Pubblicato il 02/04/2025

N. 02788/2025REG.PROV.COLL.

N. 08472/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8472 del 2022, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Anas S.p.A., rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Clarich, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 32;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 06857/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Anas S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Roberta Ravasio e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Daniela Giacobbe e Marcello Clarich;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. ANAS ha realizzato, sulla S.S. 52 Carnica, una galleria all’interno della quale ha installato una rete di comunicazione elettronica, che essa usa per controllare il funzionamento degli impianti di illuminazione, di ventilazione e semaforici presenti all’interno della galleria: per installare il suddetto impianto di comunicazione elettronica ANAS non ha chiesto l’autorizzazione generale ex artt. 99 e 104 CCE.

2. A seguito di una ispezione, eseguita il 1° ottobre 2013 l’Ispettorato territoriale per il Friuli Venezia Giulia del Ministero dello Sviluppo Economico (in prosieguo solo “MISE”), con nota n. 0011955 del 14 ottobre 2013, diffidava ANAS a presentare istanza di sanatoria di nullaosta alla costruzione ai sensi e per gli effetti dell’art. 95 del D. L.vo n. 259/2003, richiamando inoltre alla necessità di autorizzazione generale ai sensi degli artt. 99 e 104 del D. L.vo n. 259/2003 relativamente alla predisposizione di canalizzazioni per reti di comunicazione elettronica.

3. Non provvedendo ANAS ad esitare tale ultima richiesta, il MISE, con provvedimenti n. 0037004.12-06-2014 e n. 0054835.22-09-2014 sollecitava ANAS a presentare istanza per l’autorizzazione generale per reti di comunicazione elettronica, significando l’inapplicabilità dell’art. 100, comma 1, del Decreto Legislativo n. 259/2003 in ragione del fatto che ANAS S.p.A. non è una amministrazione dello Stato, e l’inapplicabilità dell’art. 99, comma 5, del Decreto medesimo, in quanto la galleria, essendo soggetta ad uso pubblico e libero da parte di ogni cittadino, non può considerarsi un “fondo proprio”, con esclusivo uso degli impianti da parte della sola ANAS.

4. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio l’ANAS impugnava gli indicati provvedimenti, sostenendo di non essere tenuta a richiedere l’autorizzazione generale.

5. Il TAR accoglieva il ricorso, ritenendo applicabile al caso di specie, in via analogica, l’art. 99 comma 5, del Codice delle Comunicazioni Elettroniche, che esonera dall’obbligo di chiedere l’autorizzazione generale gli impianti ad uso esclusivo che insistono solo sul fondo privato del soggetto che realizza l’impianto, o su fondi ad esso contigui.

5.1. In particolare, il TAR ha rilevato che l’ANAS aveva installato un collegamento di rete in fibra

ottica per il proprio uso esclusivo, al fine del controllo a distanza del corretto funzionamento degli impianti di semaforo, di illuminazione e di ventilazione collocati nella galleria, per la quale essa è responsabile in qualità di concessionaria; pertanto, trattandosi di impianto utilizzato esclusivamente dal gestore della rete stradale per la sorveglianza sul corretto funzionamento dei propri impianti, il TAR riteneva non sussistere i presupposti per il controllo preventivo da parte dell’autorità amministrativa del rispetto delle regole disciplinanti l’ordinamento delle comunicazioni elettroniche.

6. Il Ministero ha proposto appello.

7. L’ANAS si è costituita in giudizio insistendo per la reiezione del gravame

8. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 5 dicembre 2024, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

9. Con unico motivo d’appello, il Ministero deduce l’erroneità della appellata sentenza, sostenendo, sotto un primo profilo, che il TAR avrebbe applicato in via analogica una norma che di per sé ha natura derogatoria ed eccezionale, la quale si applicherebbe solo agli impianti realizzati dallo stesso proprietario del fondo, o dei fondi, su cui l’impianto insiste: nel caso di specie la galleria si snoda su fondi che sono probabilmente di numerosi proprietari, e certamente non sono di proprietà di ANAS.

9.1. Replica ANAS che nel caso di specie verrebbe in considerazione un fondo unico, e non una situazione di fondi contigui; inoltre “l’uso esclusivo” di cui all’art. 99, comma 5, sarebbe riferito alla rete di comunicazione e non anche alle opere permanenti, che devono collegare i fondi non contigui. In subordine l’appellata sostiene che, ove si ritenesse che la rete insista, nella specie, su fondi non contigui, rimarrebbe il fatto che la galleria costituisce un’opera permanente di collegamento, da ritenersi di “uso esclusivo” di ANAS, ancorché soggetta a uso collettivo.

10. Le censure articolate con l’atto d’appello sono fondate.

10.1. Occorre preliminarmente rammentare che, secondo quanto previsto dall’art. 99, comma 3, del D. L.vo n. 259/2003, nella versione vigente ratione temporis , “ L'attività di installazione ed esercizio di reti o servizi di comunicazione elettronica ad uso privato, fatta eccezione di quanto previsto al comma 5, è assoggettata ad una autorizzazione generale che consegue alla presentazione della dichiarazione di cui al comma 4 .”; il successivo comma 5 stabilisce, invece, che “ Sono in ogni caso libere le attività di cui all'articolo 105, nonché la installazione, per proprio uso esclusivo, di reti di comunicazione elettronica per collegamenti nel proprio fondo o in più fondi dello stesso proprietario, possessore o detentore purché contigui, ovvero nell'ambito dello stesso edificio per collegare una parte di proprietà del privato con altra comune, purché non connessi alle reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico. Parti dello stesso fondo o più fondi dello stesso proprietario, possessore o detentore si considerano contigui anche se separati, purché collegati da opere permanenti di uso esclusivo del proprietario, che consentano il passaggio pedonale o di mezzi .”

10.2. Il Collegio considera che l’ultimo inciso dell’art. 99, comma 5, del D. L.vo 259/2003 (“ purché collegati da opere permanenti di uso esclusivo del proprietario possessore o detentore e sempre che non siano destinati all'uso pubblico ”) si riferisce specificamente, non alle opere relative alla rete di comunicazione, ma a quelle infrastrutture che mettono in collegamento diversi punti di una medesima proprietà o diversi fondi di un medesimo proprietario, consentendo spostamenti a piedi o con gli ordinari mezzi di locomozione.

10.3. Ebbene, ad avviso del Collegio tale previsione, prescrivendo, quale condizione per l’esonero dall’autorizzazione generale, che l’uso di simili infrastrutture di collegamento sia riservato all’unico proprietario, del/i fondo/i e della rete, si fonda sul presupposto che l’accesso da parte di terzi a un fondo/infrastruttura su cui insiste una rete di comunicazione privata costituisce di per sé una situazione di maggior rischio, determinato - evidentemente - dalla possibilità di manomissione fisica della rete privata per finalità non consentite, oppure dalla possibilità di interferenze, nel caso in cui la rete di comunicazione utilizzi radiofrequenze per trasmettere: questa considerazione spiega, del resto, l’ultimo inciso che si legge all’art. 99, comma 5, citato (“ e sempre che non siano destinati all’uso pubblico ”), la cui funzione è quella di ristabilire l’obbligo dell’autorizzazione generale quando i fondi separati, pur collegati tra loro da infrastrutture in uso esclusivo all’unico proprietario, siano soggetti ad uso pubblico, determinando tale circostanza l’impossibilità, per l’ente proprietario, di impedire a terzi l’accesso al fondo e alle infrastrutture di collegamento

10.4. Ebbene, se questa è la ratio della norma per il caso in cui la rete ad uso privato passa attraverso fondi non contigui, non si vede per quale motivo la destinazione ad uso pubblico non debba rilevare quando la rete insista su un unico fondo, o su più fondi fisicamente contigui, venendo tale situazione a connotarsi per il medesimo rischio – di manomissione della rete – rilevabile nel caso sopra esaminato.

10.5. Per questa ragione il Collegio non condivide l’interpretazione accreditata dall’ANAS, secondo cui l’art. 99, comma 5, CCE richiede, ai fini dell’esonero dall’autorizzazione generale, solo due requisiti, ovvero la titolarità del fondo in capo al soggetto interessato, e l’uso esclusivo della rete, da parte del soggetto medesimo: in realtà concorre un ulteriore requisito, che è costituito dal non essere, il fondo/i interessato/i, soggetto/i ad uso pubblico, ancorché di proprietà dello stesso soggetto titolare della rete di comunicazione. Per le medesime ragioni non condivide l’assunto dell’ANAS secondo cui l’uso pubblico del fondo sarebbe determinante, nel senso di rendere obbligatoria l’autorizzazione, solo ove la rete di telecomunicazioni sia installata su fondi non contigui

10.6. In definitiva, sia che si ritenga che la galleria insista, attualmente, su più fondi contigui attualmente intestati al demanio stradale nazionale o su un unico fondo, intestato al demanio stradale nazionale, la situazione non cambia ai fini della deroga dall’obbligo di autorizzazione generale: perché l’uso pubblico della galleria crea quel rischio di manomissione della rete di telecomunicazione ivi esistente che preclude l’applicazione della norma.

10.7. Valga, peraltro, anche la considerazione che nel caso di specie non si ha neppure coincidenza tra soggetto proprietario della rete di comunicazione e soggetto proprietario del fondo/i interessato/i: venendo in considerazione un’arteria nazionale, quest’ultimo potrebbe identificarsi nel demanio stradale statale, ovvero, nel caso in cui in origine il sedime interessato fosse di proprietà privata, negli originari proprietari privati nei confronti dei quali non siano stati portate a termine le procedure di esproprio: in ambedue i casi si ha uno scollamento tra ente proprietario della rete (ANAS) e ente proprietario del sedime interessato, che impedisce l’applicazione dell’art. 99, comma 5, CCE.

10.8. Quanto al fatto che ANAS è, per legge, il soggetto gestore della rete stradale e autostradale italiana di interesse nazionale, oltre che una società per azioni interamente controllata dal Ministero dell'Economia, sottoposta al controllo ed alla vigilanza tecnica ed operativa del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e qualificata dal suo stesso statuto come organismo di diritto pubblico, il Collegio ritiene trattarsi di circostanza ininfluente: ciò per la ragione che l’art. 99 CCE non prevede una deroga dall’obbligo dell’autorizzazione generale a favore degli organismi di diritto pubblico, oltre che per il fatto che l’art. 99, comma 5, CCE, è norma derogatoria di natura eccezionale, applicabile solo ricorrendo le tassative condizioni indicate dalla norma.

10.9. Relativamente alla nozione di “ opere permanenti di uso esclusivo ” si richiama quanto già rilevato ai precedenti paragrafi 10.2, 10.3 e 10.4, per ribadire che il semplice fatto che l’infrastruttura di collegamento sia aperta al pubblico costituisce circostanza ex se impeditiva all’applicazione della deroga prevista dall’art. 99, comma 5, CCE.

12. In conclusione l’appello va accolto, il che determina la necessità di esaminare i motivi di primo grado riproposti da ANAS.

13. ANAS, nella memoria di costituzione in appello, richiama i motivi di cui ai paragrafi I.2 e I.3 del ricorso di primo grado, che però non esistono: il Collegio ritiene, pertanto, che tale richiamo sia frutto di un mero errore.

14. ANAS richiama, inoltre, nella memoria di costituzione richiama gli originari motivi di ricorso II e III, i quali sono già stati esaminati in occasione dell’esame dei motivi d’appello, e vanno respinti per quanto già argomentato.

15. Relativamente alla questione, proposta nell’originario IV motivo di ricorso di primo grado, se l’ANAS possa essere equiparata a un’amministrazione dello Stato per le finalità di cui all’art. 100 del D. L.vo n. 259/2003, il Collegio rileva, preliminarmente, che essa si legge come segue:

“1. Le Amministrazioni dello Stato possono provvedere, nell'interesse esclusivo dei propri servizi, alla costruzione ed all'esercizio di impianti di comunicazione elettronica. Nel caso di assegnazione di frequenze, è necessario il consenso del Ministero, relativamente alle caratteristiche tecniche dell'impianto ed alle modalità di svolgimento del servizio.

2. Il consenso di cui al comma 1 non è richiesto per le necessità di ordine militare e di ordine e sicurezza pubblica. Nei casi di interconnessione con altre reti è necessario il coordinamento tecnico con il Ministero.

3. La norma di cui al comma 2 si applica anche agli Organismi internazionali di cui lo Stato italiano fa parte, nonché ai Paesi membri degli stessi organismi, nei limiti in cui un accordo di Governo abbia previsto la possibilità di eseguire ed esercitare nel territorio italiano impianti di comunicazione elettronica.”

15.1. Si tratta di una norma chiara nel considerare solo le amministrazioni dello Stato e nel prevedere che essa si applica anche agli enti indicati al comma 3, tra i quali non sono inclusi gli organismi di diritto pubblico o, comunque, gli enti che svolgono funzioni statali in qualità di concessionari.

15.2. La censura va pertanto respinta.

16. ANAS ripropone anche l’originario quinto motivo di ricorso, a mezzo del quale essa sostiene che, essendo stato chiesto e rilasciato il nulla-osta alla installazione delle linee elettriche, ai sensi dell’art. 95 CCE, nella versione vigente ratione temporis , questo assorbirebbe in sé l’autorizzazione ex art. 99.

16.1. La censura è infondata, avuto riguardo alla circostanza che il nulla –osta per impianti e condutture di energia elettrica, già disciplinato dall’art. 95 CCE, deve valutare la conformità della rete alle norme che regolano la materia della trasmissione e distribuzione della energia elettrica e l’eventuale interferenza tra cavi di comunicazione elettronica e cavi di energia elettrica. Si tratta, dunque, di un controllo che ha ad oggetto un aspetto specifico, e pertanto non può ritenersi assorbente delle prerogative ministeriali che l’autorizzazione generale tende a preservare: queste ultime hanno ad oggetto, in particolare, la verifica della natura della rete e del soggetto proprietario, e preludono alle verifiche necessarie e connesse all’utilizzo di radiofrequenze.

16.2. Per quanto dianzi rilevato il Collegio non ritiene che l’autorizzazione generale, di cui all’art. 99 CCE possa essere assorbita dal nulla-osta che, all’epoca dei fatti, era disciplinato dall’art. 95 CCE.

17. In conclusione l’appello è fondato. Per l’effetto, in riforma dell’appellata sentenza, va respinto il ricorso di primo grado.

18. Le spese del doppio grado possono essere compensate in considerazione della novità delle questione trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in totale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 6857/2022, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberta Ravasio	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO