giusto procedimento: violazione e falsa applicazione dell’art. 7 e segg. ed art. 10/bis L. n. 241/1990. Lesione delle garanzie partecipative e difensive. Illegittimità dell’azione amministrativa, eccesso di potere ed arbitrarietà ”: il provvedimento impugnato introduceva ulteriori elementi di diniego, sul richiamo alla necessità di previa presentazione di un “PUA”, che non erano stati indicati nella comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, con conseguente violazione del principio di partecipazione procedimentale;

1.4. “ Secondo motivo. Eccesso di potere e difetto di istruttoria. Omessa disamina della documentazione prodotta della conformità dell’intervento agli strumenti urbanistici approvati ”: l’intervento edilizio era conforme agli strumenti urbanistici, come descritto in relazione tecnica allegata alla domanda.

1.5. “ Terzo motivo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del DPR 380/2001. Eccesso di potere per travisamento ed erroneità nei presupposti; difetto di istruttoria ed omessa disamina delle deduzioni e documentazioni prodotte ”: sussistevano tutti i presupposti di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 per rilasciare il permesso di costruire richiesto, in quanto il Comune non aveva dato luogo a una corretta interpretazione del concetto di “lotto minimo” in relazione all’ampia superficie messa a disposizione dai ricorrenti, ricadente nella stessa zona omogena “E1”, giacché, dal punto di vista urbanistico, la nozione di “lotto edificabile” non richiede la contiguità fisica ma solo la mera vicinanza e la conformità agli indici urbanistici di “zona”.

1.6. “ Quarto motivo. Violazione ed ommessa applicazione dell’art. 36 del DPR 380/2001 con riferimento all’art. 55, co. 5 L.R. Lazio 8/2003 sotto altro profilo. Eccesso di potere per travisamento ed erroneità nei presupposti; difetto di istruttoria ed omessa disamina delle deduzioni e documentazioni prodotte ”: l’ampia superficie di terreno messa a disposizione consentiva di sviluppare una superficie di edificazione in zona agricola ben inferiore all’indice massimo di mq/mc 0,01 e alla superficie massima di mq. 300.

1.7. “ Quinto motivo. Violazione ed omessa applicazione dell’art. 36 del DPR 380/2001 con riferimento all’art. 55-57 LR Lazio 8/2003 sotto altro profilo. Eccesso di potere per travisamento ed erroneità nei presupposti; contraddittorietà, difetto di istruttoria ed omessa disamina delle deduzioni e documentazioni prodotte. Violazione dei principi di affidamento e buon andamento dell’azione amministrativa ”: ribadendo che nella comunicazione dei motivi ostativi il Comune non faceva alcun accenno alla necessità di un “PUA”, i ricorrenti hanno comunque censurato la condotta dell’amministrazione comunale, che non aveva allegato il parere del 2008 della Regione Lazio e non aveva tenuto conto della situazione geomorfologica del sito, pianeggiante rispetto al lotto scosceso, soffice rispetto alla natura rocciosa della parte in declivio e senza vincoli di alcun tipo che impedivano l’edificazione.

1.8. Si è costituito nel primo grado del giudizio il Comune di Formia per resistere al ricorso, depositando documentazione.

1.9. In prossimità della trattazione di merito, la parte ricorrente ha depositato una memoria, corrispondente ad altra depositata in giudizio avverso l’ordinanza di acquisizione al patrimonio comunale in decisione alla medesima udienza, in cui ha insistito per l’accoglimento del gravame.

1.10. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato, tenutasi l’11 ottobre 2022, la causa è stata trattenuta in decisione dal Tribunale.

1.11. All’esito del giudizio, con la sentenza n. 887 del 14 novembre 2022, il Tribunale ha respinto il ricorso.

2. Secondo il primo giudice, in sintesi, il provvedimento impugnato è fondato sulla rilevata assenza del requisito del “lotto contiguo”, di cui alla normativa dell’art. 55, commi 1 e 5, della L.R. n. 38 del 1999, comunque richiamato nella comunicazione ex art. 10- bis della l. n. 241 del 1990, per cui la considerazione sul “PUA”, di cui al provvedimento impugnato, era effettuata a mero rafforzamento della motivazione sulla esclusione della possibilità di considerazione di aree non contigue.

2.1. Nel caso di specie, nel provvedimento impugnato è chiarito che i richiedenti mettevano a disposizione un ulteriore lotto di mq. 27.144, non contiguo ma separato da lotti di proprietà di terzi, fino al raggiungimento di complessivi mq. 30.727, con superficie maggiore a quella di 30.000 prevista per il lotto minimo ex comma 5 cit.

2.2. Il Tribunale ha rilevato che i ricorrenti sostengono che le due porzioni di terreno sono comunicanti dalla strada vicinale e che la distanza minima è di m. 14, ma non smentiscono il fatto, riportato nel provvedimento impugnato, che il lotto è separato da altri di proprietà di terzi.

2.3. In tal senso non potrebbe ritenersi che operi la nozione di lotto contiguo come invocata dai ricorrenti.

2.4. L’impossibilità di considerare l’ulteriore area posta a disposizione, poi, si rifletterebbe sull’infondatezza del quarto motivo di ricorso, in quanto la dimensioni richiamate erano raggiunte solo invocando il coinvolgimento delle suddette aree, non possibile per quanto detto in precedenza.

3. Avverso tale sentenza hanno proposto appello IU LE e AR De SA, lamentandone l’erroneità per i quattro motivi che saranno esaminati, e ne hanno chiesto la riforma, con il conseguente accoglimento del ricorso proposto in primo grado.

3.1. Non si è costituito in questo grado del giudizio il Comune appellato.

3.2. Il 7 giugno 2025 gli appellanti hanno depositato la memoria difensiva in vista dell’udienza pubblica.

3.3. Infine, nell’udienza pubblica dell’8 luglio 2025, il Collegio, sentito il difensore degli appellanti, ha trattenuto la causa in decisione.

4. L’appello è infondato.

5. Con il primo motivo (pp. 4-5 del ricorso), anzitutto, gli odierni appellanti sostengono che è vero che l’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990 non impone nel provvedimento finale la puntuale e analitica confutazione delle singole argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente ai fini della sua giustificazione una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto stesso che, tuttavia, non potrà risultare del tutto nuova e diversa rispetto al preavviso.

5.1. Nel caso di specie infatti, contrariamente all’assunto meramente formale del Tribunale, risulterebbe vizio sostanziale e genetico della funzione motivazionale i del tutto novati e mutati argomenti di diniego formulati dalla pubblica amministrazione, relativi alla previa necessaria adozione del PUA (strumento obbligatorio per l’edificazione in zona agricola nelle ipotesi indicate dall’art. 55, comma 2, della L.R. n. 38 del 1999: v. comunque Cons. St., sez. IV, 21 febbraio 2020, n. 1341), in sede di adozione del provvedimento finale di diniego.

5.2. Il motivo è privo di fondamento.

5.3. Invero, come bene ha rilevato il primo giudice, motivo centrale del provvedimento di diniego impugnato in prime cure è quello, secondo cui « i richiedenti ai fini dell’accertamento di conformità di quanto realizzato, oltre al lotto sul quale insiste il fabbricato, mettono a disposizione un’ulteriore [sic] lotto di mq 27.144 (di cui non è pervenuto il titolo di proprietà), non contiguo, ma separato da lotti di proprietà di terzi, fino al raggiungimento di complessivi mq 30.727, e pertanto una superficie superiore al lotto minimo previsto dalla L.R. n. 38/08 e s.m.i. ».

5.4. Il provvedimento tuttavia rileva che, in caso di aree non confinanti, « l’indice di edificabilità deve essere rapportato alla sola superficie continua dell’area sulla quale è prevista l’edificazione » e, come ha rilevato la sentenza impugnata, « i ricorrenti sostengono che le due porzioni di terreno sono comunicanti dalla strada vicinale e che la distanza minima è di m. 14, ma non smentiscono il fatto, riportato nel provvedimento impugnato, che il lotto è separato da altri di proprietà di terzi » e in « tal senso non può ritenersi che operi la nozione di lotto contiguo come invocata ».

5.5. Ne segue che i rilievi sul PUA e sulla mancata comunicazione di tale circostanza nel preavviso di diniego risultano del tutto ininfluenti ai fini del decidere, dato che, come ha sempre condivisibilmente rilevato il primo giudice, non costituisce apprezzabile violazione procedurale l’ipotesi in cui il preavviso di diniego di cui all’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990 non presenti una delle contestazioni trasfuse, poi, nell’atto impugnato a fondamento del rigetto, ove quest’ultimo sia autonomamente supportato da valide e diverse motivazioni, tali da sostenerlo a prescindere dalla illegittimità delle ragioni in esso trasfuse per la prima volta, conseguendone che in tal caso non è illegittimo l’atto conclusivo (e lesivo), proprio perché autonomamente supportato da circostanze e ragioni incontestabili, che, in quanto tali, superano (ed assorbono) motivi non esaminati.

5.6. Ne segue che il motivo, per queste ragioni, vada respinto.

6. Anche il secondo motivo di appello (pp. 5-7 del ricorso), conseguentemente, è infondato, dato che, con esso, gli appellanti lamentano che la violazione delle garanzie procedimentali rispetto alla motivazione incentrata sulla presentazione del PUA non avrebbe consentito di esplicitare le ragioni per le quali andava considerato l’ulteriore lotto, ma, come detto, questa presunta violazione non ha influito sull’altra motivazione del provvedimento, incentrata sull’assenza della contiguità dei lotti e, dunque, sul mancato raggiungimento del c.d. lotto minimo.

7. Anche il terzo motivo di appello (pp. 7-9 del ricorso) va respinto, in quanto esso si fonda sull’assunto secondo cui il Tribunale avrebbe fatto proprio la nozione di “lotto minimo” seguita dal Comune e presupponente l’assoluta, e invece non richiesta, vicinanza fisica dei fondi, ma invero, ancora una volta, gli odierni appellanti non hanno dimostrato che la vicinanza dei fondi, anche se non deve intendersi in effetti, e propriamente, come perfetta adiacenza o stretta contiguità fisica, consenta tuttavia nel caso di specie anche solo di considerarli come “contigui”, dato che i lotti sono separati da lotti di proprietà di terzi, circostanza, questa, incontestata, e non essendo decisivo in senso contrario che i due lotti siano comunicanti attraverso la strada vicinale.

7.1. Quella afferente alla continguità dei fondi in base alla legge regionale è, senza dubbio, una valutazione che sconta un notevole margine di opinabilità sul piano tecnico-valutativo, su questo punto occorre convenire, ma invero pare al Collegio arduo ritenere che i due lotti, per quanto non adiacenti, possano ritenersi contigui nel caso di specie.

7.2. Certamente non giova all’appellante richiamare la risalente giurisprudenza di questo Consiglio, espressa, ad esempio, nelle sentenze di Cons. St., sez. V, 1° aprile 1998, n. 400 o di Cons. St., 30 ottobre 20023, n. 6734, la quale depone nel senso che la contiguità dei fondi non deve intendersi nel senso della adiacenza, ossia della continuità fisica tra tutte le particelle catastali interessate, bensì come effettiva e significativa vicinanza tra i fondi asserviti per raggiungere la cubatura desiderata, dato che, evidentemente, essa non è applicabile ad un caso, come il presente, dove i due fondi sono separati dai lotti di altri soggetti, circostanza, come detto, incontestata.

8. Anche questo motivo, dunque, va respinto.

9. Infine, con il quarto motivo (p 9 del ricorso), gli appellanti sostengono che la sentenza gravata ha respinto il secondo motivo di ricorso, atteso che il deposito in atti della relazione tecnica allegata alla domanda non sarebbe di per sé idonea a sostenere l’illegittimità del diniego di accertamento di conformità, essendo la motivazione addotta del Comune fondata su tutta l’allegazione di parte istante.

9.1. Gli appellanti sostengono che, contrariamente all’assunto del Tribunale, il Comune di Formia nulla opponeva alla Relazione tecnica allegata alla domanda ex art. 36 del d.P.R. n. n. 380 del 2001 del geom. Giovanni Cassibba del 16 novembre 2012 (cfr. all fasc.1G) che l’intervento edilizio risultava conforme agli strumenti urbanistici.

9.2. Anche questo motivo, invero, risulta infondato perché, comunque, rimane il dato della non contiguità dei fondi, per le ragioni esplicitate, dato che non è stato superato dagli appellanti con le loro deduzioni nemmeno in questa sede.

10. In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.

11. Peraltro, a fronte di un quadro fattuale indubbiamente incerto e opinabile come quello esaminato, non sembra potersi ritenersi precluso agli appellanti ripresentare una nuova domanda ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 alla luce della circostanza sopravvenuta, rappresentata dagli appellanti nella memoria del 7 giugno 2025, che recentissimamente la Regione Lazio, con L.R. n. 20 del 2024, ha modificato la L.R. n. 38 del 1999, laddove questa consenta, come essi assumono in detta memoria, di poter accogliere, invece e ora alla luce del nuovo contesto normativo, la domanda, valutazione che, tuttavia, spetta solo al Comune effettuare e non a questo giudice, per il divieto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a., di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati.

12. Non vi è luogo a provvedere sulle spese del presente grado del giudizio, non essendosi costituito il Comune di Formia.

12.1. Rimane definitivamente a carico degli appellanti il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da IU LE e AR De SA, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Nulla sulle spese del presente grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico di IU LE e AR De SA il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Marco Lipari

IL SEGRETARIO